何得桂　黨國英

〔摘要〕

移民搬遷政策作為新型城鎮(zhèn)化背景下精準(zhǔn)扶貧最為直接的有效實(shí)現(xiàn)方式，近年來在中西部貧困地區(qū)被廣泛應(yīng)用。政府推動(dòng)下，以“避災(zāi)減貧”為特色的陜南地區(qū)大規(guī)模避災(zāi)移民搬遷不僅僅是簡單地“搬家”和物理空間的變化，還是增強(qiáng)社會(huì)互動(dòng)、推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程。山區(qū)移民搬遷政策效應(yīng)還有待進(jìn)一步釋放和提升，要在高位推動(dòng)中進(jìn)一步完善避災(zāi)移民搬遷活動(dòng)的頂層設(shè)計(jì)；要在精準(zhǔn)搬遷中實(shí)現(xiàn)公平有序的移民活動(dòng)，更好地實(shí)現(xiàn)“搬得出”的目標(biāo)；要在創(chuàng)新管理、精細(xì)化管理中確保移民搬遷群眾達(dá)到“穩(wěn)得住”的目標(biāo)；就應(yīng)緊緊圍繞“能致富”的目標(biāo)，通過“精確施策”以提高移民發(fā)展的可行能力。

〔關(guān)鍵詞〕

移民搬遷；精準(zhǔn)扶貧；避災(zāi)減貧；精確施策；生計(jì)發(fā)展

〔中圖分類號〕F127〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）05-0116-07

一、研究背景與問題提出

減貧問題是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中需要直面的一個(gè)重大問題。推進(jìn)集中連片特困地區(qū)加快擺脫貧困既是中國政府和社會(huì)長期關(guān)注的重要現(xiàn)實(shí)課題和戰(zhàn)略決策問題，也是新階段扶貧攻堅(jiān)最為艱難的主戰(zhàn)場、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展和提高扶貧開發(fā)效益的關(guān)鍵領(lǐng)域。移民搬遷政策作為新型城鎮(zhèn)化背景下推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧最為直接的重要方式，近年來在中西部貧困地區(qū)被廣泛應(yīng)用。陜西、貴州、江西、寧夏、甘肅等十多個(gè)省份紛紛推出了內(nèi)容和出發(fā)點(diǎn)大同小異的移民搬遷規(guī)劃并在一定程度上付諸于實(shí)踐。從全國層面來看，通過移民搬遷安置一批農(nóng)村貧困人口將成為今后一個(gè)時(shí)期我國政府實(shí)施“四個(gè)一批”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃不可或缺的組成部分。①政府因責(zé)任意識(shí)的不斷增強(qiáng)以及政府能力的持續(xù)提升，不僅要對已發(fā)生自然災(zāi)害的區(qū)域展開移民活動(dòng)，也要對會(huì)發(fā)生高風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)有計(jì)劃地、盡可能地進(jìn)行人口遷移，從而降低未來可能導(dǎo)致的損失。在政府引導(dǎo)和推動(dòng)下，不論是基于扶貧的移民搬遷，或者基于避災(zāi)的移民搬遷，還是著眼于生態(tài)改善的移民搬遷，它們大都以“避災(zāi)減貧”為根本出發(fā)點(diǎn)，自愿遷移的色彩較為濃厚，力爭在精準(zhǔn)扶貧中改善民生和提高城鎮(zhèn)化水平。

盡管移民搬遷安置活動(dòng)在很多地方展開，但是學(xué)術(shù)界對于這一問題的關(guān)注度還有待提升?？v觀既有研究文獻(xiàn)，主要涉及的是我國工程移民、生態(tài)移民等領(lǐng)域的研究成果，而對于兼顧避災(zāi)、扶貧、生態(tài)和發(fā)展等多維目標(biāo)屬性的移民搬遷活動(dòng)的探討還較為有限。在已有的移民搬遷研究成果中，更多探討的是移民搬遷的背景和意義〔1〕、主要制約因素〔2〕、存在的風(fēng)險(xiǎn)〔3〕、安置社區(qū)管理〔4〕、發(fā)展態(tài)勢〔5〕以及對策建議〔6〕等方面，還相對缺少從移民搬遷與貧困片區(qū)精準(zhǔn)扶貧有效實(shí)現(xiàn)形式、移民搬遷可持續(xù)發(fā)展等方面對這一問題進(jìn)行深入的分析。與此同時(shí)，在精準(zhǔn)扶貧研究中，往往缺乏實(shí)證材料或典型案例的有力支撐，一定程度上也影響了研究結(jié)論的說服力?；谏鲜龅恼J(rèn)知和判斷，本文將以被譽(yù)為新中國成立以來“最大規(guī)模移民工程”的陜南地區(qū)①避災(zāi)移民搬遷工程為個(gè)案，基于田野調(diào)查資料，側(cè)重于精準(zhǔn)扶貧的視野，較為系統(tǒng)地探討山區(qū)移民搬遷實(shí)踐以及政策效應(yīng)提升問題，以力爭彌補(bǔ)既有研究缺憾，同時(shí)彰顯移民搬遷的政策價(jià)值和學(xué)術(shù)意義。

