王春城 崔嬋嬋

摘 要：中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)，在客觀上要求政府管理體制機(jī)制做出適應(yīng)性的調(diào)整與改革，以尋求更加符合時(shí)代特征的公共治理方式與路徑。近年來(lái)，以“關(guān)注結(jié)果”和“公眾滿意度”為導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)估漸成趨勢(shì)。公眾參與政府績(jī)效評(píng)估，不僅是公眾參與的重要內(nèi)容，也是政府管理過(guò)程吸納公眾參與的重要環(huán)節(jié)。本文在概括學(xué)界關(guān)于公眾參與政府績(jī)效評(píng)估理論和實(shí)踐模式的基礎(chǔ)上，從“公眾參與政府績(jī)效評(píng)估是公眾與政府合作治理”的視角出發(fā)，總結(jié)了學(xué)界相關(guān)的研究成果，并提出了相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān) 鍵 詞：公眾參與；政府績(jī)效評(píng)估；合作治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）12-0008-08

收稿日期：2015-08-25

作者簡(jiǎn)介：王春城（1981—），男，河北石家莊人，河北師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，政治學(xué)博士后，碩士生導(dǎo)師，行政管理系主任，研究方向?yàn)楣舱咴u(píng)估；崔嬋嬋（1992—），女，河北辛集人，河北師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱摺?/p>

基金項(xiàng)目：本文系河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“提速河北省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共政策工具研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：HB15GL064；河北師范大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“公共政策引人向善的作用與機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：S2014Z10。

如何改變由政府自身和專(zhuān)家力量主導(dǎo)政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)實(shí)模式，更多地增加公眾在政府績(jī)效評(píng)估中的參與度、話語(yǔ)權(quán)和影響力，是建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系的關(guān)鍵。當(dāng)前，在公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐探索中，一些地方政府取得了一定的成效，但同時(shí)也面臨著諸多障礙。本文基于對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)研究文獻(xiàn)的系統(tǒng)梳理，綜合分析了當(dāng)前公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的三大基本問(wèn)題——參與模式、參與障礙和推進(jìn)措施，提出了相應(yīng)的對(duì)策，旨在為今后的理論研究和實(shí)踐發(fā)展提供參考。

一、我國(guó)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的

理論與實(shí)踐模式

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展步伐的加快，我國(guó)的公眾參與已經(jīng)擴(kuò)展到公共管理的眾多領(lǐng)域，特別是在參與政府績(jī)效評(píng)估方面已發(fā)揮出越來(lái)越重要的作用。在此實(shí)踐背景下，許多學(xué)者關(guān)注到這一現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)并著手開(kāi)展了相應(yīng)的理論研究，主題涉及公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的重要性、必要性、評(píng)估主體、評(píng)估價(jià)值取向、參與渠道、功能作用等方面。例如：呂建華等提出公眾參與是政府公共性的內(nèi)在要求，是公眾作為關(guān)鍵利益相關(guān)者的權(quán)利，是實(shí)現(xiàn)公眾參與的特殊價(jià)值，并從公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的比較優(yōu)勢(shì)、社會(huì)條件、制度保障條件等方面論述了公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的可行性；[1]彭向剛等從概念體系、基本功能、價(jià)值取向、評(píng)估主體、指標(biāo)體系和經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降攘鶄€(gè)角度對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的基本理論進(jìn)行了系統(tǒng)性梳理，強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體的多元化，關(guān)鍵是要以公眾為中心，突出公眾作為評(píng)估主體的價(jià)值。[2]

除基礎(chǔ)性研究之外，當(dāng)前我國(guó)學(xué)界關(guān)于公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的研究更傾向于探討建立一種公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的分析模式，進(jìn)而深入剖析此種模式下公眾參與政府績(jī)效評(píng)估存在的問(wèn)題與對(duì)策。例如：王錫鋅將政府績(jī)效評(píng)估分為“公眾參與模型”和“技術(shù)理性模型”，主張將公眾參與和專(zhuān)業(yè)技術(shù)理性結(jié)合起來(lái)，建立“復(fù)合型政府績(jī)效評(píng)價(jià)模式”，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐對(duì)政策民主化和理性化的政策學(xué)習(xí)功能。[3]桑助來(lái)概括了公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的六種基本模式：即“下評(píng)上”模式、“評(píng)估團(tuán)”模式、“政務(wù)公開(kāi)”模式、“滿意度調(diào)查”模式、“萬(wàn)人評(píng)議政府”模式、“第三方評(píng)估”政府模式，并對(duì)這六種基本模式分別進(jìn)行了闡釋?zhuān)鞔_了各種模式的適用范圍以及優(yōu)勢(shì)與缺陷，提出應(yīng)建立“多層次開(kāi)放性的政府績(jī)效評(píng)估體系”，增強(qiáng)公眾參與的話語(yǔ)權(quán)，建立公眾滿意度調(diào)查制度。[4]

