田富強(qiáng)

(西京學(xué)院管理工程系，陜西 西安 710123)

閑置土地造林的林票制度研究

田富強(qiáng)

(西京學(xué)院管理工程系，陜西 西安 710123)

為了利用宜林不宜耕閑置土地，借鑒地票研究成果，設(shè)計(jì)林票制度。解決新造林地的激勵制度設(shè)計(jì)問題。使征占用林地和耕地者對新造林地者實(shí)施有效補(bǔ)償，順利完成林地紅線額度穩(wěn)健增長的目標(biāo)。主要思路是建立林票交易市場，在新增林地面積中抽取一定比例，作為林票額度，通過林票制度與地票制度的鏈接，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地指標(biāo)，交易獲取資金，補(bǔ)貼新造林地。

閑置土地；宜林不宜耕；造林；林票

1 林票制度的概念及提出背景

1.1 新造林地面臨的壓力

占用、征用林地情況嚴(yán)峻。占用、征用林地包括勘查、開采礦藏和建設(shè)工程占用或者征用；建設(shè)工程臨時占用等情況[1]。林地違法包括：毀林開墾；非法占用林地實(shí)施城鄉(xiāng)經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)、工程建設(shè)、開采礦石[2]。

新增800萬hm2林地面積存在巨大壓力。中央提出到2020年增加800萬hm2林地的目標(biāo)[3]，相當(dāng)于2010—2020年每年新增80萬hm2林地。全國有4000萬hm2宜林荒山荒地，5300萬hm2可治理沙地，數(shù)量龐大的“四旁地”和一定面積的退耕地[4]。但造林激勵不足。單純的政策性造林，不能完全解決造林積極性不高、長期維護(hù)林地難的問題。造林面積大，新造林地投入資金有限，造林短期收益不明顯。遼寧計(jì)劃投資近30億，將近20萬hm2的超坡地退耕還林[5]；配套15000元·hm-2。造林成本低的每公頃幾千元[6]，一般數(shù)萬元[7]，甚至還有數(shù)十萬元的[8]。長期看，造林收益不低。短期看，每公頃林地的政策補(bǔ)助不高。林農(nóng)對長期利益考慮不周，短期激勵不足。

1.2 新造林地的激勵制度需要解決資金和持續(xù)保有林地2個問題

1.2.1 激勵新造林地需要巨額資金投入 目前主要依靠政府出資激勵造林[5]。需要政府持續(xù)投入巨額資金造林80萬hm2·a-1。如果配套15000元·hm-2，年需投入120億元。10 a共需配套1200億元。為了完成國家計(jì)劃內(nèi)的造林任務(wù)，要激勵林農(nóng)墾荒造林的積極性。不單純依賴有限的政策資金，通過市場機(jī)制，給予合適的回報，通過制度設(shè)計(jì)激勵造林。

1.2.2 難以鞏固造林成果 要有機(jī)制設(shè)計(jì)保證資金來源的可持續(xù)性，建立激勵與約束均衡的制度，保證持續(xù)保有林地。遼寧省規(guī)定，對非林地上發(fā)展速生林、原料林等由經(jīng)營者自主決定采伐，不受采伐指標(biāo)限制[5]。

1.2.3 新造林地的激勵制度創(chuàng)新要從資金的可持續(xù)來源入手 首先，要有政策配套資金之外的可持續(xù)來源。政策資金數(shù)額不高，不足以激發(fā)造林積極性。如果通過林票交易可以獲得收益，會促進(jìn)新增林地很快增加。其次，規(guī)定林地必須長期保有，不允許隨意砍伐。引入林票制度，激勵與責(zé)任對等，不允許隨意砍伐。增加政策外資金，林農(nóng)砍伐林木受到有力約束。

1.3 新造林地的激勵需要制度設(shè)計(jì)

要長期保留新造林地。建設(shè)用地市場有大量資金，新增建設(shè)用地指標(biāo)缺乏。設(shè)計(jì)以地票為中介的制度，開辟不宜耕但宜林的荒地，增加林地長期保有面積，適當(dāng)釋放一定比例的新造林地作為建設(shè)用地指標(biāo)。從建設(shè)用地市場獲取資金，激勵造林。解決激勵資金和長期保有林地問題。

