顏薇　　唐邵玲

摘 要 城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度一體化是從公平角度出發(fā)，維護(hù)民眾享受社會(huì)救助的權(quán)利，是以人為本，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要途徑。對(duì)株洲市城鄉(xiāng)最低生活保障現(xiàn)狀進(jìn)行分析，利用R軟件對(duì)株洲各區(qū)縣城鄉(xiāng)低保進(jìn)行聚類分析并進(jìn)行歸類。針對(duì)每類的特點(diǎn)找出影響各區(qū)城鄉(xiāng)低保待遇和政策差別的根源，發(fā)現(xiàn)不同的地區(qū)低保資金負(fù)擔(dān)不均衡以及支付壓力是造成各地區(qū)低保的關(guān)鍵因素。

關(guān)鍵詞 最低生活保障制度；系統(tǒng)聚類；R軟件；株洲市

中圖分類號(hào)：D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-890X（2015）24-00-03

經(jīng)過20多年的發(fā)展，低保制度為我國緩解貧困、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平發(fā)揮了巨大的作用。2014年，習(xí)近平同志提出“守住底線”的基本思想，要求必須牢牢守住保障困難群眾基本生活和基本權(quán)益這一底線，幫助困難群眾解決實(shí)際問題。

1 國內(nèi)外最低生活保障制度研究現(xiàn)狀

1.1 國內(nèi)相關(guān)研究

學(xué)術(shù)界對(duì)城鎮(zhèn)居民低保制度的研究相對(duì)來說比較成熟，洪大用[1]從7個(gè)方面概述了城市居民低保制度的特點(diǎn)。丁建定[2]從理論上探討了建立合理的城市居民低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制應(yīng)該注意的3個(gè)方面。中國城市居民低保政策研究課[3]通過對(duì)遼寧省的個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)目前實(shí)行的“差額補(bǔ)貼”的居民低保，實(shí)際上不具備養(yǎng)懶漢的物質(zhì)基礎(chǔ)的結(jié)論。

對(duì)農(nóng)村最低生活保障研究已有十多年，張梓游[4]提出采用參與式貧富排序來確定鄉(xiāng)村最貧困者。郭海青[5]提出以縣為單位科學(xué)制定保障標(biāo)準(zhǔn)。馬斌[6]認(rèn)為，可以通過征收統(tǒng)一的社會(huì)保障稅，以及建立低?；饡?huì)的方法來解決低保資金問題。

1.2 國外相關(guān)研究

國外對(duì)于低保的研究相對(duì)國內(nèi)來說就比較早，英國1601年頒布的《伊麗莎白濟(jì)貧法》是西方最早以法律的形式確定的社會(huì)救助措施。1962年美國學(xué)者邁克爾﹒哈林頓發(fā)表《另一個(gè)美國：美國的貧困》引起社會(huì)各界開始探討如何解決美國的貧困問題。法國1998年建立了低保制度，自低保制度建立以來，低保覆蓋的人數(shù)逐漸增加，而且領(lǐng)取低保的人口年齡日趨年輕化，婦女比例呈上升趨勢(shì)。19世紀(jì)末，德國稗斯麥政府采取對(duì)低收入家庭的救助和特殊家庭的救助。

1.3 聚類分析

聚類分析算法的本質(zhì)是希望計(jì)算機(jī)依據(jù)某種標(biāo)準(zhǔn)將對(duì)象自動(dòng)分為不同的組，每個(gè)組中的對(duì)象彼此之間有相類似的屬性或有近似關(guān)系，通過將總體中的個(gè)體分類發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)中的結(jié)構(gòu)，而與其它類中的個(gè)體相異，這樣就可以對(duì)劃分出來的每一類進(jìn)行深入的分析從而概括出每一類的特點(diǎn)。

2 株洲市城鄉(xiāng)居民最低生活保障現(xiàn)狀

2.1 株洲城市居民低保制度現(xiàn)狀分析

株洲市低保線經(jīng)過幾次調(diào)整后，城市居民低保線勉強(qiáng)維持城市貧困居民基本生活。截至2015年2月，株洲地區(qū)城市居民低保線漲幅最高為蘆淞區(qū)，相比1997年增長(zhǎng)了62.4%，增長(zhǎng)幅度最小的攸縣也高達(dá)45.1%。其中醴陵市的城市低保人數(shù)較多，保障金額也頗高，見表1。