應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)前關(guān)于公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的理論研究從整體上已經(jīng)明確了公眾參與的必要性和重要性，也提供了公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的分析框架，為日后的研究工作奠定了一定的理論基礎(chǔ)。但目前的研究方向過(guò)于寬泛，只是從總體上梳理了一些概括性模式之間的理論關(guān)系，并未具體闡釋公眾如何參與政府績(jī)效評(píng)估，包括參與程序、方法以及參與結(jié)果的效力等，這也是今后研究公眾參與政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)予以細(xì)化的方面。

近些年來(lái)，在政府績(jī)效評(píng)估理論研究發(fā)展的基礎(chǔ)上，我國(guó)不少地方政府紛紛進(jìn)行了實(shí)踐探索，現(xiàn)已形成了具有代表性的公眾參與政府績(jī)效評(píng)估模式。學(xué)者們大致將其分為兩類(lèi)：“公眾參與評(píng)議政府”和“第三方評(píng)價(jià)政府”?？梢哉f(shuō)，這些實(shí)踐模式的形成為研究公眾參與地方政府績(jī)效評(píng)估提供了經(jīng)驗(yàn)。

首先，“公眾參與評(píng)議政府”最具有代表性的是南京市“萬(wàn)人評(píng)議政府模式”。它是政府部門(mén)組織開(kāi)展的公眾參與政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，從2004年開(kāi)始一直連續(xù)進(jìn)行，在社會(huì)上產(chǎn)生了很大的影響力。根據(jù)評(píng)議對(duì)象與公眾聯(lián)系的緊密程度分為三組，即政府機(jī)構(gòu)中直接面向廣大人民群眾服務(wù)和執(zhí)法的部門(mén)及部分專(zhuān)營(yíng)性的企事業(yè)單位；除第一組以外的政府部門(mén)及其直屬事業(yè)單位；黨政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、法檢機(jī)關(guān)和直屬單位，通過(guò)直接發(fā)放、郵寄發(fā)放或委托發(fā)放的調(diào)查問(wèn)卷讓公眾對(duì)政府公共政策進(jìn)行評(píng)價(jià)。姚春輝認(rèn)為，這種公眾參與政府績(jī)效評(píng)估模式主要是以定性指標(biāo)為主，更看重的是公眾的切身感受，同時(shí)也將公眾的評(píng)估結(jié)果很好地應(yīng)用到績(jī)效評(píng)估中，形成針對(duì)政府績(jī)效的加權(quán)系數(shù)，清楚地反映出公眾對(duì)于政府政策的滿意度。[5]筆者認(rèn)為，“萬(wàn)人評(píng)議政府模式”中公眾參與程度高、范圍廣，公眾評(píng)價(jià)結(jié)果也能得到很好的應(yīng)用，但由于我國(guó)公眾參與組織化發(fā)展滯后，當(dāng)前的公眾參與更多地是一種個(gè)體行為，難以形成規(guī)模影響力，而且專(zhuān)業(yè)評(píng)估的復(fù)雜性和技術(shù)性也要求公眾更深層次的參與，因此，公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐還需要進(jìn)一步的具體和細(xì)化，這樣才能最終達(dá)到公眾參與組織化和強(qiáng)有力參與政府績(jī)效評(píng)估的狀態(tài)。