二、陜南避災(zāi)移民搬遷實(shí)踐

秦巴山集中連片特困地區(qū)是涉及省份最多、內(nèi)部狀況最為復(fù)雜、貧困程度最深的一個(gè)片區(qū)。陜南地區(qū)則地處秦巴山片區(qū)的核心腹地，境內(nèi)山大溝深，泥石流、滑坡、洪水等地質(zhì)災(zāi)害隱患分布廣、數(shù)量多、密度大，僅2010年就致使近240名人員遇難或失蹤。為有效減少自然災(zāi)害等因素的脅迫以及改善山區(qū)民眾生產(chǎn)生活條件，陜西省于2011年5月6日正式啟動(dòng)實(shí)施以“避災(zāi)減貧”為特色的陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷工程。由于涉及地質(zhì)災(zāi)害移民搬遷、洪澇災(zāi)害移民搬遷、扶貧移民搬遷、生態(tài)移民搬遷等多種類型，統(tǒng)稱之避災(zāi)移民搬遷，規(guī)劃投資超過1200億元，利用10年時(shí)間（2011-2020年）對陜南地區(qū)28個(gè)縣（區(qū)）中的60萬戶、240萬人進(jìn)行遷移，移民搬遷數(shù)量歷史罕見，已遠(yuǎn)超出三峽工程移民規(guī)模。

為推動(dòng)這項(xiàng)工程的開展，陜西省先后頒布《陜南地區(qū)移民搬遷安置工作實(shí)施辦法（暫行）》《陜南地區(qū)移民搬遷安置建房資金籌措方案》等若干政策文件；省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）四級政府均成立陜南移民搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，制訂出相應(yīng)的年度計(jì)劃，簽訂《陜南移民搬遷目標(biāo)責(zé)任書》，逐級分解移民搬遷任務(wù)，同時(shí)開展督查考核評比等各項(xiàng)工作。

經(jīng)過四年的探索和實(shí)踐，以挖“窮根”與拔“險(xiǎn)根”為核心追求的陜南移民搬遷政策取得了較為顯著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)，產(chǎn)生了積極且廣泛的社會(huì)影響。從政策成效來觀察，陜南移民搬遷活動(dòng)總體向好。與沒有進(jìn)行移民搬遷的農(nóng)戶相比，移民搬遷戶的整體處境有了較為明顯改善。兼顧避災(zāi)、扶貧、生態(tài)和發(fā)展等多維目標(biāo)的移民搬遷活動(dòng)是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的重要路徑，也是推動(dòng)陜南加快發(fā)展的有力舉措。實(shí)踐證明：陜南移民搬遷工程既是破解秦巴山集中連片貧困地區(qū)發(fā)展難題和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的積極探索，又是促進(jìn)山區(qū)城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和公共服務(wù)均等化的重大舉措，通過開展大規(guī)模移民搬遷活動(dòng)促使當(dāng)?shù)厣鐣?huì)整體福祉也有了大跨越。

三、提升山區(qū)移民搬遷政策效應(yīng)的路徑選擇

在充分認(rèn)識(shí)陜南移民搬遷實(shí)施成效的同時(shí)，也要注意作為一項(xiàng)區(qū)域性的重大移民搬遷工程，它所涉及的移民搬遷類型復(fù)雜、規(guī)模宏大、持續(xù)時(shí)間長，再加上由于缺乏成熟的理論進(jìn)行指導(dǎo)以及缺少可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，大規(guī)模移民搬遷安置活動(dòng)在一定程度上還處在“摸著石頭過河”的階段。譬如，實(shí)踐中存在不同程度的“搬富不搬窮”等政策執(zhí)行偏差的現(xiàn)象，導(dǎo)致這項(xiàng)政策的公信力與預(yù)期成效受到一些影響。基于課題組的跟蹤研究，現(xiàn)就如何進(jìn)一步提升陜南移民搬遷成效提出如下建議。

（一）在高位推動(dòng)中進(jìn)一步完善制度的頂層設(shè)計(jì)

1.爭取中央更多支持，升級移民搬遷工程規(guī)格。“高位推動(dòng)”是中國公共政策制定與執(zhí)行的重要特征〔7〕。當(dāng)前，陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷工程依然由陜西省人民政府推動(dòng)，雖然取得了一定成效，但基于長遠(yuǎn)考慮其規(guī)格有待提升。受生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力、限制性開發(fā)的定位以及移民搬遷規(guī)模遠(yuǎn)超過三峽工程等因素的影響以及移民搬遷工程所產(chǎn)生的良好外部性，未來若要取得更好的預(yù)期效應(yīng)，要盡快爭取將陜南移民搬遷工程從區(qū)域性的重大移民工程升格為國家級的移民工程。由于該工程是集中連片特困地區(qū)、災(zāi)害易發(fā)地區(qū)集精準(zhǔn)扶貧、避災(zāi)移民和區(qū)域整體開發(fā)為一體的開創(chuàng)之作，建議將其列為“國家級避險(xiǎn)型移民示范區(qū)”，更好發(fā)揮它在中西部類似移民工程中的示范作用。endprint

2.創(chuàng)新移民安置模式，推動(dòng)跨區(qū)域的移民搬遷。如果不改變目前移民搬遷主要是在陜南地區(qū)，特別是縣域、鎮(zhèn)域范疇內(nèi)就近移民搬遷的做法，那么陜南的生態(tài)環(huán)境資源承載力難以保持在一個(gè)合適水平，將無法取得預(yù)期效果。要及時(shí)改變“內(nèi)部消化型”的遷移活動(dòng)，打破行政區(qū)劃限制，努力推動(dòng)跨區(qū)域、乃至跨省域的“外部支持型”移民搬遷，在更廣闊范圍內(nèi)統(tǒng)籌開展移民集中安置點(diǎn)的布局，使環(huán)境資源承載力保持較為合理水平，同時(shí)借助外部資源和外部力量更好落實(shí)有土安置或有業(yè)安置。例如，借助利用西咸新區(qū)發(fā)展的條件以吸納一定規(guī)模的陜南移民對象。至于具體的安置方式，要本著靈活多樣、因地制宜的原則，通過多種形式來解決。