圖1 林票制度是閑置不宜耕土地進(jìn)入地票市場的較快路徑

1.4 宜林不宜耕閑置土地的利用催生林票制度

首先，大量宜林不宜耕閑置土地的存在。因地質(zhì)、地形原因，大量閑置土地不能耕作，但可造林。林票制度激勵閑置土地資源的開發(fā)利用，增加林地面積。其次，雙贏視野下，林地與建設(shè)用地指標(biāo)同步增加。如果能使部分宜林閑置土地進(jìn)入地票交易市場，則可能獲取資金，激勵造林。地票制度可以把閑置宜耕土地與建設(shè)用地資源直接連通。但是，宜林不宜耕的閑置土地直接進(jìn)入地票交易市場存在障礙。需要走一條先林后耕的路徑。閑置不宜耕土地進(jìn)入地票交易市場有2條路徑。第1條是傳統(tǒng)路徑，先把閑置宜林不宜耕土地開墾為林地，土壤改良之后，適宜耕作，進(jìn)入地票市場，時間較長。第2條路徑是林票制度設(shè)計(jì)(圖1)。

根據(jù)閑置土地的稟賦，宜林不宜耕有3種：一是土質(zhì)不宜耕，可以走第1條路徑，也可以走第2條路徑。二是不連片，只能走第2條路徑。三是地形不宜耕，只能走第2條路徑。

根據(jù)土質(zhì)是否宜耕、面積是否零星、地形是否坡度25°以上，可以把不宜耕閑置土地分7類：1類土地不宜耕，連片，坡度25°以下；2類土地宜耕，零星，坡度25°以下；3類土地宜耕，連片，坡度25°以上；4類土地宜耕，零星，坡度25°以上；5類土地不宜耕，連片，坡度25°以上；6類土地不宜耕，零星，坡度25°以下；7類土地不宜耕，零星，坡度25°以上。從單項(xiàng)指標(biāo)看，1、5、6、7類土地可用改良土壤的方法；綜合來看，1類土地可用改良土壤的長期方法，也可用林票制度；2～7類土地只能采用林票制度。

1.5 研究進(jìn)展

林票制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)即地票制度。地票指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。程序包括復(fù)墾、驗(yàn)收、交易和使用地票[9]。地票制度[10-18]重點(diǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地服務(wù)，耕地并不是地票關(guān)注的核心。建立在林地利用基礎(chǔ)上的林票制度[19]，具有專業(yè)性和學(xué)科性；必須充分考慮林地的約束條件，高效利用接近耕地2倍面積的林地。林票更關(guān)心林地面積增加和林木蓄積量增加過程中的激勵機(jī)制建設(shè)，涉及的問題比較特殊，比地票制度錯綜復(fù)雜。林票制度創(chuàng)新要從林業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)入手，建立相對完整的林票制度體系。本文重點(diǎn)討論林票制度如何通過在不宜種糧的宜林荒地造林，給地票市場提供建設(shè)用地額度，激勵造林積極性，增加林地面積和林木蓄積量。

2 林票制度設(shè)計(jì)激勵新造林地

2.1 林票制度比地票制度有新進(jìn)展

新墾的不宜耕的林地，按照一定比例折算，置換為宜耕宜林的林地，根據(jù)總量控制、占補(bǔ)平衡的原則，在提高林木蓄積量的情況下，增加地票額度。地票資金用于林地開墾，增加林地總量，其中新增林地面積，稱之為林票。允許新墾林地折算林票上市交易。輸入激勵因素，促進(jìn)閑置土地資源在林業(yè)領(lǐng)域的高效利用。

不能耕作的閑置土地上，造林面積(ahm2)，可折算平原宜林宜耕地上林地面積(bhm2)。折算比率為c，b=ca。不同的閑置土地可以折算的特定區(qū)域的平原林地的比率c不一樣。相同的閑置土地可以折算的不同區(qū)域的平原林地的比率c也不一樣。在林地面積(bhm2)中，拿出比率為d的林地，面積為e，轉(zhuǎn)為耕地，進(jìn)入地票市場交易，交易資金m作為新墾林地的獎勵。e=db=dca。