同時(shí)，“公眾參與評(píng)議政府”的另外一種途徑是網(wǎng)上評(píng)估政府。這是目前各地普遍采用的公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的一種方式，其最突出特點(diǎn)是方便、快捷且成本低廉，因而得到了快速應(yīng)用和發(fā)展。鄧國(guó)勝等根據(jù)對(duì)若干政府網(wǎng)站樣本的歸納統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，目前公眾網(wǎng)上評(píng)估政府主要通過(guò)三個(gè)基本環(huán)節(jié)展開(kāi)：即評(píng)估人身份驗(yàn)證、進(jìn)行評(píng)估和評(píng)估結(jié)果反饋。其中，評(píng)估人身份驗(yàn)證主要是鑒別有無(wú)評(píng)價(jià)能力；進(jìn)行評(píng)估采用最高的兩個(gè)指標(biāo)是“辦事效率”和“廉潔自律”，然后是“依法行政”“服務(wù)態(tài)度”“政務(wù)公開(kāi)”等；評(píng)估結(jié)果反饋方式存在差別，有的政府網(wǎng)站會(huì)公布評(píng)估結(jié)果并設(shè)置隨時(shí)查看功能，而有些政府則不對(duì)外公布，評(píng)估活動(dòng)不了了之。[6]筆者認(rèn)為，公眾網(wǎng)上評(píng)估政府雖然方便快捷、成本較低，但是評(píng)估公眾來(lái)源構(gòu)成復(fù)雜，難以進(jìn)行有效的分類(lèi)控制，其評(píng)估結(jié)果的有效性也需要檢驗(yàn)，再加上公眾網(wǎng)上評(píng)議結(jié)果并沒(méi)有得到某些地方政府的充分重視，使得這種公眾參與政府績(jī)效評(píng)估流于形式，沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有或預(yù)期的效果。

另一種實(shí)踐評(píng)估模式——“第三方評(píng)價(jià)政府”的典型代表是甘肅省“第三方政府績(jī)效評(píng)估模式”。在此評(píng)估過(guò)程中，是以各地具有代表性的非公有制企業(yè)為主要評(píng)估主體，結(jié)合蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中心的研究信息、數(shù)據(jù)以及專(zhuān)家意見(jiàn)，形成的政府績(jī)效評(píng)估三級(jí)指標(biāo)體系。藍(lán)志勇等認(rèn)為，甘肅模式采用第三方來(lái)獨(dú)立評(píng)價(jià)政府績(jī)效具有開(kāi)創(chuàng)性意義，政府僅僅是被評(píng)估的對(duì)象，第三方機(jī)構(gòu)形成新的評(píng)估力量也表明了政府相信公眾能為政府績(jī)效作出科學(xué)公正的評(píng)價(jià)，政府與公眾的關(guān)系也逐漸走向成熟。[7]可見(jiàn)，這種公眾參與政府績(jī)效評(píng)估模式與“萬(wàn)人評(píng)議政府模式”不同的是選擇參與評(píng)估的公眾范圍更具有代表性和專(zhuān)業(yè)性，公眾的參與意識(shí)和能力都處于較高的水準(zhǔn)，對(duì)于評(píng)估指標(biāo)能很好地把握并做出判斷。因此，通過(guò)這種模式形成的評(píng)估結(jié)論更具有參考價(jià)值，也更適用于完成某一項(xiàng)或者某一類(lèi)有明確政策對(duì)象的具體的政府績(jī)效評(píng)估任務(wù)。

以上三種公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐模式均在不同程度上促進(jìn)了公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展。公眾網(wǎng)上評(píng)估政府已經(jīng)得到了廣泛應(yīng)用，但成效卻具有明顯的局限性；“萬(wàn)人評(píng)議政府模式”將公眾參與進(jìn)一步引入政府績(jī)效評(píng)估中，設(shè)定了定性的評(píng)估指標(biāo)體系，并很好地運(yùn)用了評(píng)估結(jié)果，較公眾網(wǎng)上評(píng)估政府更具有效性和實(shí)際操作性；“第三方評(píng)價(jià)政府”則是選取公眾代表參與政府績(jī)效評(píng)估，雖然與前兩種公眾參與模式相比規(guī)模較小，但其更具針對(duì)性和專(zhuān)業(yè)性，評(píng)估結(jié)果更具可信性，因而這種評(píng)估模式更適用于那些目標(biāo)群體針對(duì)性強(qiáng)的政策及政府部門(mén)。總體而言，當(dāng)前公眾參與政府績(jī)效評(píng)估仍處于探索和發(fā)展階段，還需要進(jìn)一步具體與細(xì)化。因此，要實(shí)現(xiàn)制度化的公眾參與政府績(jī)效評(píng)估，仍有較長(zhǎng)的路要走。