表1 株洲地區(qū)城鎮(zhèn)居民低?；厩闆r

地區(qū) 城市低保

人數(shù)/人 城市低保累

計(jì)支出/萬元 城市人均低保

支出水平/元

荷塘區(qū) 4222 240 284.2

蘆淞區(qū) 7346 469 318.9

石峰區(qū) 7437 459 308.5

天元區(qū) 3967 248 313.4

株洲縣 5722 350 305.7

攸縣 8735 382 218.4

茶陵縣 10061 538 267.6

炎陵縣 2130 116 272.8

醴陵市 20590 1107 268.9

資料來源：中華人民共和國民政部，2015年2月全國縣以上低保情況。

2.2 株洲農(nóng)村居民低保制度現(xiàn)狀

隨著株洲市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，全面實(shí)施農(nóng)村低保的條件基本成熟。截至2014年10月，株洲市農(nóng)村低保月保障12.8萬人，其中茶陵縣的農(nóng)村低保人數(shù)較多，石峰區(qū)的農(nóng)村居民低保的金額最高，見表2。

表2 株洲地區(qū)農(nóng)村居民低?；厩闆r

地區(qū) 農(nóng)村低保

人數(shù)/人 農(nóng)村低保累

計(jì)支出/萬元 農(nóng)村人均低保

支出水平/元

荷塘區(qū)

蘆淞區(qū) 1800

2752 60.0

84.6 166.6

153.7

石峰區(qū) 1298 47.4 182.6

天元區(qū) 2343 60.8 129.9

株洲縣 13882 294.6 106

攸縣 35488 826.0 116.4

茶陵縣 35805 759.1 106.

炎陵縣 10793 234.2 108.5

醴陵市 29288 628.4 107.3

資料來源：中華人民共和國民政部，2015年2月全國縣以上低保情況。

3 株洲市城鄉(xiāng)居民最低生活保障實(shí)施現(xiàn)狀

株洲市正處于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)型的過程中，其城鄉(xiāng)居民低保的實(shí)施面臨諸多困難。主要表現(xiàn)在各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、低保資金支出的不平衡。

3.1 各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡造成經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)不均衡

選取地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入和支出3個(gè)指標(biāo)的均值作為衡量一個(gè)地區(qū)低保的負(fù)擔(dān)能力，從表3可以看出，負(fù)擔(dān)能力較強(qiáng)的分別是醴陵市、石峰區(qū)、蘆淞區(qū)和天元區(qū)，負(fù)擔(dān)能力均在200億元以上，負(fù)擔(dān)能力較弱為炎陵縣、株洲縣，最低負(fù)擔(dān)能力只有40億元左右，相差5倍以上。具體到個(gè)別區(qū)縣，醴陵市的負(fù)擔(dān)能力達(dá)到440多億元，而最弱的炎陵縣負(fù)擔(dān)能力只有40個(gè)億，相差10倍。

3.2 各區(qū)縣社會(huì)結(jié)構(gòu)不平衡造成低保覆蓋人數(shù)不均衡

作為城市核心區(qū)的石峰區(qū)、蘆淞區(qū)、天元區(qū)人口密集且城鎮(zhèn)化程度較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，物價(jià)和城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平較高，其中城鎮(zhèn)低保人數(shù)遠(yuǎn)多于農(nóng)村，其中醴陵市最為縣級(jí)市，由于醴陵市城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，城市居民生活水平不斷上升，對(duì)應(yīng)的壓力也相應(yīng)增加，失業(yè)下崗人員也隨之增加，城鎮(zhèn)居民低保人數(shù)增加。而作為遠(yuǎn)郊區(qū)縣的茶陵縣、攸縣農(nóng)村面積廣闊，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘?0%～20%，城市與農(nóng)村低保覆蓋人數(shù)分布存在很大差異，其中攸縣的城鎮(zhèn)居民低保人數(shù)只有8 750人，而農(nóng)村城鄉(xiāng)居民低保人數(shù)卻達(dá)到31 498人，農(nóng)村低保人口占該區(qū)域低保人口的78.3%，農(nóng)村低保人口是該區(qū)域城市低保人口的3.59倍。