林票制度的激勵來自與地票制度的銜接。面積為e的平原宜林宜耕地上的林地，轉(zhuǎn)為面積為e的耕地e1。耕地增加e1，可占用面積為e1的建設(shè)用地E，獲取地票資金M。E=e1=e=db=dca。假定地票每公頃交易價格為m，則M=Em。

每公頃新造林地的激勵資金與3種因素有關(guān)。造林ahm2，獲取地票資金M。假定每公頃林地獲取的地票資金為m1，則m1=M/a=Em/a=dcam/a=dcm。每公頃林地獲取的地票資金與拿出多大比率新造林地進(jìn)入地票交易有關(guān)，如果全部進(jìn)入地票市場，則沒有新增林地。林票制度要新增林地，d必須小于1。每公頃新造林地獲取的地票資金與折算比率c也有關(guān)系。新造林地的林木生產(chǎn)力水平等于平原宜林宜耕地上的林地，是最佳狀態(tài)。即0

2.2 林票制度的核心部分

林票制度的核心部分與地票制度銜接成為廣義的林票制度。

2.2.1 林票制度的新增部分 林票制度比地票制度新增的部分是林票制度的核心設(shè)計(jì)。圖2中，新墾的宜林不宜耕的林地，是增量。這部分增量要轉(zhuǎn)變?yōu)?部分；一部分留作新增林地；另一部分轉(zhuǎn)變?yōu)榱制薄?/p>

2.2.2 林票制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié) 宜耕宜林土地上的林地是林票交易的關(guān)鍵部分。林票交易從宜林不宜耕閑置土地向建設(shè)用地市場的轉(zhuǎn)移，必須存在一定數(shù)量的宜耕宜林土地上的林地。

圖2 林票制度核心部分與地票制度銜接成為廣義林票制度

2.2.3 新凈增林地計(jì)算 新增林地面積等于新造林地面積減去林票交易的林地面積。圖2中，新增林地面積有2種計(jì)算方法：一是在新墾的宜林不宜耕土地上計(jì)算；二是在折算后的宜耕宜林地上計(jì)算。因?yàn)榇嬖谡鬯惚嚷剩?種計(jì)算方法的結(jié)果不一樣。第1種方法所得結(jié)果較大，把留作林地的原始造林面積稱為非折算凈留存造林面積，標(biāo)記為a1，a1=(1-d)a。第2種方法所得結(jié)果通常較小，把折算后留作林地的造林面積稱為折算凈留存造林面積，標(biāo)記為a0，a0=(1-d)b=(1-d)ac。因?yàn)?

3 林票交易制度實(shí)施前后新造林地比較

3.1 林票交易制度實(shí)施前后林農(nóng)每公頃新造林地獲益

實(shí)行林票制度前，全部新造ahm2林地都保留為林地。沒有抽取一定比率面積進(jìn)入地票交易。政府補(bǔ)貼按照ahm2林地計(jì)算。實(shí)行林票制度后，抽取一定比率面積進(jìn)入地票交易。全部新造ahm2林地的政府補(bǔ)貼不按照ahm2林地計(jì)算，而按照實(shí)際留作林地的原始造林(非折算)面積a1計(jì)算。假定每公頃政府補(bǔ)貼為m3，則面積a1補(bǔ)貼為M1，M1=m3a1。全部新造ahm2林地的補(bǔ)貼M2，等于政府補(bǔ)貼M1與地票收益M之和：M2=M+M1=dcam+m3a1=dcam+m3(1-d)a。每公頃總收益為m3。m3=M2/a=[dcam+m3(1-d)a]/a=dcm+m3(1-d)。

3.2 新造林地的造林成本計(jì)算

實(shí)行林票制度后，一部分林地最終進(jìn)入地票市場，留作林地的面積減少。造林成本還按照原始造林面積ahm2計(jì)算。假定每公頃造林成本為g，則全部造林成本G=ga。

3.3 林票制度實(shí)施前后的激勵力度比較

假定林票制度前每公頃凈收益k0主要來自政策資助，新造林地ahm2，可獲取的每公頃凈收益k0=m3-g。林票制度后每公頃凈收益k1=dcm+m3(1-d)-g=(dcm-m3d)+k0。林票制度實(shí)施前后，每公頃凈收益的差距z=dcm-m3d。如果z≤0，則制度設(shè)計(jì)沒有價值?；ㄙM(fèi)了制度成本，不能新增林地。z必須大于0。因?yàn)閐大于0。可以給出m的取值范圍：m3/c