二、我國(guó)公眾參與政府績(jī)效

評(píng)估存在的障礙

公眾參與政府績(jī)效評(píng)估是大勢(shì)所趨，但在具體實(shí)踐過(guò)程中仍面臨著諸多障礙，如觀念障礙、民主法治障礙、公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的限度、公眾評(píng)議政府績(jī)效有效性等問(wèn)題都需要進(jìn)一步探究，只有克服公眾參與政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中的障礙，才能推動(dòng)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展。公眾參與政府績(jī)效評(píng)估在本質(zhì)上是合作治理，即政府與公眾在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上相互合作，因此，問(wèn)題的關(guān)鍵是如何定位政府與公眾的關(guān)系。如果合作是有效的，便能夠?qū)崿F(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估的順利開(kāi)展和預(yù)期功能，這是公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的應(yīng)然狀態(tài)；若雙方?jīng)]有形成共同的價(jià)值追求，未達(dá)成共識(shí)，就是無(wú)效的合作，那么公眾參與政府績(jī)效評(píng)估在實(shí)踐中就會(huì)存在一定的障礙。根據(jù)當(dāng)前學(xué)者的研究，這些障礙可概括為主觀和客觀因素，其中主觀因素為內(nèi)因，客觀因素則是外因。具體包括以下幾點(diǎn)：

（一）主觀因素

公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐涉及兩類(lèi)重要的評(píng)估主體即公眾和政府，其在主觀上存在的障礙體現(xiàn)在以下三個(gè)層面：

⒈觀念障礙。只有公眾與政府達(dá)成共識(shí)，才能實(shí)現(xiàn)合作。一方面是政府同不同意、愿不愿意、希不希望將公眾作為評(píng)估主體來(lái)參與政府績(jī)效評(píng)估，并為其提供參與的機(jī)會(huì)與途徑；另一方面是公眾有沒(méi)有擔(dān)當(dāng)評(píng)估主體的參與動(dòng)機(jī)，即公眾是否愿意參與，是否愿意為此付出時(shí)間、精力及其它成本。郭漸強(qiáng)等認(rèn)為，由于我國(guó)長(zhǎng)達(dá)幾千年的封建專(zhuān)制統(tǒng)治，傳統(tǒng)的等級(jí)和“人治”觀念嚴(yán)重制約著公眾民主參與意識(shí)的養(yǎng)成，致使公眾在參與政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐中存在評(píng)估意識(shí)淡漠、盲目，評(píng)估活動(dòng)流于表面形式，評(píng)估結(jié)果有效性低等問(wèn)題。對(duì)于政府部門(mén)來(lái)講，“官本位”思想觀念濃厚，缺乏“客戶服務(wù)”意識(shí)，不能充分了解服務(wù)對(duì)象，這種“只對(duì)上負(fù)責(zé)”的工作觀念使政府部門(mén)不愿接受公眾的評(píng)估。[8]此外，在對(duì)自身利益的追求中限制了公眾參與的作用，將公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)際作用架空，最終導(dǎo)致公眾參與政府績(jī)效評(píng)估失去了意義。