3.3 各區(qū)縣最低生活保障資金支出不平衡造成財(cái)政負(fù)擔(dān)不均衡

城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整所增加的經(jīng)費(fèi)均由各個(gè)區(qū)縣財(cái)政負(fù)擔(dān)。根據(jù)表3，財(cái)政負(fù)擔(dān)最重為株洲縣，其城鄉(xiāng)居民低保支出占地區(qū)財(cái)政收入的比重為0.664 9%、支出的比重為0.260 7%，財(cái)政負(fù)擔(dān)較輕的天元區(qū)，其城鄉(xiāng)居民最低生活保障支出占地區(qū)財(cái)政收入和支出的比重分別為0.007 7%和0.098%，株洲縣的負(fù)擔(dān)幾乎是天元區(qū)的100倍。雖然同期，各個(gè)地區(qū)的保障金額都各有所不同，但都實(shí)現(xiàn)了和城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)的并軌。

4 株洲市各區(qū)縣城鄉(xiāng)居民低保情況的聚類

采用2013年株洲市9個(gè)區(qū)縣的低保的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，用R軟件選取上述8個(gè)指標(biāo)（表3）進(jìn)行聚類分析，根據(jù)圖形并結(jié)合各區(qū)縣原始數(shù)據(jù)的特點(diǎn)，兼顧了樣品間的特征差異性和共性，最終聚為4類。株洲市各區(qū)縣最低生活保障情況聚類分析的實(shí)際意義如下。

4.1 第一類地區(qū)（荷塘區(qū)、蘆淞區(qū)、石峰區(qū)和天元區(qū)）的經(jīng)濟(jì)分析

該4個(gè)地區(qū)生產(chǎn)總值均達(dá)到了170億元以上，且皆屬株洲市中心帶，市區(qū)多種商業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市人口多于農(nóng)村，相應(yīng)地城鎮(zhèn)居民享受低保的人數(shù)也遠(yuǎn)多于農(nóng)村。其中，荷塘區(qū)與石峰區(qū)出現(xiàn)財(cái)政赤字，顯示出這2個(gè)地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但支付低保的資金并不寬裕。而且這4個(gè)區(qū)的城鄉(xiāng)居民低保人數(shù)都達(dá)到了1萬以上，低保人數(shù)的壓力仍然存在，由于低保資金是縣級(jí)統(tǒng)籌，所以城鄉(xiāng)低保資金支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重、占財(cái)政收入的比重、占地區(qū)財(cái)政支出的比重反映了各個(gè)區(qū)縣支付低保資金的壓力，這4個(gè)區(qū)城鄉(xiāng)低保資金的支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例較小，3個(gè)指標(biāo)均在0.011%左右，說明支付低保對(duì)這4個(gè)區(qū)的財(cái)政沒有壓力。

4.2 第二類地區(qū)（株洲縣、炎陵縣）的經(jīng)濟(jì)分析

株洲縣、炎陵縣地區(qū)生產(chǎn)總值稍低一些，因株洲縣和炎陵縣屬于株洲市周邊最近的區(qū)域，縣城規(guī)模不大，城市人口相對(duì)比較小，但由于這兩個(gè)城市沒有大型工業(yè)支撐，縣域的生產(chǎn)總值比較低，財(cái)政收入不夠高，且兩個(gè)區(qū)域都出現(xiàn)財(cái)政赤字，農(nóng)村享受低保的人數(shù)多于城鎮(zhèn)人口，城鄉(xiāng)低保資金支出占比財(cái)政收入的比重也比較大，這反映了低保資金支付尚在財(cái)政可接受的范圍內(nèi)。

4.3 第三類地區(qū)（茶陵縣）的經(jīng)濟(jì)分析

茶陵縣是湖南省扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和貧困地區(qū)，該地區(qū)的財(cái)政收入不高，但該區(qū)縣城鄉(xiāng)居民低保人數(shù)卻高達(dá)4萬人，貧困地區(qū)的貧困人口數(shù)量反應(yīng)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人口數(shù)，所以可以得出結(jié)論，茶陵縣的低保覆蓋面比較大。其城鄉(xiāng)低保資金支出占財(cái)政收入的比重高達(dá)1.14%，占地區(qū)財(cái)政支出的比重也是所有縣區(qū)中比例最高的（0.38%），這反映了低保資金支付給當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來較大的壓力。

