曉岸

投射焦躁感的公報

2015年8月6日，在馬來西亞首都吉隆坡舉行的東盟外長會發(fā)表了聯(lián)合公報，其中七個自然段的文字闡述了東盟國家在南海問題上的新近立場。十國外長們就事關(guān)南中國海的問題進行了“廣泛討論”，對近期局勢的持續(xù)發(fā)展“仍感嚴重關(guān)切”， 認為發(fā)生在南中國海的筑島行為“削弱了信任，增加了緊張，破壞了和平、安全與穩(wěn)定”。公報重申在南中國海地區(qū)保持和平、安全、穩(wěn)定和航行飛越自由的重要性，以及全面、有效實施《南海各方行為宣言》的必要性，期待盡快推進“南海行為準則”磋商。

公報稱東盟各國同意應(yīng)采取以在有關(guān)各方之間增進信任為目標的“預防性措施”。公報還稱注意到印度尼西亞提出的在東盟與中國官方高層之間設(shè)立溝通熱線以處理緊急事態(tài)的建議，也討論了與“南海行為準則”相關(guān)的廣泛事項，“菲律賓方面向東盟各國外長簡報了與1982年《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)的一些會議的進展情況”。

這份公報的涉南海內(nèi)容所反映出的一些動向，是值得中方在下個階段處理南海問題時加以注意的。首先，東盟在字里行間雖然沒有直接點明反對誰在南海地區(qū)的筑島行為，但顯然是沖著中國來的。與去年底的東盟首腦會議聯(lián)合聲明相比，這份公報的相關(guān)措辭反映出更多的焦慮感，表明在東盟國家眼中，南海局勢沒有出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)。

其次，東盟一些國家對南海問題的主要關(guān)切是中國在南海加速獲得壓倒性的綜合優(yōu)勢，以及南海在中國力量主導下發(fā)生所謂“軍事化”的問題，由此產(chǎn)生小國和小國集團面對大國強勢的無可奈何。這種心態(tài)起來了，中國與東盟關(guān)系總體議程受影響的可能性就會增大。

第三，本次東盟外長會聯(lián)合公報涉南海問題的真正關(guān)鍵詞是“預防性措施”。這個由東盟最大國家印尼主動提出的概念得到正式討論，盡管具體情況未有透露，但仍說明東盟方面有意加強應(yīng)對南海局勢發(fā)展變化的實際行動，包括聯(lián)合行動。

東盟一直是“預防性外交”（PREVENTIVE DIPLOMACY）的擁躉，致力于通過小國和小國集團的主動運籌把重大安全風險推離東盟，“大國平衡”正是與“預防性外交”相連的。但在此次東盟外長會的聯(lián)合公報中，用在南海問題上，“外交”一詞被置換成“措施”，涵義拓展，意味著東盟為防止南海問題演化為重大沖突，正考慮采取包括軍事、執(zhí)法行動在內(nèi)的外交手段以外的措施。

第四，與中方建立“熱線”是確定了的方向。中國外長王毅在出席此次系列外長會期間向記者提供了更明確的信息：“各方同意盡早就設(shè)立‘中國—東盟海上搜救熱線平臺和‘中國—東盟應(yīng)對緊急事態(tài)外交高官熱線平臺達成一致，這對維護南海的和平穩(wěn)定將產(chǎn)生直接和積極作用?！?/p>

“熱線”往往設(shè)立在大國之間，旨在就重大熱點、分歧、摩擦問題及時溝通，緊急處理，妥善化解，防止誤判和沖突。東盟方面因南海問題向中方動議“熱線”，有積極面，也有復雜性。除控制分歧、緩和矛盾外，東盟也希望通過此舉抬升與中國打交道的地位和效率，增加對中國的直接影響力，牽制中國在南海的行為方式?！盁峋€”的落實會牽扯出很多具體問題，設(shè)計好了可以成為維系、促進中國與東盟關(guān)系的因素，考慮不周反成“雞肋”。

第五，以間接、泛化的方式強調(diào)了“南海行為準則”磋商應(yīng)具體、充分反映《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)規(guī)定的立場，向中方進一步施加法理壓力。公報沒有明說菲方介紹了什么具體內(nèi)容，但可以推測是關(guān)于《聯(lián)合國海洋法公約》爭端解決機制新發(fā)展的。而在中方看來，島嶼爭端是習慣國際法內(nèi)容，“公約”并非沿岸國行使海洋管轄權(quán)的唯一法理依據(jù)，歷史性權(quán)利也需得到申張，國際法庭裁決這樣的第三方強制方式不應(yīng)適用于南海問題。菲方是要更加充分地利用“公約”這個本來就傾向于保護小國權(quán)益的武器對付中國。