⒉能力障礙。公眾與政府實(shí)現(xiàn)合作治理，只有在主觀意愿達(dá)成的基礎(chǔ)上才能具備實(shí)現(xiàn)合作的能力。對(duì)于政府主體來(lái)說(shuō)，這些能力包含公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的組織設(shè)計(jì)能力、落實(shí)執(zhí)行能力、培訓(xùn)公眾參與的能力、渠道和程序管理能力等；對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，參與政府績(jī)效評(píng)估能力主要包括信息搜集和處理能力、專(zhuān)業(yè)知識(shí)運(yùn)用能力、邏輯判斷能力、溝通表達(dá)能力等。當(dāng)單方能力不足或雙方合作能力未實(shí)現(xiàn)對(duì)接時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的能力障礙。政府績(jī)效評(píng)估是一種專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的政策活動(dòng)，需要參與者具備較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力。當(dāng)前，正如唐志君認(rèn)為的那樣，我國(guó)仍是發(fā)展中國(guó)家，受物質(zhì)文化條件的限制，公眾還未能完全具備參與政府績(jī)效評(píng)估所需的專(zhuān)業(yè)能力，因而不會(huì)對(duì)績(jī)效評(píng)估產(chǎn)生興趣，不會(huì)主動(dòng)去參與政府績(jī)效評(píng)估。實(shí)際上，政府部門(mén)也缺乏一批專(zhuān)業(yè)的績(jī)效評(píng)估人員，無(wú)法制定出科學(xué)、完善的政府績(jī)效評(píng)估體系，包括評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估主體參與范圍、評(píng)估形式、評(píng)估程序等等，這些障礙最終影響政策評(píng)估結(jié)果的內(nèi)容無(wú)法做到科學(xué)民主的測(cè)定。[9]專(zhuān)業(yè)知識(shí)能力的缺乏限制了政府部門(mén)和公眾對(duì)于公共政策績(jī)效的有效評(píng)估，阻礙了公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展。

⒊利益障礙。政府績(jī)效是政府行動(dòng)所帶來(lái)的產(chǎn)出及其影響，這些影響不論對(duì)公眾（尤其是目標(biāo)群體）還是對(duì)政府自身來(lái)說(shuō)都具有現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。利益是人們行為的基本動(dòng)因，政府績(jī)效評(píng)估既是對(duì)這些影響的評(píng)價(jià)，同時(shí)也會(huì)影響后續(xù)的政府行動(dòng)及公眾利益，因此對(duì)公眾和政府而言都利益攸關(guān)。更直接地看，政府績(jī)效評(píng)估本身會(huì)使公眾因參與而得到利益保證，但又會(huì)被參與過(guò)程消耗時(shí)間、精力或其他資源；政府則可能因吸納公眾參與而增強(qiáng)合法性和公信力，提升自身行為的科學(xué)性和有效性，但也會(huì)失去自主機(jī)會(huì)并受到監(jiān)督和制約。如此看來(lái)，在參與本身所包含的利弊當(dāng)中，公眾和政府面對(duì)參與問(wèn)題時(shí)就會(huì)有所取舍，當(dāng)公眾或政府對(duì)利益悲觀而對(duì)成本敏感時(shí)，政府績(jī)效評(píng)估就會(huì)受到阻滯，即利益障礙。彭瑤認(rèn)為，我國(guó)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估只是依靠各級(jí)政府的自我理解、自我倡導(dǎo)、自我實(shí)踐加以推進(jìn)，政府既是改革的主體，又是改革的客體，績(jī)效評(píng)估設(shè)計(jì)很容易從主觀利益出發(fā)，忽視公眾利益需求。[10]對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，正如姚春輝所認(rèn)為的那樣，公眾缺乏利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，參與的熱情得不到官方的任何響應(yīng)。[11]因此，政府部門(mén)忽視公眾利益需求，公眾利益需求得不到有效地表達(dá)，利益無(wú)法達(dá)成一致，都不利于公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的開(kāi)展。

（二）客觀因素

公眾參與政府績(jī)效評(píng)估需要有制度和機(jī)制的保障，這也是實(shí)現(xiàn)政府與公眾合作治理的前提條件，在主觀意愿達(dá)成一致的前提下，需要有制度、機(jī)制與程序等客觀條件來(lái)保證合作的順利進(jìn)行。然而，當(dāng)前一些制度和機(jī)制仍制約著公眾參與政府績(jī)效評(píng)估開(kāi)展，這些客觀因素主要有以下幾個(gè)方面：