3.4 激勵力度與造林面積關(guān)系分析

假定激勵力度與造林面積存在關(guān)系，公式為：y=f(k)。即當(dāng)凈激勵資金為k時，造林面積為y?？梢酝瞥觯簓0=f(k0)=f(m3-g)。林票制度實(shí)施前，收益主要來自政策補(bǔ)助，補(bǔ)助資金為k0時，造林面積為y0。y1=f(k1)=f(dcm-m3d+k0)=f(z+k0)。林票制度實(shí)施后，收益除了政策補(bǔ)助，還有地票收益，補(bǔ)助資金為k1時，造林面積為y1。林票交易減少了凈增造林面積。林票制度實(shí)施后，造林面積中一部分比例d用于林票，變?yōu)榻ㄔO(shè)用地指標(biāo)。新增林地面積必須減去這部分。假設(shè)新增林地面積為Y2，Y2=(1-d)y1=(1-d)f(z+k0)。林票交易前后的造林激勵發(fā)生變化。林票制度實(shí)施前后，每公頃收益差距z=dcm-m3d。新增林地Y3=Y2-Y0=(1-d)f(z+k0)-f(k0)。

3.5 林票制度實(shí)施前后造林質(zhì)量比較

林票制度前，主要靠政策資金激勵造林，激勵不足。對新造林的管理，要求不嚴(yán)，質(zhì)量不高。林票制度實(shí)施后，林票資金提高了激勵力度。將新造林地完全納入正規(guī)管理，造林質(zhì)量提高。

4 地票占比的取值

4.1 地票占比取值的重要性

地票占比的取值高則激勵大。林票交易市場最關(guān)心林票額度。額度與林票占造林面積的百分比關(guān)系密切。取值高，更大比例的新造林地可以進(jìn)入林票市場。增加更多建設(shè)用地指標(biāo)。林票資金多，造林積極性高。地票占比的取值高則建設(shè)用地多。獲取更多建設(shè)用地指標(biāo)，是林票制度的又一創(chuàng)新成果。地票的百分比更高，新增林地面積相應(yīng)減少。建設(shè)用地指標(biāo)更多。比值提升，符合建設(shè)用地市場的利益；比值降低，符合林業(yè)部門的利益。建設(shè)部門和林業(yè)部門存在此消彼長的利益關(guān)系。

地票占比的取值高，則激勵大，造林多；建設(shè)用地指標(biāo)增加較多，對城鎮(zhèn)化和林農(nóng)更有利；但是取值過高，新增林地面積減少；林業(yè)部門管理成本高。

4.2 林票制度成本與地票占比的取值范圍

林票制度成本分?jǐn)偟叫略鲈炝置娣e。必須使林票制度實(shí)施以后，新增造林面積的收益，大于制度成本。假設(shè)制度成本為W。林票制度實(shí)施之后比之前新增的林地面積多出Y3：Y3=Y2-Y0=(1-d)f(z+k0)-f(k0)。林票制度實(shí)施之后，多花費(fèi)的制度成本W(wǎng)，分?jǐn)偟結(jié)3，每公頃分?jǐn)傊贫瘸杀緸閣=W/Y3=W/[(1-d)f(z+k0)-f(k0)]。

為了多造林政府可以追加補(bǔ)貼。政府補(bǔ)貼為每公頃m3時，只能新造y0hm2林地，要實(shí)現(xiàn)新造林地再增加Y3，有2種出路：一是追加每公頃補(bǔ)貼；二是地票制度。第1種辦法，政府可以給y0hm2林地之外，每公頃新造林追加補(bǔ)貼m4，激勵新造林地再增加Y3。

分?jǐn)傊贫瘸杀九c政府追加補(bǔ)貼比較。采用哪種策略，要比較成本。如果w

根據(jù)制度成本計(jì)算地票占比的取值范圍。如果：w0，即[(1-d)f(z+k0)-f(k0)]>0，上式兩邊同乘以[(1-d)f(z+k0)-f(k0)]，則W<[(1-d)f(z+k0)-f(k0)]m4，把z=dcm-m3d，k0=m3-g代入，得：

