□熊瑛

☆行政與法☆

黨員干部提高法治思維和法治方式能力的必然性研究

□熊瑛

2010年10月10日國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)[2010]33號）提出：“行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要切實提高運用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出矛盾和問題的能力”?！胺ㄖ嗡季S”一詞首次出現(xiàn)于世人面前，但并沒有引起學(xué)界的關(guān)注。2012年11月黨的十八大報告提出“要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力”。“法治思維和法治方式”的提出，反映出法治國家的建設(shè)也是一不斷積累共識的過程，體現(xiàn)了我黨對建設(shè)社會主義法治國家認識的深化。這是歷次黨代會報告中首次要求領(lǐng)導(dǎo)干部要用“法治思維和法治方式”來執(zhí)政，它的提出對領(lǐng)導(dǎo)干部的要求也更高，具有劃時代的意義。此后習(xí)近平同志不斷地在各種場合屢次強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式的能力。如：2012年12月4日在習(xí)近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上中重申各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作；2013年2月23日習(xí)近平在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)。2013年11月召開的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”。在2014年1月7日在全國政法工作會議上習(xí)近平總書記重點強調(diào)要用法治思維和法治方式抓好政法工作。

特別值得一提的是，在2014年10月召開的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將“提高黨員干部法治法律思維和依法辦事能力”作為一個專門問題加以單列，用了一整段的文字對提高法治思維能力做出明確指示和具體要求。指出“黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下……”。從主體上看，以前要求提高法治思維和法治方式能力的主體是領(lǐng)導(dǎo)干部，而這次則將主體范圍擴展至黨員干部，更切合十八屆三中提出的“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的要求。從字數(shù)上看，以前是一句話，而這次是一段話。字數(shù)的增加勢必使得這次的相關(guān)內(nèi)容更加豐富，更具有針對性和指導(dǎo)性，因此必將推動黨員干部法治思維和法治方式能力的提高。

十八大以來，法治思維和法治方式出現(xiàn)的頻率極高，可以說到了“遇文必寫、遇會必講”的地步。在各種不同的場合強調(diào)法治思維和法治方式有助于統(tǒng)一認識，必將使法治中國的建設(shè)邁上一個新臺階。但是，為什么要強調(diào)黨員干部要提高運用法治思維和法治方式的能力？對這一問題的回答取決于對如下三個層面問題的思考，一是為什么要強調(diào)思維和方式？二是為什么要強調(diào)法治思維和法治方式？三是為什么要強調(diào)黨員干部而不是其他人如公民要提高法治思維和法治方式的能力？筆者認為，之所以黨員干部要提高運用法治思維和法治方式處理改革發(fā)展和穩(wěn)定的能力，是因為這符合人類行為產(chǎn)生和活動的基本規(guī)律，是治國理政基本方式的必然要求，也是依法行政和建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求。