⒈缺乏制度保障。當(dāng)前我國(guó)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估無(wú)論是形式還是程序，隨意性都比較大，都缺乏科學(xué)系統(tǒng)的法制、體制和機(jī)制支撐。在法制方面，目前我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)確保政府績(jī)效評(píng)估的程序性以及規(guī)范性，也未將公眾作為法定的評(píng)估主體列入其中。所以，郭漸強(qiáng)認(rèn)為，我國(guó)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)多以非制度化的形式出現(xiàn)，使得規(guī)范化的參與程序、暢通參與渠道等不能健全發(fā)展，阻礙了公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的制度化、規(guī)范化發(fā)展。[12]在體制方面，蔡立輝認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估缺乏評(píng)估主體的制度建構(gòu)，負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)估的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)還沒(méi)有真正建立。[13]在機(jī)制運(yùn)行方面，毛壽龍認(rèn)為，在政府績(jī)效評(píng)估中涉及的一系列制度設(shè)計(jì)，包括評(píng)估公開(kāi)制度、評(píng)估回應(yīng)制度和評(píng)估結(jié)果使用制度，這些都需要以具體明確的方式運(yùn)用于公眾參與政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中。[14]

⒉信息公開(kāi)機(jī)制不健全。公眾與政府實(shí)現(xiàn)合作治理的一個(gè)重要條件就是信息。在信息化時(shí)代，信息公開(kāi)程度及其真實(shí)性是公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的重要前提。隨著《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施，我國(guó)政府信息公開(kāi)工作取得了明顯的進(jìn)展，如各政府門(mén)戶網(wǎng)站的普遍建立與使用。然而這與公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的信息公開(kāi)程度要求尚有較大差距。王琳等認(rèn)為，許多政策相關(guān)信息，公眾無(wú)從了解，在不完全掌握信息的情況下難以做出科學(xué)準(zhǔn)確的評(píng)估，公眾和政府掌握信息不對(duì)稱(chēng)，也容易造成政府部門(mén)“暗箱操作”“含混其詞”，評(píng)估結(jié)果的真實(shí)有效性也就有待考證。[15]政府績(jī)效評(píng)估信息不公開(kāi)、不透明，不僅不利于調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，而且會(huì)降低公眾對(duì)政府的信任感，這樣，公眾參與政府績(jī)效評(píng)估既未能表達(dá)其意愿和要求，也嚴(yán)重削弱了公眾參與的有效性。

⒊缺乏激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。侯春秀認(rèn)為，根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”理論假設(shè)，追求自我利益的最大化是個(gè)人參與公共事務(wù)的基本動(dòng)機(jī)，而公眾參與政府績(jī)效評(píng)估機(jī)會(huì)成本較高，也會(huì)影響自己與政府部門(mén)的關(guān)系，人情社會(huì)關(guān)系資本更為重要，更多的公眾則寄希望于“搭便車(chē)”，想要從別人的參與中分得成果。[16]因此，相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制的欠缺以及人情社會(huì)的影響使公眾參與政府績(jī)效評(píng)估受到制約。目前，公眾參與政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)已在我國(guó)各地紛紛展開(kāi)，但最終評(píng)估結(jié)果卻鮮少公布，政府對(duì)公眾的評(píng)價(jià)缺乏回應(yīng)與回饋，導(dǎo)致公眾懷疑參與政府績(jī)效評(píng)估的有效性。政府績(jī)效評(píng)估的目的是提高政府管理效率和公共服務(wù)水平，然而相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制的缺乏，即不健全的績(jī)效評(píng)估結(jié)果反饋機(jī)制制約著公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的開(kāi)展。同時(shí)，因監(jiān)督機(jī)制的不健全，公眾無(wú)法在政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，考察政府績(jī)效評(píng)估的目的、方案、執(zhí)行程序、參與人員等等，也就無(wú)法促使政府績(jī)效評(píng)估更加科學(xué)化和民主化。[17]

在探究公眾參與政府績(jī)效評(píng)估中遇到的障礙過(guò)程中，學(xué)界從內(nèi)因到外因全面地分析了各個(gè)障礙因素。但這些障礙因素具有普遍性，實(shí)際上針對(duì)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估這一具體問(wèn)題還帶有其特殊性。眾所周知，績(jī)效評(píng)估是管理學(xué)領(lǐng)域的問(wèn)題，但當(dāng)前大部分研究都是側(cè)重從政治學(xué)的角度來(lái)看待公眾參與政府績(jī)效評(píng)估，從發(fā)展民主政治的角度探討公眾與政府的關(guān)系，也就是探討公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的必要性和重要性、公眾作為評(píng)估主體的價(jià)值選擇、公眾與政府主觀利益沖突等問(wèn)題，忽視了績(jī)效評(píng)估的管理問(wèn)題研究，即忽視了具體實(shí)施和細(xì)節(jié)操作問(wèn)題的研究。因此，需要拓寬思路，側(cè)重運(yùn)用管理學(xué)的理論、方法和技術(shù)，從計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等管理視角來(lái)研究公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的程序、規(guī)范、方法和技術(shù)等問(wèn)題。

