郭娜

摘要 “十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”是我國的一項(xiàng)基本國策。論述了基本農(nóng)田的分級體系，基于系統(tǒng)管理學(xué)中“分級管理”的思想提出“基本農(nóng)田分級保護(hù)”的管理模式，并對基本農(nóng)田分級保護(hù)政策體系構(gòu)建進(jìn)行了探討，以期為我國目前基本農(nóng)田保護(hù)政策的完善提供借鑒。

關(guān)鍵詞 基本農(nóng)田；分級體系；分級管理模式；保護(hù)政策體系

中圖分類號 F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2015）14-0295-02

Study on Three-level Basic Farmland Planning Hierarchical Management and Protection Policy System Construction

GUO Na

（Jinghai Branch of Tianjin Urban Area Branch Bureau of Land Resources and Housing Administration，Tianjin 301600）

Abstract "To value land highly，use land rationally and protect cultivated land effectively" is China′s basic policy.The basic farmland grading system was discussed，the management mode of "basic farmland grading protection" was proposed based on the idea of ″classification management″ in management system，and policy system construction of basic farmland grading protection were discussed，in order to provide references for the perfection China′s current basic farmland protection policy.

Key words basic farmland；grading system；hierarchical management pattern；protection policy system

《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，我國要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保證國家糧食安全，保護(hù)耕地。而基本農(nóng)田保護(hù)是耕地保護(hù)的重心，基本農(nóng)田關(guān)系國家糧食安全、人民生活和農(nóng)民切身利益。但是我國耕地連年減少，因此加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃的實(shí)施管理，研究完善基本農(nóng)田保護(hù)政策，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量穩(wěn)定具有重要的意義。

“基本農(nóng)田分級保護(hù)”是系統(tǒng)管理學(xué)中“分級管理”思想在基本農(nóng)田保護(hù)實(shí)踐中的具體應(yīng)用。福建、四川、北京等地相繼開展了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分級管理的嘗試，筆者通過構(gòu)建市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃的分級管理體系，并對基本農(nóng)田分級保護(hù)政策體系構(gòu)建進(jìn)行了探討，以期為我國基本農(nóng)田保護(hù)政策的完善提供借鑒。

1 基本農(nóng)田分級體系

1.1 分級標(biāo)準(zhǔn)

三級基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定不僅對基本農(nóng)田保護(hù)具有重要影響，也將反作用于城市的空間布局和發(fā)展方向，因此三級基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定需要統(tǒng)籌考慮自然、社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等各項(xiàng)因素，使基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定達(dá)到最佳綜合效果?；巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)類型主要包括糧食用地保護(hù)區(qū)、糧棉油用地保護(hù)區(qū)、蔬菜用地保護(hù)區(qū)、果園用地保護(hù)區(qū)及一般種植區(qū)。

1.2 空間布局

為了協(xié)調(diào)人類干擾和基本農(nóng)田保護(hù)的關(guān)系，可將單一的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和待開發(fā)區(qū)3個(gè)功能區(qū)（圖1）。核心區(qū)是基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的最重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域，嚴(yán)禁任何非農(nóng)開發(fā)活動(dòng)；緩沖區(qū)是為了避免核心區(qū)遭受外界干擾而劃定的區(qū)域，主要起緩沖作用，區(qū)內(nèi)可進(jìn)行非破壞性的科研和教學(xué)實(shí)習(xí)活動(dòng)，禁止開發(fā)活動(dòng)；待開發(fā)區(qū)主要是指城市規(guī)劃以內(nèi)、建成區(qū)以外的農(nóng)業(yè)用地區(qū)，屬于階段性保護(hù)區(qū)域。

2 基本農(nóng)田分級管理模式

2.1 保護(hù)區(qū)管理主體

由市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府為主體進(jìn)行管理，各級政府主管領(lǐng)導(dǎo)為保護(hù)區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田保護(hù)管理工作的第一責(zé)任人，對落實(shí)保護(hù)區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。職責(zé)包括研究保護(hù)區(qū)管理工作、有序安排保護(hù)區(qū)內(nèi)土地整治及高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目、籌措各項(xiàng)建設(shè)資金等。區(qū)（縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分別由上一級政府參與管理，并給予相應(yīng)的資金、政策傾斜，并定期進(jìn)行考核，市級以下政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域部分保護(hù)任務(wù)的落實(shí)。

2.2 保護(hù)區(qū)用途管制規(guī)則

三級基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地主要用作基本農(nóng)田和直接為基本農(nóng)田服務(wù)的水利、農(nóng)田防護(hù)林、農(nóng)田道路及其他農(nóng)業(yè)設(shè)施，未經(jīng)批準(zhǔn)，禁止任何單位和個(gè)人在其內(nèi)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)及其他破壞基本農(nóng)田的活動(dòng)。