W<[(1-d)f(dcm-m3d+m3-g)-f(m3-g)]m4

(1)

可以根據(jù)式(1)求得d的取值范圍。

4.3 宜林宜耕土地上的林地面積影響地票占比

宜林宜耕土地上的林地面積是關(guān)鍵要素和中間環(huán)節(jié)。這部分面積有限，會影響地票占比的取值。實(shí)際上有限的宜林宜耕土地上的林地面積，制約了d的取值范圍。假設(shè)宜林宜耕的林地面積是h，造林計(jì)劃面積是i，可造林的不宜耕荒地面積為j。h制約著d的極值。極值計(jì)算公式為：jdc=h，可得：

d=h/jc

(2)

林票制度與地票制度相比，有很大制約性，要受宜耕宜林土地上現(xiàn)有林地面積的影響。

4.4 荒地面積影響地票占比

荒地面積決定地票占比。假設(shè)造林計(jì)劃面積為i，可建林地的不宜耕荒地面積為j，a1=i，a=j，i=(1-d)j。

d=1-i/j

(3)

可建為林地的荒地面積比較重要。可建林地的荒地面積影響地票占比的取值。如果無限，j無窮大，假設(shè)i一定，則d=1-i/j中，i/j接近0，d接近1；如果有限，其極值d=1-i/j。

4.5 地票占比的取值范圍

首先根據(jù)(1)式找出取值范圍。其次看宜林宜耕土地上的林地面積是否制約取值，如果是，根據(jù)(2)式，找出極值。再看有限的可建林地的荒地面積影響是否很大，如果是，通過(3)式，找出極值。依據(jù)范圍(1)和極值(2)、(3)，根據(jù)實(shí)際，斟酌決定d值。

5 從管理部門的視角看待林票制度設(shè)計(jì)

5.1 林票制度是否主要是為林業(yè)發(fā)展

對林業(yè)部門來說，造林面積增加最關(guān)鍵。如果林票制度實(shí)施后，新增造林面積增加，則會采納試點(diǎn)林票制度。林票制度中，凈增林地面積如果低于制度實(shí)施前，需要控制地票比例。資金激勵是關(guān)注要點(diǎn)。在保證新增林地面積比制度實(shí)施前有增長的情況下，林票制度可以解決造林資金來源和激勵機(jī)制問題。有望維護(hù)好新造林地，提高造林質(zhì)量。林票制度成本包括建立交易平臺，維護(hù)交易制度的運(yùn)行等。如果收益不能彌補(bǔ)制度成本，林票制度的建設(shè)運(yùn)行就面臨考驗(yàn)。如果制度從長遠(yuǎn)看，利大于弊，就要在啟動階段投入資源維護(hù)制度的運(yùn)行，以后可從交易資金中抽取一定比例的制度維護(hù)經(jīng)費(fèi)。

5.2 林票制度拓展了建設(shè)用地指標(biāo)來源

林票制度提供地票新來源；帶來建設(shè)用地指標(biāo)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。林票制度擴(kuò)大建設(shè)用地指標(biāo)來源，解決了更大范圍的宜林不宜耕荒地進(jìn)入建設(shè)用地市場的制度難題。地票試點(diǎn)輔之以林票制度，可有效解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張問題。林票制度是地方政府城鎮(zhèn)化的輔助制度設(shè)計(jì)。只要有地票制度的良好基礎(chǔ)，林票制度的設(shè)計(jì)和推廣會更快。

5.3 政府統(tǒng)籌林票制度

林業(yè)部門主推林票制度。林票制度涉及林業(yè)、建設(shè)和土地部門，比地票制度更為復(fù)雜。如何發(fā)展，取決于不同部門的統(tǒng)籌。最直接的受益者是林業(yè)部門。林業(yè)部門有動力促進(jìn)制度的實(shí)踐。土地、建設(shè)部門如果從統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度來考慮，推進(jìn)的阻力會更小，實(shí)施的成本會降低。建設(shè)用地指標(biāo)短缺成為城鎮(zhèn)政府主推林票制度的著力點(diǎn)。在建設(shè)用地指標(biāo)增加方面，城市政府會認(rèn)真審視林票制度的造林與建設(shè)用地指標(biāo)的雙重功能，特別是會認(rèn)真考慮可能帶來的更多建設(shè)用地指標(biāo)。城鎮(zhèn)政府力推林票制度可以提升閑置土地利用效率。林票與地票制度一起，深化閑置土地利用。