3.加快移民法治建設(shè)，制定避災(zāi)移民搬遷條例。以加強(qiáng)避災(zāi)移民搬遷安置工作為契機(jī)，加快完善避災(zāi)移民搬遷工作的相關(guān)政策和法律規(guī)定，從整體上更好地推進(jìn)移民搬遷的長遠(yuǎn)發(fā)展。建議借鑒境外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，從國家層面規(guī)劃并制定出《非自愿性移民法》，對有關(guān)內(nèi)容做出較為統(tǒng)一和科學(xué)的規(guī)定。各省級立法機(jī)關(guān)要及時(shí)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定出地方性相關(guān)法規(guī)，為規(guī)范避災(zāi)移民搬遷行為，特別是為創(chuàng)新移民搬遷安置資金募集方式、規(guī)范移民搬遷用地管理和保障搬遷移民權(quán)益提供良好法治保障。強(qiáng)化移民搬遷安置工作的監(jiān)管，重點(diǎn)要抓好避災(zāi)移民搬遷安置點(diǎn)建設(shè)、搬遷資金監(jiān)管、建設(shè)成本監(jiān)管、搬遷對象入住監(jiān)管，堅(jiān)決防止搬遷對象作假、資金貪污挪用、建筑質(zhì)量不優(yōu)、單位成本“踏線”等問題發(fā)生。

4.加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)同推進(jìn)，注重避災(zāi)移民風(fēng)險(xiǎn)防范。

首先，進(jìn)一步理順管理體制，完善移民搬遷安置和布局規(guī)劃。加大移民搬遷的宣傳，使廣大干部群眾進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)。通過采取協(xié)調(diào)、合作、整合、信任、資源整合和信息交流等相關(guān)手段，進(jìn)行多屬性的治理及層級性的治理，解決避災(zāi)移民搬遷安置這項(xiàng)重大政策在各層級政府之間以及各個(gè)部門之間的有效貫徹和落實(shí)問題。把移民搬遷工作與“四化同步”以及鎮(zhèn)村綜合改革等工作有機(jī)結(jié)合起來。建議在把陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷安置和布局規(guī)劃納入“十三五”規(guī)劃的同時(shí)，還要專門制定出陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷“十三五”專項(xiàng)規(guī)劃。省、市、縣三級政府部門要及時(shí)對《陜南避災(zāi)移民搬遷規(guī)劃》修編完善，提高移民搬遷安置工作的科學(xué)性、前瞻性。

其次，特別注重科學(xué)規(guī)劃選址與安置點(diǎn)周邊環(huán)境保護(hù)。按照“政府引導(dǎo)，規(guī)劃領(lǐng)先，市場運(yùn)作，群眾自愿，綜合服務(wù)”思路，結(jié)合“三高三避、四靠近”和節(jié)約集約用地要求，高起點(diǎn)、高水平編制安置點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃，堅(jiān)決避免避災(zāi)移民安置點(diǎn)成為新的受害區(qū)現(xiàn)象發(fā)生。區(qū)域布局上突出建設(shè)特色、人文特色、產(chǎn)業(yè)特色。在搬遷中，應(yīng)把生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在重要位置，與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)結(jié)合起來。注意基本農(nóng)田和林地資源保護(hù)，避災(zāi)型移民安置區(qū)建設(shè)要順應(yīng)自然、依山順勢，不削山斬巖、填湖改河。落實(shí)控污措施，加大環(huán)境評估和審批力度。解決好安置點(diǎn)生活垃圾收集處理、生活污水排放和環(huán)境美化問題。

再次，要引導(dǎo)地方政府及時(shí)改變“重移民搬遷、輕產(chǎn)業(yè)培育”，“重任務(wù)落實(shí)、輕社區(qū)治理”以及“重效率追求，輕公平考慮”的行為。將搬遷群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)和集中安置小區(qū)的產(chǎn)業(yè)配套納入到當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展與社會(huì)管理規(guī)劃之中。設(shè)立用于扶持搬遷民眾發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)的移民搬遷產(chǎn)業(yè)扶持基金；加強(qiáng)科技扶貧和教育扶貧，斬?cái)嘭毨ф湕l代代相傳。防止把避災(zāi)移民搬遷工程變相搞成“政績工程”或“房地產(chǎn)開發(fā)”。一方面，要統(tǒng)籌規(guī)模層次，切實(shí)改變就近、分散、千點(diǎn)一面的做法以及復(fù)制落后農(nóng)村現(xiàn)象的發(fā)生，盡可能靠園區(qū)、靠城鎮(zhèn)或靠川道以建設(shè)一批數(shù)百戶、上萬人的大型移民社區(qū)。另一方面，更加注重特困人口和受災(zāi)人口的搬遷安置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和支撐以及移民社區(qū)社會(huì)治理等，提升綜合承載能力和輻射帶動(dòng)能力。