三、破除公眾參與政府績(jī)效評(píng)估

障礙的對(duì)策

⒈提高評(píng)估參與主體的專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平和能力。首先，打破傳統(tǒng)觀念。何文盛等認(rèn)為，轉(zhuǎn)變政府領(lǐng)導(dǎo)者觀念，政府部門(mén)要積極進(jìn)行政策宣傳，提供各類(lèi)資源支持，加大宣傳與教育的力度，增強(qiáng)公眾對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估的理解，拓展公眾參與渠道，使其具備相關(guān)的基本知識(shí)和技能，推動(dòng)公眾對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的積極參與。[18]其次，提高評(píng)估參與主體的專(zhuān)業(yè)能力。毛壽龍等認(rèn)為，公眾參與政府績(jī)效評(píng)估比較理想的領(lǐng)域是公眾接觸較多、比較了解的公共服務(wù)部門(mén)，例如醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育等，通過(guò)培訓(xùn)等方式增強(qiáng)公眾的參與能力。政府部門(mén)則注重績(jī)效評(píng)估中可獲得性、服務(wù)質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)、問(wèn)責(zé)性、服務(wù)滿意度等評(píng)估指標(biāo)設(shè)定能力的培養(yǎng)，同時(shí)制定評(píng)估公開(kāi)制度、評(píng)估回應(yīng)機(jī)制、評(píng)估結(jié)果使用機(jī)制，這就需要與專(zhuān)家評(píng)估相結(jié)合，形成公眾參與、專(zhuān)家論證和政府決策三位一體的復(fù)合型政府績(jī)效評(píng)估模式。[19]

⒉實(shí)現(xiàn)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的法制化。通過(guò)立法確保公眾在政府績(jī)效評(píng)估中的合法地位，以提高公眾參與的程度。呂承文等建議，建立公眾參與導(dǎo)向的評(píng)估法制體系，即由全國(guó)人大制定統(tǒng)一的《地方政府績(jī)效評(píng)估法》，再由省級(jí)地方人大根據(jù)各地實(shí)際情況制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則；[20]郭漸強(qiáng)等則建議，實(shí)現(xiàn)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的制度安排，以法律、法規(guī)的固定形式確立公眾參與的途徑、渠道、形式、程序、范圍、內(nèi)容等，同時(shí)規(guī)定政府績(jī)效評(píng)估中公眾參與的義務(wù)與責(zé)任，[21]從而保證公眾參與政府績(jī)效評(píng)估有科學(xué)的法律依據(jù)和規(guī)章制度可以遵循，形成制度化、規(guī)范化的公眾參與政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

⒊完善政府績(jī)效評(píng)估信息公開(kāi)，充分運(yùn)用評(píng)估結(jié)果進(jìn)行反饋。首先，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)，讓公眾了解政策實(shí)施的相關(guān)信息，不間斷地更新政務(wù)信息，使公眾能夠充分掌握目前的政策實(shí)施情況，特別是那些專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的政策，更需要政府對(duì)其中專(zhuān)業(yè)性的知識(shí)進(jìn)行解讀，方便公眾在知情的情況下進(jìn)行評(píng)估。張彩紅等建議，公眾參與應(yīng)融入地方政府績(jī)效評(píng)估的每一步驟，包括績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目的規(guī)劃、指標(biāo)體系的構(gòu)建、評(píng)估的具體實(shí)施以及評(píng)估結(jié)果的分析和應(yīng)用。[22]其次，信息公開(kāi)內(nèi)容應(yīng)包括政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)績(jī)效數(shù)據(jù)、政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程、測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)及結(jié)果、后續(xù)工作開(kāi)展等等。高衛(wèi)星認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估信息公開(kāi)可以采取政府新聞發(fā)布會(huì)、社會(huì)公示、聽(tīng)證、專(zhuān)家咨詢、決策評(píng)估以及公眾列席政府相關(guān)會(huì)議等多種形式，而隨著績(jī)效信息的公開(kāi)透明，公眾將會(huì)更加關(guān)注評(píng)估后續(xù)階段對(duì)公共責(zé)任的追究，從而充分利用績(jī)效評(píng)估結(jié)果。[23]