2.2.1 耕地和基本農(nóng)田。耕地和基本農(nóng)田是保護(hù)管理的核心，原則上禁止任何非農(nóng)開發(fā)活動(dòng)占用、破壞耕地和基本農(nóng)田，禁止占用保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地和多劃定基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，確需占用保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地和多劃定基本農(nóng)田的，必須依程序及相關(guān)規(guī)定報(bào)批。

2.2.2 一般農(nóng)用地。一般農(nóng)用地包括除耕地和基本農(nóng)田之外的農(nóng)用地。保護(hù)區(qū)內(nèi)的一般農(nóng)用地，是補(bǔ)充耕地和補(bǔ)劃基本農(nóng)田的重點(diǎn)區(qū)域，禁止各種非農(nóng)建設(shè)活動(dòng)，并逐步整理、復(fù)墾或調(diào)整為基本農(nóng)田。對于保護(hù)區(qū)內(nèi)已確定用于未來城鎮(zhèn)發(fā)展，確需改變用途的農(nóng)用地，屬于階段性保護(hù)區(qū)域，在批準(zhǔn)改變用途前，應(yīng)當(dāng)按原用途使用，不得荒蕪，且在建設(shè)時(shí)不得破壞、污染周邊土地。endprint

2.2.3 建設(shè)用地。保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有非農(nóng)建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)整理、復(fù)墾或調(diào)整為基本農(nóng)田。規(guī)劃期間確實(shí)不能整理、復(fù)墾或調(diào)整的，可保留現(xiàn)狀用途，但不得擴(kuò)大面積。

2.2.4 其他土地。保護(hù)區(qū)內(nèi)其他土地中，適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)開發(fā)成農(nóng)用地，不得他用。其中適宜開發(fā)成耕地的首先應(yīng)當(dāng)開發(fā)成耕地。其他土地的開發(fā)必須以防止水土流失和土地沙化、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境為前提。

3 基本農(nóng)田分級保護(hù)政策體系構(gòu)建

3.1 健全基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任機(jī)制

基本農(nóng)田與耕地保護(hù)是一項(xiàng)全民參與的系統(tǒng)工程，需加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任機(jī)制[1]。

政府在基本農(nóng)田保護(hù)中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，將基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)納入政績考核內(nèi)容。建立縣、鄉(xiāng)、村各級主要領(lǐng)導(dǎo)任期基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，各級政府一把手為第一責(zé)任人，實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)的“一票否決制”。通過簽訂責(zé)任書，將基本農(nóng)田數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)的責(zé)任落實(shí)到位，并列入考核指標(biāo)體系中，進(jìn)行考核，評價(jià)政績，實(shí)行獎(jiǎng)罰[2]。

農(nóng)民承擔(dān)直接參與責(zé)任，將基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任落到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合同上，在土地承包經(jīng)營合同上標(biāo)注基本農(nóng)田保護(hù)面積和責(zé)任人，將具體地塊落實(shí)到具體農(nóng)戶頭上，使農(nóng)戶真正成為基本農(nóng)田的主體與法人，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府分別與農(nóng)戶簽訂基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書，明確農(nóng)戶對基本農(nóng)田保護(hù)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，并定期給予補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。企業(yè)承擔(dān)節(jié)約用地責(zé)任，在項(xiàng)目建設(shè)時(shí)優(yōu)化施工方案，不占或少占基本農(nóng)田，并節(jié)約集約利用土地[3]。

3.2 建立保護(hù)區(qū)管理融資機(jī)制

建立市、區(qū)、鄉(xiāng)3級政府主導(dǎo)、社會公眾參與的融資方式，進(jìn)行多渠道籌集資金。資金主要用于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)土地整治、基本農(nóng)田經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等，建立穩(wěn)定的基本農(nóng)田建設(shè)集中投入制度[4]。一是加大政府財(cái)政資金投入，將所需資金列入年度市、區(qū)、鄉(xiāng)級政府財(cái)政預(yù)算中，按一定比例進(jìn)行撥付，并形成基本農(nóng)田保護(hù)基金的主要來源。二是統(tǒng)籌使用農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)田水利建設(shè)資金、補(bǔ)貼資金、中低產(chǎn)田改造資金等，優(yōu)先用于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)保護(hù)和建設(shè)。三是土地整治資金，一方面把土地整治尤其是農(nóng)用地整治項(xiàng)目優(yōu)先安排在三級基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)；另一方面將新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)開發(fā)部分等土地整治專項(xiàng)資金向基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)傾斜[5]。四是對于生態(tài)保護(hù)任務(wù)較重的地區(qū)，基本農(nóng)田保護(hù)具有生產(chǎn)和生態(tài)雙重功能，建議通過區(qū)域轉(zhuǎn)移支付的途徑和方式對其基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)建設(shè)給予補(bǔ)貼。五是引導(dǎo)社會資金參與基本農(nóng)田建設(shè)，鼓勵(lì)土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)，支持農(nóng)民及生產(chǎn)經(jīng)營者對基本農(nóng)田建設(shè)進(jìn)行投資，自行進(jìn)行土地整治，提高生產(chǎn)耕作條件[6]。