最后，要重視避災(zāi)移民搬遷中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范與超越。陜南移民活動(dòng)需要直面“生存環(huán)境重建、社會(huì)文化重構(gòu)、發(fā)展能力重塑”等三大風(fēng)險(xiǎn)〔8〕。嚴(yán)守搬遷對象、占地面積、建筑面積、群眾出資、造價(jià)成本“五條紅線”，堅(jiān)決杜絕“搬富不搬窮、搬易不搬難、搬少不搬老”等現(xiàn)象發(fā)生。既要尊重搬遷群眾意愿，不強(qiáng)迫進(jìn)城安置和上樓安置，也要科學(xué)測算陜南的土地和生態(tài)環(huán)境承載力、有效排除影響社會(huì)穩(wěn)定的突出問題、對資金和項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)、優(yōu)化利用相關(guān)資源等，通過建構(gòu)動(dòng)態(tài)協(xié)同的移民搬遷風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，最大限度規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)部門應(yīng)鼓勵(lì)和支持商業(yè)保險(xiǎn)提供配套保險(xiǎn)服務(wù)以分散避災(zāi)移民搬遷風(fēng)險(xiǎn)。

（二）在精準(zhǔn)搬遷中實(shí)現(xiàn)公平有序的移民活動(dòng)

1.切實(shí)摸清基本情況，確保有序搬遷。

首先，要加強(qiáng)調(diào)查摸底工作的力量，改進(jìn)工作方式。通過抽調(diào)縣區(qū)、鎮(zhèn)辦、村社三級干部，解決集中調(diào)查摸底人手不足的問題；及時(shí)、深入、全面地向搬遷群眾宣傳政策，充分調(diào)動(dòng)群眾搬遷積極性。其次，對待搬遷戶的基本情況要有較為詳細(xì)的掌握。再次，要認(rèn)真摸清農(nóng)戶的搬遷意愿。最后，明確集中摸底調(diào)查工作的責(zé)任及處理辦法。區(qū)分摸底人員的責(zé)任以及審核人員的責(zé)任。如果因摸底不細(xì)致使地質(zhì)災(zāi)害威脅戶、洪澇災(zāi)害威脅戶、特困戶和危困戶等三類重點(diǎn)對象不能夠按照計(jì)劃進(jìn)行搬遷而造成上訪、人身財(cái)產(chǎn)損失的，要認(rèn)真追究摸底和審核人員的責(zé)任。對發(fā)現(xiàn)不符合移民搬遷條件的對象要及時(shí)予以取消，對搬遷對象確認(rèn)有誤的要嚴(yán)格追究責(zé)任，對故意隱瞞、優(yōu)親厚友、搭車購房，冒充移民搬遷對象騙取資金的要嚴(yán)肅查處。

2.制定移民輪候計(jì)劃，突出搬遷重點(diǎn)。

首先，在確定移民對象時(shí)要堅(jiān)持“避災(zāi)優(yōu)先，突出重點(diǎn)，分類安置，分年輪候”的基本思路，貫徹好陜西省政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范陜南地區(qū)移民搬遷工作的意見》等若干政策規(guī)定，結(jié)合各地工作實(shí)際、搬遷規(guī)劃、搬遷成效，印制宣傳冊，逐戶上門進(jìn)行宣傳，以便實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)搬遷、有序搬遷。其次，采取“自下而上”的辦法，按照搬遷戶申請、村民評議、鎮(zhèn)村初審、相關(guān)部門審定、縣區(qū)政府批準(zhǔn)的程序，堅(jiān)持村、鎮(zhèn)辦、縣區(qū)三級公示，精準(zhǔn)確定移民搬遷對象。再次，要認(rèn)真做好2015—2020年這六年移民搬遷計(jì)劃以及輪候方案，逐戶簽訂陜南移民搬遷協(xié)議，防止漏掉窮人和出現(xiàn)偏差。最后，要進(jìn)一步突出搬遷重點(diǎn)，堅(jiān)持“三優(yōu)先”搬遷原則，制定出重點(diǎn)移民對象2015年、2016年的搬遷行動(dòng)計(jì)劃，充分運(yùn)用并探索完善“交鑰匙工程”有關(guān)政策。endprint

3.建立信息管理系統(tǒng)，推進(jìn)公平遷移。

從縱向上看，要建立省、市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)、社區(qū)（500戶以上）五級陜南移民搬遷安置工作信息系統(tǒng)，做到戶有協(xié)議、村建冊、鎮(zhèn)有檔、縣（區(qū)）建庫、市有信息系統(tǒng)、省建平臺(tái)，與精準(zhǔn)扶貧共享平臺(tái)。從信息系統(tǒng)的內(nèi)容上，陜南移民搬遷信息系統(tǒng)要包括文字?jǐn)?shù)據(jù)和圖片影像，既有電子信息，又有紙質(zhì)檔案；既涵蓋已完成工作，又涵蓋未來計(jì)劃。從信息采集和真實(shí)性角度看，各級移民搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組要進(jìn)一步加強(qiáng)對陜南移民搬遷安置信息錄入工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格規(guī)范陜南移民搬遷信息的采集、錄入工作，把信息管理系統(tǒng)打造成歸集檔案、統(tǒng)計(jì)進(jìn)度、監(jiān)督管理的平臺(tái)。為實(shí)現(xiàn)移民搬遷信息公開查詢、科學(xué)精細(xì)管理創(chuàng)造條件，進(jìn)而推動(dòng)“公平搬遷”。

（三）在創(chuàng)新管理中確保搬遷群眾“穩(wěn)得住”