不可小覷的負面影響

概言之，此次東盟外長會聯(lián)合公報的涉南海問題內(nèi)容并虛而空、老話新說式的官樣文章，而是一次比較認真和實質(zhì)的立場反映，需要引起中方足夠警覺。

如果說在2009、2010年南海問題升溫以來的中國與東盟歷次高層接觸中，雙方都比較好地把握住了不讓分歧主導彼此關(guān)系的共同意愿，那么從2015年開始，消極變化的趨勢有了更多表現(xiàn)。有外媒評論說，長期以來中國對東盟十分超前、有力地使用了貿(mào)易和經(jīng)濟合作工具，成功地把東盟拉近自己，但現(xiàn)在隨著南海問題的復雜化、中美關(guān)系的緊張化以及全球產(chǎn)業(yè)布局的重新調(diào)整，這一工具顯然不像過去那樣有效了，東盟對中國的恐懼感更多地反映在現(xiàn)實政策中。

形勢不容樂觀，中國落實“雙軌政策”、穩(wěn)定南海局勢、深化與東盟合作關(guān)系的努力不可松懈，需要對新一屆政府上任以來的南海政策做一個階段性的梳理、總結(jié)，在此基礎(chǔ)上做出富有現(xiàn)實意義的展望，進行適應(yīng)新形勢新變化的調(diào)整和完善，爭取有一個更加系統(tǒng)和關(guān)聯(lián)的應(yīng)對，一方面把來之不易、積極主動的海上維權(quán)勢頭保持下去，另一方面推動南海海上合作取得實質(zhì)突破，否則，南海問題對中國與東盟總體關(guān)系成果和“一帶一路”建設(shè)的“減分效應(yīng)”將會越來越明顯。

回顧中國與東盟國家處理南海問題的歷史，應(yīng)該說曾經(jīng)有那么一段時間，話語優(yōu)勢牢牢掌握在中國手里。這段時間的起點是1997年4月在黃山舉行的第三次中國—東盟高官磋商，中國時任副外長唐家璇同東盟高官們就南海問題進行了超長時間的對話，打開了受1995年中菲美濟礁事件影響結(jié)下的疙瘩。之后，便是2000年中越簽署北部灣劃界協(xié)定，2002年中國與東盟十國簽署《南海各方行為宣言》，以及同期中國與菲律賓、馬來西亞、文萊、越南在雙邊政治磋商中就建立信任、共同開發(fā)等達成一系列共識和諒解，甚至開展先期合作試點。

這一時期中國政府在南海問題上增信釋疑的工作緊緊抓住鄧小平確定的“主權(quán)屬我、擱置爭議、共同開發(fā)”原則，堅持以符合現(xiàn)代海洋法制度和東方文化特質(zhì)的方式，協(xié)商解決海洋爭端，取得良好效果，為進入21世紀后中國與東盟關(guān)系“黃金十年”的呈現(xiàn)和中國在亞洲影響力的拓展打下堅實的政治基礎(chǔ)。

今天的南海問題，無論是外部大環(huán)境還是內(nèi)部小環(huán)境都在發(fā)生變化，最主要的變化已能看清。一是作為“亞太再平衡”戰(zhàn)略調(diào)整的重要內(nèi)容之一，美國打破過去的“中立”立場走上前臺，率領(lǐng)少數(shù)南海周邊國家與中國相抗衡，攪混一潭清水。二是中國增加了海上維權(quán)的積極主動意識，逐步取得了相對于南海周邊其他國家的強勢，這種注定遲早會發(fā)生的變化在東盟國家這個特殊敏感群體當中投下巨大心理陰影。他們自知無力扭轉(zhuǎn)乾坤，其中一些國家不乏倚強抗大和趁著中國未完成崛起之機在島礁、海洋爭端中最后“撈一票”的心理，但更多還是希望借助外交的力量綁定東盟搭乘中國發(fā)展順風車的軌跡，防止在地區(qū)事務(wù)中出現(xiàn)“脫韁野馬”。