4.4 第四類地區(qū)（攸縣、醴陵市）的經(jīng)濟(jì)分析

從單個(gè)縣域來看，醴陵市、攸縣多年來是湖南省的十強(qiáng)縣。從表3可以看出，這2個(gè)區(qū)域的地區(qū)生產(chǎn)總值比較高，而且不難發(fā)現(xiàn)這兩個(gè)區(qū)域有一個(gè)共同點(diǎn)：自然資源豐富，有較大面積的森林覆蓋和較高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的野生動(dòng)物等等資源，且雨量充沛，水資源豐富，礦物質(zhì)資源品種繁多，交通條件便利，有城市經(jīng)濟(jì)的輻射，且這2個(gè)區(qū)域的城市和農(nóng)村的低保人數(shù)都比較多，但城鄉(xiāng)居民低保資金占財(cái)政收入和支出的比重不大。

5 結(jié)論與建議

5.1 低保資金實(shí)行市級(jí)統(tǒng)籌，避免資金負(fù)擔(dān)不均衡

株洲市低保資金是自給自足、沒有接受中央財(cái)政補(bǔ)助。由財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)保障資金，資金由市、區(qū)縣分?jǐn)偂８鶕?jù)表3所示，每個(gè)地區(qū)大體的比重0.2%～0.6%。但部分地區(qū)低保資金支出超出平均值較多。因此，市政府應(yīng)該制訂有差別的、合理的區(qū)縣低保資金分?jǐn)偙壤??？梢酝ㄟ^調(diào)查研究，設(shè)計(jì)一個(gè)能夠?qū)Ω鲄^(qū)縣地方財(cái)政的支付能力進(jìn)行如實(shí)評(píng)估的指標(biāo)體系，然后用這個(gè)指標(biāo)體系對(duì)各區(qū)縣財(cái)政的支付能力進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估的結(jié)果作為低保資金分擔(dān)依據(jù)。并通過試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，訂立不同的分擔(dān)比例，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付作用，加大對(duì)財(cái)政能力比較薄弱的區(qū)縣的低保資金投入，并在一定時(shí)期內(nèi)較為穩(wěn)定地執(zhí)行。

5.2 各類地區(qū)最低生活保障資金支付的壓力不同

以各類地區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障資金支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重、占財(cái)政收入的比重和占地區(qū)財(cái)政支出的比重作為衡量各類地區(qū)支付低保資金的壓力，經(jīng)計(jì)算4類支付低保資金的財(cái)政壓力大小是不同的，第一類地區(qū)的財(cái)政壓力指數(shù)為0.186%；第二類地區(qū)的財(cái)政壓力指數(shù)為0.263%；第三類地區(qū)的財(cái)政壓力指數(shù)為0.528%；第四類地區(qū)的財(cái)政壓力指數(shù)為0.234%。

可以看出，財(cái)政支付壓力最小的并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而是第三類地區(qū)的遠(yuǎn)郊區(qū)縣—茶陵縣。財(cái)政壓力最大的縣需要政府從市級(jí)層面進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。同時(shí)，各個(gè)類別的財(cái)政壓力指數(shù)不均衡，財(cái)政壓力最大的區(qū)縣是壓力最小區(qū)縣的3倍以上，急需政府解決因支付低保資金產(chǎn)生的壓力。

5.3 株洲市各類區(qū)縣低保資金負(fù)擔(dān)不均衡的成因不同

從上述分析可以看出，各區(qū)縣低保負(fù)擔(dān)不均衡是由多種原因形成的，各地區(qū)的原因主要表現(xiàn)為：第一類地區(qū)人口較少，覆蓋面比較窄；第二類人口較多，但相比生產(chǎn)能力較弱；第三類地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，貧困人口較多；第四類地區(qū)人口多，資金覆蓋面廣。需要針對(duì)不同原因解決不同類別區(qū)縣低保實(shí)施中的問題。

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（責(zé)任編輯：劉昀）