⒋實(shí)現(xiàn)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的科學(xué)化。首先，在認(rèn)識(shí)上，干敏敏等認(rèn)為，要建立以績(jī)效為導(dǎo)向的公眾參與，也就是說(shuō)政府績(jī)效評(píng)估涉及管理指標(biāo)設(shè)計(jì)、人員觀念轉(zhuǎn)變、績(jī)效管理制度構(gòu)建、內(nèi)外部協(xié)調(diào)、過(guò)程監(jiān)督等各個(gè)方面，公眾參與政府績(jī)效評(píng)估不僅要參照公眾滿意度，還要將公眾參與融入績(jī)效評(píng)估的各個(gè)環(huán)節(jié)包括考評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)、公務(wù)員管理、公共財(cái)政開(kāi)支監(jiān)督、投入和產(chǎn)出的性價(jià)比等，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程公眾參與。[24]其次，在實(shí)踐上，柏潔認(rèn)為，提高評(píng)估內(nèi)容與方法的科學(xué)化程度，關(guān)鍵是要對(duì)參與公眾進(jìn)行科學(xué)篩選，運(yùn)用抽樣選擇的方法，根據(jù)不同的評(píng)估對(duì)象選擇不同的評(píng)估主體，避免統(tǒng)一化。還要對(duì)評(píng)估的政府部門(mén)進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，可以從部門(mén)服務(wù)對(duì)象和工作領(lǐng)域等方面進(jìn)行劃分。另外，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要具有針對(duì)性，如政務(wù)公開(kāi)可以分解為“三公開(kāi)銷(xiāo)明細(xì)”“政策法規(guī)宣傳解讀”等，服務(wù)成本、服務(wù)質(zhì)量要盡可能量化，便于公眾了解并判斷進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估。[25]

可見(jiàn)，針對(duì)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估中遇到的障礙，目前學(xué)者提出的建議大都是從整體布局考慮，理論性更強(qiáng)，且大都集中在公眾參與的形式和渠道層面，欠缺對(duì)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估方法層面的研究，因此，有關(guān)具體可操作性的對(duì)策還需要做進(jìn)一步的研究與探討。

綜上所述，我國(guó)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估是在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的基礎(chǔ)上開(kāi)展起來(lái)的，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展進(jìn)程中的一部分，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。從整體上看，當(dāng)前的研究，無(wú)論是公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的重要性和必要性以及評(píng)估實(shí)踐模式，還是公眾參與過(guò)程中遇到的障礙及破除障礙的對(duì)策，都為更進(jìn)一步的具體研究奠定了基礎(chǔ)。然而，政府績(jī)效評(píng)估的重點(diǎn)在于績(jī)效和評(píng)估，績(jī)效問(wèn)題更傾向于管理學(xué)領(lǐng)域問(wèn)題，評(píng)估則更偏重于主觀價(jià)值選擇。根據(jù)目前的研究，我們已經(jīng)確定了公眾作為不可或缺的評(píng)估主體參與政府績(jī)效評(píng)估，也明確了公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值所在，因此，當(dāng)前應(yīng)該把研究重點(diǎn)放在績(jī)效評(píng)估的管理上。另外，公眾參與和政府績(jī)效評(píng)估的關(guān)系是：公眾參與是實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估的手段和方式，政府績(jī)效評(píng)估是結(jié)果和目的，手段是實(shí)現(xiàn)目的的工具，而當(dāng)前的研究大都集中于公眾參與這種手段，更關(guān)注公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的政治意義，忽視了績(jī)效評(píng)估結(jié)果的目的與管理意義。因此，制定出一套科學(xué)完善的公眾參與政府績(jī)效評(píng)估方案，包含具體的評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估指標(biāo)體系、評(píng)估方法、評(píng)估程序、評(píng)估反饋等，并在此基礎(chǔ)上將公眾參與滲透到政府績(jī)效評(píng)估的全過(guò)程，應(yīng)是今后公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的研究的重點(diǎn)。

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