1.嚴(yán)格分戶管理，完善建房補(bǔ)助方式

要進(jìn)一步規(guī)范和嚴(yán)格分戶管理，嚴(yán)禁通過分戶等方式套取國家補(bǔ)助資金。對于獨(dú)生子女與父母分戶、父母單獨(dú)分戶、未結(jié)婚子女分戶以及鰥、寡、孤、獨(dú)或其它殘障人員單獨(dú)分戶的不得享受陜南移民搬遷政策。至于在2011年以后符合分戶條件且在公安部門辦理分戶戶籍的搬遷對象，可以按新戶籍享受陜南移民搬遷安置政策。要按照省上規(guī)定的補(bǔ)助政策，采取以戶和家庭人口相結(jié)合的原則完善建房補(bǔ)助方式。此外，要強(qiáng)化縣（區(qū)）政府主體責(zé)任，堅(jiān)持以統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建為主，從嚴(yán)控制統(tǒng)規(guī)自建。各地應(yīng)統(tǒng)一補(bǔ)助方式和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，防止產(chǎn)生較大的差異。

2.強(qiáng)化資金管理，統(tǒng)籌破解資金難題

第一，要強(qiáng)化陜南移民搬遷工程資金監(jiān)管，確保資金安全運(yùn)行。從省市縣財(cái)政補(bǔ)助、項(xiàng)目整合、農(nóng)民自籌、市場化運(yùn)作四個(gè)渠道，足額籌措搬遷資金，確保資金落實(shí)到位。堅(jiān)持項(xiàng)目資金專戶管理、封閉運(yùn)行，充分發(fā)揮移民搬遷專項(xiàng)資金共管賬戶網(wǎng)銀系統(tǒng)監(jiān)控職能以及統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)報(bào)表，嚴(yán)禁擠占、克扣、挪用、滯留專項(xiàng)資金。盡快修訂完善陜南避災(zāi)移民搬遷資金管理辦法，將涉及移民搬遷的所有資金一律實(shí)行專戶儲(chǔ)存、專人管理、專款專用，報(bào)賬制核算。盡快出臺(tái)《陜南移民搬遷資金籌措辦法》、《陜南移民項(xiàng)目資金整合辦法》，便于資金的統(tǒng)籌安排和捆綁使用。

第二，進(jìn)一步控制移民搬遷項(xiàng)目的成本，維護(hù)搬遷對象的利益。既要加大移民搬遷稅費(fèi)優(yōu)惠政策執(zhí)行檢查力度，糾正對移民搬遷安置房征收不動(dòng)產(chǎn)稅的行為；也要全面推動(dòng)項(xiàng)目決（結(jié)）算、審計(jì)工作，推廣成本控制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。要把移民搬遷配套資金列入年度預(yù)算；嚴(yán)格控制集中安置點(diǎn)的建房成本。嚴(yán)防觸碰“建房面積、建房成本、群眾出資”等“紅線”，改變“搬遷戶出大頭，政府出小頭”的格局，盡最大可能讓搬遷群眾少出錢、遷新居。此外，要加大集中安置補(bǔ)助力度，對集中安置的搬遷戶提高省級財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，防止移民搬遷而造成新的貧困。

第三，明確補(bǔ)助資金發(fā)放時(shí)間和方式，提高移民資金的有效使用。全面執(zhí)行建房補(bǔ)助政策，要按進(jìn)度撥付資金，充分發(fā)揮資金效益。建議所有補(bǔ)助資金（包括當(dāng)年統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建項(xiàng)目群眾自籌資金）要在2016年度9月30前全部兌現(xiàn)到位。省、市、縣三級政府對避災(zāi)扶貧移民搬遷財(cái)政分擔(dān)比例要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。建議省上對陜南移民集中安置建房補(bǔ)償費(fèi)、土地回填整理費(fèi)、地面附著物拆遷補(bǔ)償費(fèi)、工程手續(xù)費(fèi)等移民搬遷戶政策規(guī)定以外承擔(dān)費(fèi)用的來源渠道進(jìn)行明確。

第四，進(jìn)一步完善避災(zāi)移民搬遷“難點(diǎn)戶”的幫扶措施，減少債務(wù)發(fā)生。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)困難家庭和老年人的實(shí)際和特點(diǎn)，制定因人而異的幫扶政策措施。可選擇的具體路徑有：通過出租安置房的形式，采取先租房搬遷再逐步付款購房定居。通過加大扶持力度，特別是提高搬遷戶的貸款額度，延長還款期限，促進(jìn)移民搬遷安置。也可對配建商品房采取政府回購、市場化拍賣等形式進(jìn)行資金籌措，以用于補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)條件較差的移民戶。建議利用整合撤并學(xué)校、鎮(zhèn)辦以及其他閑置的國有房屋場所，在修繕改造之后直接分配給特困戶、危困戶。此外，要提高特困群眾安置建房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)減少基層和農(nóng)戶因此而產(chǎn)生的債務(wù)。