6 林業(yè)部門對林票制度的考量

6.1 制度設(shè)計(jì)是否符合現(xiàn)有政策

林票制度嚴(yán)格遵循林地紅線。嚴(yán)格的林地紅線制度是林票交易的基礎(chǔ)。林票制度要充分考慮新增林地問題，新造林地不能完全轉(zhuǎn)變?yōu)榱制?，只能抽取一定比例作為林地開墾補(bǔ)償費(fèi)，其余比例必須作為新增林地。林業(yè)部門的任務(wù)是新增林地。林票制度解決新增林地的激勵問題，林業(yè)部門可以是林票制度的直接推動者。林票資金激勵造林，可以嚴(yán)格要求新造林地，必須嚴(yán)格遵循采伐規(guī)定。

6.2 制度成本與收益

林業(yè)部門更關(guān)心林地增加的成本。只有w

林業(yè)部門關(guān)注新增林地面積及其中長期保留的林地面積。如果籌集的資金解決了造林積極性問題，林業(yè)部門可以允諾一定比例的新造林地作為林票。如果刺激的造林積極性不足，留有一定比例的林票，就不符合林業(yè)部門建立林票制度的目的。

6.3 林票制度推廣的制度因素

地票制度的健康發(fā)展是林票制度建立的基石。如果地票制度試點(diǎn)健康運(yùn)行，林票制度就有好的發(fā)展前景。地票制度如果能在試點(diǎn)之后推廣，林票制度更有價值。不能普及的地票制度，將會使其衍生制度缺乏配套。林票制度作為地票制度的衍生制度，其創(chuàng)新意義和價值取決于地票制度的走向。

林票制度設(shè)計(jì)嚴(yán)密科學(xué)，能夠帶來價值，無疑是造林實(shí)踐所需要的。建立林票交易平臺和維護(hù)體系，需要花費(fèi)成本。成本低，有利于林票制度建設(shè)。如果閑置造林面積足夠大，林票交易額能夠達(dá)到一定水平，交易市場才活躍，交易量才飽滿。要測算林票交易容量。

7 林票制度激勵的進(jìn)一步研究

7.1 宜林宜耕土地上的林地面積是林票制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)林票需要宜林宜耕土地上的林地面積做中間環(huán)節(jié)。圖3中，宜林宜耕土地上的林地成為新造林地與耕地之間轉(zhuǎn)換的中介。第1次是把不宜耕閑置土地上的造林面積折算為宜林宜耕土地上的林地。第2次是減少一定比例的宜林宜耕土地上的林地面積，將部分林地墾為耕地。此時才進(jìn)入地票運(yùn)作領(lǐng)域。

圖3 廣義林票制度是狹義林票與地票制度的組合

林票制度和地票制度的中間環(huán)節(jié)比較。林票制度2次轉(zhuǎn)折，才有新墾耕地。新墾耕地在林票制度中屬于第3環(huán)節(jié)，但在地票制度中是第1環(huán)節(jié)。地票制度的第1環(huán)節(jié)，在林票制度中作為第3環(huán)節(jié)出現(xiàn)。林票制度共有6個環(huán)節(jié)，地票制度只有4個環(huán)節(jié)。林票制度最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是第3、4個環(huán)節(jié)，即把不宜耕閑置土地上造林的面積，換算為宜林宜耕土地上的林地；再把換算的林地的一定比例墾為耕地(表1)。

7.2 林地與耕地置換存在交易成本

實(shí)施林票制度，必須依賴地票制度。需要林業(yè)部門與農(nóng)業(yè)部門、土地部門的密切合作，還要與城市建設(shè)部門做好協(xié)調(diào)。宜耕土地上的林地，作為中介，幫助實(shí)現(xiàn)林票交易。要聽取宜耕土地上林農(nóng)的意愿。做好激勵設(shè)計(jì)，確保林農(nóng)利益。