3.3 建立基本農(nóng)田保護(hù)激勵(lì)機(jī)制

一是制定基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼制度。對于土地利用總體規(guī)劃中劃定的基本農(nóng)田（經(jīng)依法批準(zhǔn)被占用進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的除外）種植糧食作物的，由市級或更高級財(cái)政每年給予承擔(dān)基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民定向資金支持，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為種植糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物的平均差價(jià)[7]。二是制定基本農(nóng)田保護(hù)獎(jiǎng)懲措施。對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)保護(hù)成效突出的保護(hù)區(qū)主要責(zé)任人予以表揚(yáng)；按時(shí)足額發(fā)放基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼；下一年度土地利用計(jì)劃中，在保證重點(diǎn)工程用地需求的前提下，在新增建設(shè)用地指標(biāo)、新增建設(shè)用地占用耕地指標(biāo)等方面予以傾斜，優(yōu)先保障該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)項(xiàng)目用地[8]。對于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)保護(hù)和建設(shè)中發(fā)現(xiàn)保護(hù)區(qū)內(nèi)因非自然原因?qū)е碌幕巨r(nóng)田面積有減少（低于保護(hù)責(zé)任面積）、質(zhì)量有下降的情況，認(rèn)定為不合格，責(zé)令限期進(jìn)行整改，整改期間暫不安排新增土地整治項(xiàng)目和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目；停止其他非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批；并對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行批評和處分。

3.4 完善基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制

一是加強(qiáng)對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測。充分利用3S技術(shù)，對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)進(jìn)行“天上看，地上查，網(wǎng)上管”的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止破壞耕地和基本農(nóng)田的行為。把監(jiān)測評價(jià)作為全面加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理、提升基本農(nóng)田保護(hù)水平的重要抓手。二是建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理系統(tǒng)。利用衛(wèi)星遙感技術(shù)、土地利用總體規(guī)劃、每年的變更調(diào)查成果，建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)檔案及規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理與建設(shè)提供快捷的技術(shù)服務(wù)[9]。

4 結(jié)語

我國的基本農(nóng)田是選用優(yōu)質(zhì)的耕地，是當(dāng)前國家糧食安全的物質(zhì)保障。新一輪規(guī)劃修編對基本農(nóng)田質(zhì)量首次提出了定量化的劃定依據(jù)和考核標(biāo)準(zhǔn)。因此，在目前基本農(nóng)田保護(hù)政策框架內(nèi)建立基本農(nóng)田分級保護(hù)政策體系，將是未來基本農(nóng)田保護(hù)的必然方向。本文在對基本農(nóng)田分級體系研究的基礎(chǔ)上，提出了基本農(nóng)田分級管理的模式，并對分級保護(hù)政策的制定進(jìn)行了探討。

5 參考文獻(xiàn)

[1] 王萬茂，李邊疆.基本農(nóng)田分級保護(hù)政策體系構(gòu)想[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2006，6（1）：1-5.

[2] 黃錦東，盧艷霞，周小平.中國基本農(nóng)田保護(hù)20年實(shí)施評價(jià)及創(chuàng)新路徑[J].亞熱帶水土保持，2012，24（2）：27-31.

[3] 程鋒，王茹，鄖文聚.淺談?dòng)谰没巨r(nóng)田的劃定[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2009（2）：118-120.

[4] 洪長春.關(guān)于基本農(nóng)田集中化保護(hù)管理的探討[J].科技創(chuàng)業(yè)家，2014（2）：210.

[5] 韓龍達(dá)，劉勁松.規(guī)劃管制背景下我國基本農(nóng)田保護(hù)政策低效的癥結(jié)及對策分析[J].國土資源科技管理，2009，26（4）：112-115.

[6] 賀光琴，吳伯清.永久性基本農(nóng)田的劃定及保護(hù)制度思考[J].技術(shù)與市場，2012（7）：159-160.

[7] 周小萍，盧艷霞，文俊.中國耕地保護(hù)理念創(chuàng)新及其實(shí)施框架分析[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2007（3）：137-142.

[8] 王鑫美.基本農(nóng)田保護(hù)制度需完善的幾個(gè)方面[J].中國土地，2005（9）：41.

[9] 任書潭.城市擴(kuò)張中的基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃問題研究[J].企業(yè)導(dǎo)報(bào)，2012（14）：24.endprint