美國從未在南海問題上真正“神隱”，就像其從未停止在南海?？沼騼?nèi)針對中國的密集抵近偵察一樣。在加緊優(yōu)化南海周邊軍事部署、以對中國不斷增長的軍力保持足夠威懾和應(yīng)變力的同時，美國開始搶奪南海問題的話語主導權(quán)。自2009年時任美國國務(wù)卿希拉里·克林頓在河內(nèi)東盟外長會上率部分東盟國家就南海問題向中方集體發(fā)難以來，美國試圖挾維護南海航行自由、質(zhì)疑斷續(xù)線合法性以及反對以武力相脅迫這三大“神器”，通過2014年7月白宮、國務(wù)院高官就“凍結(jié)”南海緊張局勢提出各方不再奪取島礁與設(shè)立前哨站、不改變南海的地形地貌、不采取針對他國單邊行動的“三不建議”具體主張，再輔以個別東盟國家訴諸國際司法、“反對以大欺小”的表演，在國際上產(chǎn)生了相當大的迷惑性，在中國國內(nèi)也引起一定程度的思想混亂，侵蝕著中國經(jīng)過長期努力構(gòu)筑起的話語優(yōu)勢。

重振中國話語優(yōu)勢的努力

因應(yīng)形勢的改變，避免陷入道義和法理的被動，是中方當前應(yīng)對南海變局必須抓好的工作之一。王毅外長發(fā)揮長期從事周邊外交和當年主談《南海各方行為宣言》、中越北部灣劃界的豐富經(jīng)驗，就南海問題頻頻發(fā)聲，開始了重振中國話語優(yōu)勢的努力，并已初步形成一套“話語系統(tǒng)”。這套“話語系統(tǒng)”是由“五”、“四”、“三”、“二”不同層次組成的。

“五”是“五個堅持”。2015年8月3日，王毅在訪問新加坡期間表示，中方在南海問題上堅持維護南海的和平穩(wěn)定，堅持通過談判協(xié)商和平解決爭議，堅持通過規(guī)則機制管控好分歧，堅持維護南海的航行和飛越自由，堅持通過合作實現(xiàn)互利共贏。

“四”是“四個尊重”。2014年9月7日，王毅在悉尼出席中澳外交與戰(zhàn)略對話時表示，在南海問題上應(yīng)做到“四個尊重”，即尊重歷史事實、尊重國際法規(guī)、尊重當事國之間的直接對話協(xié)商、尊重中國與東盟共同維護南海和平穩(wěn)定的努力。

“三”是“三點倡議”。2015年8月5日，王毅在馬來西亞吉隆坡出席中國—東盟（10+1）外長會時提出“維護南海和平穩(wěn)定三點倡議”：（一）南海地區(qū)國家承諾全面有效完整落實《南海各方行為宣言》，加快“南海行為準則”磋商，積極探討“海上風險管控預防性措施”;（二）域外國家承諾支持地區(qū)國家上述努力，不采取導致地區(qū)局勢緊張和復雜化的行動;（三）各國承諾依據(jù)國際法行使和維護在南海享有的航行和飛越自由。

“二”是“雙軌思路”。這個思路最早由王毅在2014年7月出席東盟外長系列會議時提出，同年10月李克強總理出席東亞峰會期間確認，基本內(nèi)容是：由直接當事國通過談判協(xié)商妥善解決爭議，中國和東盟共同維護南海的和平穩(wěn)定。王毅在不同場合闡述的立場都可歸結(jié)到“雙軌思路”，而這一思路是長期以來中國奉行的雙邊渠道對話談判解決爭端方針和“主權(quán)屬我、擱置爭議、共同開發(fā)”原則在新時期新形勢下的延續(xù)與發(fā)展。

南海問題在本質(zhì)上是中國與其他爭端直接當事國家和地區(qū)之間的島礁及海洋權(quán)益爭端，但因南海作為大型半閉海的地理特征、重要的戰(zhàn)略位置以及現(xiàn)代國際海洋法制度的確立和發(fā)展，也直接牽動中國與東盟關(guān)系，深涉美國等域外國家利益。“雙軌思路”是在進行了一段時間的主動謀勢、承受了一定國際壓力之后形成的，既反映中方維護國家主權(quán)和海洋權(quán)益、堅拒外部勢力介入的決心，也不乏繼續(xù)對話談判和平解決爭端的誠意，并且注入了兼顧直接當事國個體關(guān)切與東盟組織整體利益的靈活性，同時沒有關(guān)閉與關(guān)注南海問題的域外國家進行政策對話的大門，因而是務(wù)實的。