表1 林票制度與地票制度的環(huán)節(jié)比較

7.3 中間環(huán)節(jié)制約制度實(shí)施

如果宜耕土地上的林地面積不足，林票實(shí)施受到制約。要利用好宜耕土地上有限的林地。適當(dāng)時候可以調(diào)節(jié)地票占比。林票制度涉及部門眾多，聯(lián)系困難，要制定詳盡的操作規(guī)則。參照地票制度實(shí)施細(xì)則，調(diào)整好各方利益。

7.4 林票收益低于地票

7.4.1 林票制度中會留出一定比例的長期林地 全部新造林地都轉(zhuǎn)換為地票，全部新造林地都為建設(shè)用地指標(biāo)做出貢獻(xiàn)。沒有剩余林地。m1

7.4.2 平均到新造并留存的每公頃林地上的激勵資金低于每公頃地票交易資金 拿出比率為d的林地，面積為e，轉(zhuǎn)變?yōu)楦?，剩余的林地比率?1-d)。這是就折算成的bhm2平原宜林宜耕地上的林地來說的。新墾林地是在不宜耕種的地點(diǎn)，要轉(zhuǎn)變?yōu)榈仄北仨毰c宜林宜耕土地上的林地折算。對于沒有折算的新造的ahm2林地來說，保留林地的比例也是(1-d)。林票制度實(shí)施后，留作林地的原始造林(非折算面積)面積a1=(1-d)a。則a/a1=1/(1-d)。造ahm2林地的地票收益是：M=Em=dcam。這筆資金M分配到a1上。平均每公頃留作林地的原始造林(非折算面積)面積a1上，可以分配的地票收益是m2，m2=M/a1=Em/a1=dcam/a1=dcm/(1-d)。因?yàn)閐<1。0<1-d。必須拿出一定比率d，否則林票的激勵無從談起，則0

圖4 林票制度設(shè)計(jì)是林地布局的戰(zhàn)略調(diào)整

7.5 林票制度是平原林地與宜林荒地的資源利用

林票制度是對土地資源的高效利用。所利用土地主要是宜林不宜耕的土地。包括土質(zhì)不佳、面積零碎的土地。荒地植林，宜林宜耕的林地作為耕地，給建設(shè)用地市場投入新指標(biāo)。林票制度可望實(shí)現(xiàn)林地資源的戰(zhàn)略布局調(diào)整(圖4)。

7.6 林票制度設(shè)計(jì)與地票制度的關(guān)系

7.6.1 土地資源類型不同 地票制度只涉及宜耕荒地與建設(shè)用地之間的關(guān)系，林票卻涉及宜林不宜耕的荒地與宜耕宜林土地上的林地與建設(shè)用地之間的關(guān)系。林票制度設(shè)計(jì)中3種類型土地資源之間的關(guān)系要復(fù)雜得多。中間環(huán)節(jié)即宜耕宜林土地上的林地最關(guān)鍵。

7.6.2 耕地紅線與林地存量增加壓力不同 耕地紅線的目標(biāo)是守住1.2億hm2耕地，不要求新增耕地。林地則不僅要求守住3.04億hm2，2020年還要增加到3.12億hm2。要想辦法激勵林農(nóng)造林。

7.6.3 資金激勵不同 ①政府補(bǔ)助資金不足，林農(nóng)造林積極性不高，只能降低要求，允許其不經(jīng)過林業(yè)部門審核，可以采伐林地。這違背持久增加林地的要求。實(shí)際上是一種權(quán)宜之計(jì)，根源還是政府的資金支持有限。這是地票中沒有的問題，耕地新墾的成本要低得多。地票制度主要不是為了獲得復(fù)墾耕地的扶持資金。林票要把造林的成本消化掉，必須從建設(shè)用地市場獲取資金。②建設(shè)用地指標(biāo)增加。林票制度中，獲取激勵資金，必須釋放一定比例的林地，提供一定比例的用地指標(biāo)。③三方共贏。林農(nóng)為激勵而植林；建設(shè)用地市場為獲取建設(shè)用地指標(biāo)而釋放資金；政府則實(shí)現(xiàn)新增林地的規(guī)劃目標(biāo)。