第五，應(yīng)千方百計(jì)加大移民搬遷資金籌措，形成多元投入機(jī)制。一是要爭取國家對陜南避災(zāi)移民搬遷工程資金以及公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的傾斜，進(jìn)一步整合各類資金用于移民搬遷安置。二是要通過政策激勵(lì)、精神激勵(lì)等方式切實(shí)撬動(dòng)民間資本、社會(huì)資本更多地參與建設(shè)，努力形成工商資本、返鄉(xiāng)能人、村組干部以及社會(huì)團(tuán)體共同參與的多元投入機(jī)制。三是可以通過適當(dāng)加大集中安置項(xiàng)目商品房配建的力度，撬動(dòng)土地增收，將配建收益足額歸集到共管賬戶。四是用足用活國土資源部《關(guān)于支持陜西省陜南地區(qū)生態(tài)扶貧避災(zāi)移民搬遷有關(guān)政策實(shí)施的函》（國土資源函〔2013〕837號）的政策規(guī)定。五是可以考慮通過發(fā)行社會(huì)福利彩票、地方債券的方式進(jìn)行募集資金。

3.用地科學(xué)管理，積極化解土地瓶頸

一是堅(jiān)持節(jié)約集約用地與支持外遷的政策，緩解土地承載能力不足問題。確定移民搬遷集中安置點(diǎn)要充分考慮立地條件、產(chǎn)業(yè)支撐、環(huán)境承載力等因素，堅(jiān)持靠城、靠鎮(zhèn)、靠園區(qū)選址建點(diǎn)。新建安置點(diǎn)要更加注重選址宜居性，也要在嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下，盡量少占優(yōu)質(zhì)耕地，鼓勵(lì)利用未利用地和廢棄地等。應(yīng)改變把移民搬遷任務(wù)簡單地層層分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所采取的本地土地安置本地人的做法，而要以市為單位統(tǒng)籌考慮，跨縣、跨鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)安置點(diǎn)。不斷擴(kuò)大集中安置，逐步取消分散安置，大力實(shí)施上樓安置，最大限度避免小而散、復(fù)制落后農(nóng)村現(xiàn)象的發(fā)生。今后至少還要在省級層面制定出臺(tái)移民安置對象進(jìn)行“外遷”的政策，大力推進(jìn)市域內(nèi)跨縣區(qū)的安置。

二是嚴(yán)格控制移民搬遷用地面積與集約利用閑置土地相結(jié)合。安置村莊應(yīng)盡可能在老村或舊村的基礎(chǔ)上改造擴(kuò)建，充分利用村莊內(nèi)的閑散土地、廢舊宅基地等進(jìn)行重新布局和建設(shè)。采取建筑面積與住房面積相結(jié)合的方式控制用地超標(biāo)問題。同時(shí)應(yīng)積極探索建立土地銀行，收儲(chǔ)和經(jīng)營閑置土地，加大造地工作力度，不斷擴(kuò)大增量土地，努力實(shí)現(xiàn)土地占補(bǔ)平衡。

三是切實(shí)推進(jìn)搬遷戶舊宅基地騰退復(fù)墾，促進(jìn)搬遷區(qū)土地占補(bǔ)平衡。推行以“先補(bǔ)后占”替代“先征后補(bǔ)”用地模式，盤活閑置低效城鄉(xiāng)建設(shè)用地，積極將未合理利用的土地改造成為新增土地，最大限度減少土地閑置和擱荒。陜南移民搬遷戶舊宅基地騰退復(fù)耕工作要被列為一項(xiàng)硬指標(biāo)、硬任務(wù)，堅(jiān)持“一戶一宅、辦新騰舊”的基本原則，完善與移民搬遷戶宅基地退出的相關(guān)手續(xù)，建議采取拆舊補(bǔ)償、以證換證、限期自棄等的多種辦法化解退宅復(fù)墾的困局。endprint

四是加大土地整治力度，保障搬遷安置移民口糧田。結(jié)合小流域綜合治理與生態(tài)退耕，根據(jù)“土地、人口、生態(tài)相協(xié)調(diào)”的原則，對路、田、水、林、村進(jìn)行綜合治理，同時(shí)采用集中連片整治的方法，在不影響移民搬遷點(diǎn)及安置點(diǎn)周邊生態(tài)環(huán)境的前提之下，對安置點(diǎn)周邊的耕地后備資源進(jìn)行開發(fā)復(fù)墾整理，確保搬遷安置移民有一定數(shù)量的口糧田，從而實(shí)現(xiàn)土地資源利用的可持續(xù)性。凡是安置地有土地流轉(zhuǎn)的，優(yōu)先引導(dǎo)移民對象租用經(jīng)營；凡是有空閑無主或撂荒的土地，可優(yōu)先安排給移民耕作。

五是加快遷出區(qū)土地流轉(zhuǎn)，以流轉(zhuǎn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與移民發(fā)展。引進(jìn)若干有實(shí)力、有意愿投資的企業(yè)組織通過商業(yè)化操作的模式，對復(fù)墾土地整理開發(fā)的工作進(jìn)行更多的參與，或者建立移民搬遷戶承包農(nóng)地林地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)和經(jīng)營。移民遺留在原村莊的承包耕地和林地，如果不宜繼續(xù)耕種和經(jīng)營的，或收歸集體用于統(tǒng)一調(diào)劑，或退耕還林、封山育林，或制定更加優(yōu)惠政策，交由開發(fā)商進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)。對于條件具備的成片山區(qū)，應(yīng)按照當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源特點(diǎn)，分類設(shè)置自然保護(hù)區(qū)或森林公園。要通過推動(dòng)異地充分就業(yè)，如采取強(qiáng)化遷入地產(chǎn)業(yè)配置帶動(dòng)移民就業(yè)等措施，間接有效地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