一、符合人類行為產(chǎn)生和活動基本規(guī)律的要求

之所以強調(diào)思維和方式是因為這是人類行為產(chǎn)生和活動基本規(guī)律的要求。思維是一種復(fù)雜的高級認識活動，是人腦對客觀現(xiàn)實進行間接、概括的反映過程。在思維與行為的關(guān)系方面，人們普遍認為，思維是行動的先導(dǎo)，思維決定行為，先有思維而后有行為；行為由思維所支配并體現(xiàn)思維；社會對行為的態(tài)度，無論是肯定、批評抑或是默認又會影響到主體的思維，從而使主體堅持或調(diào)整思維模式進而影響行為。這是人類行為產(chǎn)生和進行的基本規(guī)律。由此可見，思維與行為是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，有什么樣的思維就會有什么樣的行為，思維和行為是配套的。不同的個體基于不同的原因可能有意識或無意識地養(yǎng)成了不同的思維方式，不同的群體亦是如此。一般說來，商人或企業(yè)家群體在認識和思考問題時善用經(jīng)濟思維，法官、檢察官、律師等法律職業(yè)群體則長于從法律角度觀察和認識問題。軍人慣用軍事思維，從政者熱用政治思維，而學(xué)者則擅用學(xué)術(shù)思維。成年人的邏輯思維較強，而未成年人則長于形象思維。主體的思維模式，即怎么看待問題，決定主體的行為方式和行為過程，而主體的行為方式又會決定行為的結(jié)果，即主體將會得到什么。行為的結(jié)果當(dāng)然是多種多樣的，有的可能符合主體的需求，有的則可能與主體的期望相差很遠，甚至是背道而馳的。同時經(jīng)驗也告訴我們，對于個體而言，只想有少許的改變只需改變自己的行為；要想有躍進式或?qū)嵸|(zhì)性的改變，就必須打破原有的觀念或者改變自己的思維方式。無論是1997年黨的第十五次全國代表大會提出依法治國的基本方略和建設(shè)社會主義法治國家的任務(wù)，還是2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將法治中國確立為全面深化改革的新目標，中國實行法治的總體方向已經(jīng)不可能發(fā)生改變。而要想建設(shè)法治中國，法治思維必須先行，而且法治思維還必須成為全國人民，特別是公權(quán)力執(zhí)掌者的共同的選擇。因為只有共享的思維模式才可能催生出共同的行為趨勢，而這種共同的行為趨勢則會外化出契合共同思維模式以及溝通思維與行動之制度和實踐上的表達。筆者始終認為，當(dāng)全體人民都能自覺而不是被動、經(jīng)常而不是偶爾地運用法治思維和法治方式認識、分析和處理各種問題時，我們的法治夢想才是真正地實現(xiàn)了，法治中國的目標才能真正達成。

二、實現(xiàn)法治是治國理政基本方式的內(nèi)在要求

強調(diào)法治思維和法治方式是治國理政基本方式的內(nèi)在要求?！胺钚袆t國治國興，法令弛則國亂國衰”這一古訓(xùn)說明維護國家的長治久安，最根本、最靠得住的是法治。新中國成立以來我國的法治建設(shè)曾經(jīng)遭受重大挫折，但是自十一屆三中全會以后，我國的法制建設(shè)走上了正軌并取得舉世矚目的成效?；仨^去，我國依法治國基本方略從提出到實施再到全面推進，脈絡(luò)清晰。1997年9月12日，黨的十五大報告正式提出了依法治國的基本方略和建設(shè)社會主義法治國家的任務(wù)，為中國法治建設(shè)指明了方向。1999年九屆人大二次會議將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫入憲法，這是我國法治建設(shè)過程中的重大里程碑。十六大報告將“依法治國基本方略得到全面落實”列入全面建設(shè)小康社會的重要目標。十七大明確提出加快建設(shè)社會主義法治國家。而黨的十八大報告在總結(jié)我國法治建設(shè)已有成績的基礎(chǔ)上，明確了我國未來法治建設(shè)的任務(wù)，提出了法治建設(shè)的總體方針。十八大報告全文充盈著濃厚的法治氛圍和法治元素。例如：重申了十五大確立的依法治國的基本方略，明確提出“全面推進依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家”，“全面”和“推進”兩個詞把堅持依法治國基本方略提升到一個新的高度。又如：首次提出“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，“法治是治國理政的基本方式”。法治是治國理政的基本方式的提出把法治提升到治國理政的范疇，具有劃時代的意義。