不過，穩(wěn)定南海局勢、妥處海上爭端，僅靠“話語”是不夠的，必須與積極深化與東盟整體關(guān)系的實際努力相配套、相契合。把南海問題放在中國與東盟關(guān)系的適當位置上，使之不影響中國與東盟合作大局，一直是中國的強烈愿望。把南海變?yōu)楹推街！⒑献髦?，才?yīng)是處理南海問題的理想目標。在8月5日舉行的10+1外長會上，王毅以“一帶一路”為主線，帶去了深化中國與東盟合作的十項建議，最后一條便是共同維護南海和平穩(wěn)定。

應(yīng)該說，近幾年，中方對中國與東盟關(guān)系內(nèi)核生變的可能性是有憂患和緊迫意識的，所以才全力以赴搞中國與東盟合作“2+7”框架和自貿(mào)區(qū)升級版，希望“一帶一路”建設(shè)惠及東盟，但畢竟需要面對一些東盟國家的不信任和美國、日本的競爭攪局，更要順乎經(jīng)濟規(guī)律作用，事情發(fā)展并不完全以中國的意志為轉(zhuǎn)移，有關(guān)努力還有很多難點需要克服，南海問題正是難點中的難點。王毅在吉隆坡介紹了推進“南海行為準則”商談取得的五方面進展。現(xiàn)在的問題是“準則”磋商極為敏感、艱難，并非只有一國不愿談出一個有約束性的協(xié)議來。很難想像“準則”磋商要像《南海各方行為宣言》一樣談上十年，它理應(yīng)爭取用較短時間達成，這事關(guān)信心、事關(guān)共識。但如果“準則”磋商依菲律賓所愿變成一場多邊性質(zhì)的法理惡斗，其最終落地將遙遙無期，對中國的壓力也會不斷增大。

新的話語系統(tǒng)需要專家學者們的傾力支持。國內(nèi)鉆研南海問題的學術(shù)分支和成果可謂不少，也已啟動“協(xié)同創(chuàng)新”、強化中外交流和陸臺交流，但系統(tǒng)性、適用性、戰(zhàn)略性仍嚴重不足，且人才匱乏，必須改變學術(shù)中來學術(shù)中去、歷史中來歷史中去、法理中來法理中去的面貌，切實形成合力和梯隊。去年菲律賓把南海問題鬧上國際法庭時中方就是否應(yīng)訴產(chǎn)生的決策困惑再次發(fā)出提醒，國家需要既懂法理、懂歷史、懂軍事，也懂外交戰(zhàn)略和操作的“通才”，他們是重振中國南海問題話語系統(tǒng)必須依賴的中堅。

美國深懼中國借島礁建設(shè)和劃設(shè)防空識別區(qū)將軍事防御和作戰(zhàn)半徑擴大到整個南海，把南海變?yōu)閷⒚绹能娛铝α俊皵D出亞洲”的“前進基地”。對此，6月28日王毅在清華大學主辦的第四屆世界和平論壇午餐會上的演講答問環(huán)節(jié)中說得清楚：從上世紀70年代以后，一些國家開始在非法侵占的中國島礁上大興土木、興建各種設(shè)施，包括軍事設(shè)施，而中國只是在最近才開始一些必要的建設(shè)，主要是為了改善島礁上人員的工作和生活條件;“作為大國，我們還要向國際上提供公共產(chǎn)品，通過民用設(shè)施發(fā)揮公共效益。中國是在自己的島礁上開展必要的建設(shè)，跟一些國家在侵占中國的島礁上搞建設(shè)，是兩個完全不同的問題?！?/p>

然而美國是不會輕易相信這套話語的，還將繼續(xù)通過派出軍機軍艦抵近偵察、穿越它不能給予中方權(quán)益以明確承認的海空域來表明立場、顯示存在、施加壓力，試探中方的政策走向和戰(zhàn)略意圖，最終是要把中國的“進取”推回去。中美在南海的戰(zhàn)略比拼和政策較量難以在短時間內(nèi)平息，甚至將會長期化且不時尖銳起來，因近距離接觸產(chǎn)生的摩擦沖突風險始終存在，需要善加管理。南海問題不可避免地將成為中美元首9月會晤的重要議題之一。對中美而言，防止南海問題點燃兩國滑向惡性競爭、正面對抗的引信，已成為十分緊迫的議程。