4.加強(qiáng)項(xiàng)目管理，構(gòu)建制度化監(jiān)管體系

一是項(xiàng)目的確定和調(diào)整要進(jìn)一步規(guī)范。全部實(shí)行以縣區(qū)政府為主體的項(xiàng)目管理，認(rèn)真制定移民搬遷年度計(jì)劃和實(shí)施方案。統(tǒng)籌搞好集中安置點(diǎn)的規(guī)劃選址，因地制宜做好房屋建筑風(fēng)貌設(shè)計(jì)，突出民俗民風(fēng)和村落特色，彰顯地域文化。嚴(yán)禁把年度計(jì)劃下達(dá)給鎮(zhèn)、村，由它們自行組織建設(shè)，或任由開發(fā)商直接建設(shè)安置的粗放式管理。所有統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建項(xiàng)目全部實(shí)行“一個(gè)安置社區(qū)、一個(gè)項(xiàng)目主體、一個(gè)項(xiàng)目法人”的管理模式。

二是加強(qiáng)移民搬遷項(xiàng)目過程管理，強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)管。在優(yōu)化項(xiàng)目審批管理環(huán)節(jié)、縮短審批期限的同時(shí)，所有統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建項(xiàng)目要嚴(yán)格實(shí)行“五制”①。對于“大配套”項(xiàng)目要按照“小型保基本、中型保功能、大型全覆蓋”的原則，提前規(guī)劃、精心對接。健全工程項(xiàng)目監(jiān)督、結(jié)算、驗(yàn)收、審計(jì)等工作制度和檔案資料，加強(qiáng)統(tǒng)規(guī)自建和分散安置住房工程的質(zhì)量監(jiān)管?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與住房項(xiàng)目建設(shè)要做到同步規(guī)劃、同步申報(bào)、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收。對所有移民工程質(zhì)量安全實(shí)行“零容忍”和“終身制”，采取“行政、中介、群眾自治”三結(jié)合的辦法，防止出現(xiàn)“蘿卜快了不洗泥”問題。

三是“先人后房，以人為先”，減少移民搬遷房空置。要重視供求關(guān)系，做到以戶定建、以戶定業(yè)、以戶定扶，避免造成局部結(jié)構(gòu)失衡，防止將搬遷等同于商品房開發(fā)，導(dǎo)致房屋空置。著力解決在移民搬遷工作中損害群眾、集體利益的問題，集中治理建設(shè)單位拖欠農(nóng)民工工資問題。同時(shí)對建成的項(xiàng)目要確保公開公平公正分配；通過采取政策激勵(lì)和教育引導(dǎo)等措施促進(jìn)移民遷居入住，努力提高安置移民入住率，確保搬遷群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

5.創(chuàng)新社區(qū)管理，提高移民的社會(huì)適應(yīng)

首先，高度重視移民安置社區(qū)管理，加快健全社區(qū)的組織機(jī)構(gòu)。根據(jù)“因地制宜、分類指導(dǎo)、部門配合”的原則，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)的大型移民搬遷安置點(diǎn)，參照城鎮(zhèn)社區(qū)管理模式進(jìn)行管理。對于入住率達(dá)到70%以上的移民安置小區(qū)，民政部門要根據(jù)村民委員會(huì)、社區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)定和不同規(guī)模、不同地域移民集中點(diǎn)需要，設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，配備人員，相關(guān)部門落實(shí)辦公場所和工作經(jīng)費(fèi)。安置小區(qū)管理機(jī)構(gòu)組建，應(yīng)與移民集中安置小區(qū)建設(shè)同步進(jìn)行。有效發(fā)揮其在滿足群眾需求、活躍社區(qū)文化生活、疏導(dǎo)群眾情緒等方面的積極作用。

其次，更加注重社會(huì)管理創(chuàng)新，保障搬遷群眾權(quán)益。按照“群眾自治、管理有序、設(shè)施配套、服務(wù)完善、生態(tài)和諧、文明祥和”的新型社區(qū)建設(shè)要求，進(jìn)一步完善安置社區(qū)的社會(huì)管理體制，建立基層協(xié)商民主，村（居）民自治機(jī)制；制定搬遷安置小區(qū)服務(wù)中心扶持政策，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立專門的鎮(zhèn)村社區(qū)建設(shè)管理辦公室，并賦予相應(yīng)的管理權(quán)限和人力財(cái)力保障。強(qiáng)化移民搬遷型社區(qū)的社會(huì)管理職能，建議對搬遷群眾分類管理，同時(shí)減少和避免政府組織對移民搬遷社區(qū)的不當(dāng)干預(yù)。

再次，探索實(shí)行移民搬遷社區(qū)物業(yè)化管理。探索以縣區(qū)為主體成立物業(yè)管理總公司，鎮(zhèn)辦成立物業(yè)分公司，專門負(fù)責(zé)社區(qū)的基本公共服務(wù)。建議探索由縣區(qū)政府牽頭組建移民搬遷物業(yè)服務(wù)總公司，并在鎮(zhèn)辦成立相應(yīng)的物業(yè)分支機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一為集中區(qū)移民戶提供物業(yè)服務(wù)，在起步運(yùn)行階段由公共財(cái)政進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，到了后期則要實(shí)現(xiàn)“市場化經(jīng)營”，建立“政府搭臺(tái)、市場運(yùn)作和移民參與”的管理體制。