雖然我們早在十五大就確定了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的基本方略，但對于如何實現(xiàn)這一方略，或者說，實現(xiàn)這一基本方略的路徑或方法并不清楚?！胺ㄖ嗡季S和法治方式”的命題的提出回答了長期以來一直困惑我們的實現(xiàn)法治的路徑這一問題，也在一定程度上開啟了對法治實現(xiàn)方法的重視。法治是一系統(tǒng)工程，不僅包括目標——建設(shè)社會主義法治國家，還包括建設(shè)社會主義法治國家的方針——科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，更包括實現(xiàn)這些基本要求的方法、措施以及法治意識形態(tài)的改造等。顯然，法治思維和法治方式屬于實現(xiàn)目標的方法和措施。法治是治國理政的基本方式，這一方面要求黨員干部要著力改變已經(jīng)習(xí)慣的重權(quán)力輕權(quán)利的人治思維，意味著黨員干部要著力拋棄長期存在的超越憲法和法律的特權(quán)思維。以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系基本形成，但是黨員干部，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部思維中人治和特權(quán)的痕跡還在一定程度上存在著，“有些地方還是縣長的話高于一切，到了基層支部書記的話可能高于法律”[1]。另一方面必然要求黨員干部養(yǎng)成運用法治思維和法治方式治國理政，事事用法律的標尺衡量自己的思維和行為。黨員干部只有在養(yǎng)成法治思維習(xí)慣后才能在此思維指導(dǎo)下形成運用法治的方式處理改革發(fā)展穩(wěn)定中的各種問題的能力。法治思維和法治方式是我們進行法治建設(shè)和法治實踐的基礎(chǔ)和重要前提。

三、依法行政和建設(shè)法治政府主導(dǎo)力量的必然要求

之所以強調(diào)要提高黨員干部而不是普通群眾的法治思維和法治方式能力是因為政府是推進我國依法行政和建設(shè)法治政府進程的主導(dǎo)力量。“與許多歐美發(fā)達國家走社會演進型的法治化道路不同，受傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟和社會發(fā)展水平等諸多因素的影響和制約，我國實現(xiàn)依法行政基本采用的是‘政府推進型’模式?！盵2]其實，不要說是依法行政采用的是政府推進型模式，就連我國整個法治建設(shè)都是以政府為主導(dǎo)力量進行的。政府推進法治進程的主要原因在于政府能夠加快我們建設(shè)法治國家的步伐。諸多事實已經(jīng)證明，中國政府能夠正確制定和成功執(zhí)行符合國家利益的戰(zhàn)略，能夠創(chuàng)造各種世界奇跡，“為發(fā)達國家所爭羨，足以充當(dāng)世界各國的楷?！盵3]。但是，法治建設(shè)的推動者也理應(yīng)帶頭做出守法表率，否則執(zhí)法的現(xiàn)狀將是一片混亂，怎么讓公民守法？此其一。其二，行政權(quán)與公民、法人和其他組織的權(quán)益聯(lián)系最為緊密。現(xiàn)代政府權(quán)力按照職能的不同通常分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三種。在我國，立法權(quán)由全國人民代表大會及地方各級人民代表大會享有，司法權(quán)由檢察機關(guān)和審判機關(guān)行使，而政府則是行使行政權(quán)的主體。在這三種國家權(quán)力中，行政權(quán)是最為集中和最活躍的部分，它是現(xiàn)實生活中掌控公共資源最多且干預(yù)能力極強的權(quán)力?？梢哉f，行政權(quán)是無處不在的。行政機關(guān)是權(quán)力最為廣泛、機構(gòu)設(shè)置最多、人員最多的國家機關(guān)。無論是管理國家事務(wù)、社會事務(wù)還是管理經(jīng)濟文化事務(wù)，行政機關(guān)無疑都居于主導(dǎo)地位。就本質(zhì)而言，行政權(quán)是執(zhí)行法律、執(zhí)行權(quán)力機關(guān)意志的權(quán)力，所以黨員干部是實施法律法規(guī)的重要主體。行政權(quán)的無處不在使得黨員干部與公民、法人和其他組織的利益關(guān)系最為緊密，如果黨員干部不能依法辦事，而權(quán)力天然具有擴張的傾向，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益也必將受到侵害，法律的權(quán)威和尊嚴就必將遭到削弱，就不可能實現(xiàn)依法行政，也不可能建設(shè)法治政府、法治國家和法治社會。另一方面，盡管我國的法治建設(shè)取得了巨大成就，但不可否認的是，法治建設(shè)的實際水平并沒有達到國人所期待的程度，甚至可以說法律制度的運行處于弱效困境之中。就黨員干部而言，還有相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中仍存在根深蒂固的人治思維，法治意識淡??；他們認為權(quán)大于法，信權(quán)不信法，認為法律只是手段，認為法律是約束公民的而不是約束自己的，所以往往以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。實踐中，領(lǐng)導(dǎo)干部慣用“長官意志”，“領(lǐng)導(dǎo)指示”來治理社會、處理問題。他們對待法律的態(tài)度是靈活、隨機應(yīng)變式的，使得法律處于“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的尷尬境地，法律遠沒有被信仰。例如，法律的位階性要求領(lǐng)導(dǎo)干部在選擇執(zhí)法依據(jù)時應(yīng)當(dāng)遵循法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件、工作文件等其他規(guī)范性文件這樣一個先后順序，但事實上他們往往反其道而行之，按照領(lǐng)導(dǎo)指示、行政規(guī)范性文件、規(guī)章、地方性法規(guī)、行政法規(guī)、法律這樣的次序選擇執(zhí)法依據(jù)，人治思維和觀念得以充分彰顯。法治思維和法治方式的提出不僅針對人治思維，還針對現(xiàn)在廣泛存在的政治思維。政治思維偏重于政治在思維中的決定性作用，法治只是居于次要地位。盡管政治思維和政治方式為新中國的建立和發(fā)展發(fā)揮過重要作用，但在現(xiàn)階段，政治思維和方式已經(jīng)不能解決中國社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的各種矛盾與問題。一言以蔽之，不解決黨員干部中領(lǐng)導(dǎo)干部思維方式的錯位、缺位問題，就不可能將政府的權(quán)力關(guān)進籠子里，民眾合法權(quán)益也難以得到保障，依法治國和依法治市的目標也只能是虛無縹緲的幻想而已。2014年11月6日，重慶市委四屆五次全會審議通過了《中共重慶市委關(guān)于全面推進依法治市的意見》，該《意見》指出，重慶正處在全面深化改革的攻堅期和全面建成小康社會的決定性階段，迫切需要法治的精神、法治的思維、法治的方式、法治的力量，必須全面推進依法治市，努力實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。因此，對于重慶的黨員干部來說，提高以法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動發(fā)展、維護穩(wěn)定的能力更為重要。