8 林票的具體案例

陜西省眉縣政府招商引資，準(zhǔn)備在槐芽鎮(zhèn)政府附近征占用耕地67 hm2建設(shè)槐芽濕地公園。地票制度中，一般通過先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡獲得建設(shè)用地指標(biāo)。但眉縣沒有閑置宜耕土地。解決地票來源，必須引入林票。眉縣境內(nèi)有秦嶺山地[20]，很多山地不宜耕，因?yàn)檎a(bǔ)助少，農(nóng)民沒有積極性墾荒種植有生態(tài)和經(jīng)濟(jì)價值的林木[21]。在渭河南岸，眉縣槐芽林場有130 hm2林地，土質(zhì)宜林宜耕。

引入林票后，按照135萬元· hm-2地票價格算，并取最高值，按照北京平原造林成本45萬元·hm-2[8]計(jì)算造林成本，67 hm2林票收益3015萬元，可以激勵農(nóng)民在秦嶺山地造林201 hm2。等單位面積新造林地林木蓄積量達(dá)到成熟林的水平xsd后，可以交易林票額度67 hm2。假設(shè)秦嶺山地成熟林林木蓄積量平均水平是槐芽林場的林木蓄積量xpy的50%：xsd=xpy×50%。秦嶺林地201 hm2林木蓄積量等于槐芽林場100.5 hm2林木蓄積量：xsd×201=xpy×50%×201=xpy×100.5?；毖苛謭瞿贸?7 hm2林地，復(fù)墾為耕地，進(jìn)入地票市場，提供67 hm2建設(shè)用地指標(biāo)，支持槐芽濕地公園發(fā)展。槐芽濕地公園可征占用槐芽鎮(zhèn)政府附近耕地67 hm2。耕地面積占補(bǔ)平衡。林地面積大幅增加：按照未折算的標(biāo)準(zhǔn)，林地面積增加134 hm2(201-67=134 hm2)。把秦嶺山地的林地按林木蓄積量折算為平原林地，201 hm2相當(dāng)于100.5 hm2(201×50%=100.5 hm2)，林地面積增加33.5 hm2(100.5-67=33.5 hm2)；與減少的67 hm2相比，林地面積增加50%(33.5/67=50%)，林木蓄積量增加50%(100.5/67-1=50%)。山地造林質(zhì)量低于平原，但林木蓄積量與林地面積同時增加，增幅很大。

通過引入林票，以槐芽林場林地為中介，解決了槐芽濕地公園占用耕地的建設(shè)用地指標(biāo)和秦嶺山荒地的造林激勵問題。按照最低地票價格計(jì)算，農(nóng)民造林可獲資助45萬元·hm-2；與政府補(bǔ)助相比，激勵更大。槐芽林場擁有充足的宜林宜耕林地是地票交易的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

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Study on Forest Ticket System of Idle Land Afforestation

TIAN Fu-qiang

(DepartmentofManagementEngineering，XijingUniversity，Xi′an710123，Shanxi，China)

In order to use for reference for cultivation of idle land，land ticket ticket system research，design of forest.To solve the problem of the incentive system design in new plantation.Make requisition and occupation of forest land and cultivated land and effective compensation for new woodland，successfully completed the land red line line steady growth target.The main idea is to establish forest ticket market，select a certain proportion in the new forest area，as the forest line vote，linked by Lin Piao system and ticket system，changed into construction land index，financial transactions for new plantations，subsidies.

idle land；not cultivated for afforestation；forest ticket

2014-09-14；

2014-10-15

陜西省教育廳2013年科學(xué)研究計(jì)劃(人文社科專項(xiàng))項(xiàng)目(貧困農(nóng)村建設(shè)用地資源利用與“兩聯(lián)一包”扶貧工作機(jī)制相結(jié)合，2013JK0158)；西京學(xué)院科研基金項(xiàng)目(XJ130129)

田富強(qiáng)(1972—)，男，陜西扶風(fēng)人，西京學(xué)院講師,從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究。E-mail：13572890212@126.com。

10.13428/j.cnki.fjlk.2015.03.034

S757.4

A

1002-7351(2015)03-0153-09