目前及未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)，我國社會將處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從封閉社會到開放社會的過渡和變遷之中，這將使得各種社會矛盾集中爆發(fā)，嚴重影響了社會的和諧、發(fā)展與穩(wěn)定。各種社會矛盾的凸顯，雖然具有一定的客觀性和必然性，但也與我們認識、處理社會問題時慣用的政治思維和政治方式有關(guān)?！霸谏鐣^為普遍存在對政府、對權(quán)力不信任的情況下，執(zhí)政者需要抑制權(quán)力的過度張揚，以緩解權(quán)利與權(quán)力、政府與公民之間的緊張關(guān)系，以保障權(quán)利的實現(xiàn)來換取社會的長期穩(wěn)定是明智的選擇”[4]。

本文系國家行政學(xué)院社會科學(xué)基金項目“法治思維與法治政府建設(shè)研究”（項目批準號：13HZKT2597）。

[1]江平.改革30年，中國法治四條主線[EB/OL].http://society.people.com.cn/GB/1063/8104822.html.訪問時間2015-1-13.

[2]應(yīng)松年，宋功德.依法行政的理論與實踐[M].國家行政學(xué)院出版社，2011年版.

[3]劉軍.“中國模式”：有耶無耶，是耶非耶？讀書[J].2013年第3期.

[4]陳金釗.對“法治思維和法治方式”的詮釋，國家檢察官學(xué)院學(xué)報[J].2013年第2期.

作者：中共重慶市委黨校法學(xué)教研部教授

責(zé)任編輯：宋英俊