最后，要提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，培育新型居民。切實(shí)解決好移民群體的飲水、交通、上學(xué)、就醫(yī)、娛樂、購物等民生問題，更加關(guān)注和化解留守老人、孩子的實(shí)際問題。在條件允許的移民搬遷型社區(qū)所在地配建村級或鎮(zhèn)級公共墓地，解決移民的“去后”之憂。加大移民搬遷型社區(qū)垃圾、污水等環(huán)保設(shè)施建設(shè)力度，與安置房同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收。對廣大搬遷群眾開展新社區(qū)、新農(nóng)民、新技能、新風(fēng)尚“四新”教育培訓(xùn)，提高搬遷群眾幸福感。

（四）在精確施策中提高移民發(fā)展的可行能力

1.增收配套到戶，加大產(chǎn)業(yè)培育扶持力度

一是要通過“三個(gè)優(yōu)先”推動(dòng)陜南搬遷區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加大產(chǎn)業(yè)培育扶持力度，重點(diǎn)工程、新興產(chǎn)業(yè)、大型項(xiàng)目，在符合條件前提下，要優(yōu)先向陜南地區(qū)安排；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，要優(yōu)先向陜南地區(qū)引導(dǎo)。建設(shè)用地指標(biāo)，應(yīng)優(yōu)先滿足陜南搬遷區(qū)域產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的建設(shè)用地需要。同時(shí)優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間布局，加強(qiáng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系及協(xié)作，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)從城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)“山上建園區(qū)、山下建社區(qū)”的目標(biāo)要求。

二是要規(guī)劃引領(lǐng)到位，推動(dòng)后續(xù)產(chǎn)業(yè)的培育與發(fā)展。制定出臺(tái)配套優(yōu)惠政策，落實(shí)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)三業(yè)富民，制定橫向到邊，縱向到戶的增收規(guī)劃。對移民搬遷集中安置點(diǎn)逐點(diǎn)規(guī)劃配套產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展服務(wù)產(chǎn)業(yè)，重視培植商貿(mào)、加工、旅游、運(yùn)輸?shù)取盁o土產(chǎn)業(yè)”。通過移民產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)搬遷地的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)化為工商資本、傳統(tǒng)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窕虍a(chǎn)業(yè)工人。endprint

三是精準(zhǔn)到戶，綜合施策。借鑒和推廣安康市探索實(shí)行的“一區(qū)一策，一戶一法”的做法，通過在促進(jìn)移民增收的同時(shí)拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展之道。整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金用于搬遷移民的就業(yè)興業(yè)創(chuàng)業(yè)。按照“扶持龍頭、覆蓋到戶、集中使用、動(dòng)態(tài)管理、滾動(dòng)發(fā)展、保值增值”的原則以及“策劃項(xiàng)目、爭取資金、建好園區(qū)”的思路，撬動(dòng)社會(huì)資金，大力扶持工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、技能培訓(xùn)和服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，通過帶資入企促進(jìn)就業(yè)、帶資入社發(fā)展產(chǎn)業(yè)、建立基金鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的辦法，促進(jìn)搬遷群眾致富增收。

四是要調(diào)動(dòng)各種資源促進(jìn)移民增收致富。支持有條件的地方實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。對盤活的建設(shè)用地指標(biāo)在當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域內(nèi)實(shí)行梯次收儲(chǔ)、逐層流轉(zhuǎn)，以增加搬遷移民的財(cái)產(chǎn)性收入。采取組織勞務(wù)輸出、設(shè)立創(chuàng)業(yè)資金支持、提供更多公益性崗位等辦法，解決移民就業(yè)問題?？赏ㄟ^結(jié)對幫扶等方式，改善搬遷群眾的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，提高經(jīng)濟(jì)收入。

五是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與壯大勞務(wù)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。一方面，縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)自然條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場需求組織發(fā)展具有地域特色，高附加值的種養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。通過企業(yè)引領(lǐng)、土地流轉(zhuǎn)、土地入股、土地就業(yè)等方式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，提高其組織化程度和市場化程度。另一方面，積極引導(dǎo)和支持鼓勵(lì)農(nóng)戶走出大山。加快搬遷戶的創(chuàng)業(yè)就業(yè)技能、生產(chǎn)生活方式培訓(xùn)和培養(yǎng)。進(jìn)一步加大對陜南移民創(chuàng)業(yè)就業(yè)的扶持力度。設(shè)立陜南或西部綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，扶持移民搬遷戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

2.開展技能培訓(xùn)，增強(qiáng)移民自我發(fā)展能力

一是全面整合培訓(xùn)項(xiàng)目和資源。用足用活現(xiàn)有的職業(yè)教育扶持政策，將人社、教育、扶貧、婦聯(lián)、共青團(tuán)等部門的資源有效整合，加強(qiáng)搬遷戶就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)。加強(qiáng)基層公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，強(qiáng)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)。充分借助當(dāng)?shù)芈殬I(yè)技術(shù)學(xué)院等平臺(tái)，對移民適齡人口開展免試免費(fèi)的全日制職業(yè)學(xué)歷教育。充分運(yùn)用“人人技能工程”、“雨露計(jì)劃”等政策，加強(qiáng)對移民搬遷對象的技能培訓(xùn)。

二是技能培訓(xùn)到人，增強(qiáng)培訓(xùn)實(shí)效。一方面，要加大搬遷群眾技能培訓(xùn)力度，努力做到搬遷貧困家庭子女義務(wù)教育資助、搬遷在冊貧困大學(xué)生資助、搬遷家庭實(shí)用致富技術(shù)培訓(xùn)、搬遷家庭新增勞動(dòng)力免費(fèi)技能培訓(xùn)、搬遷群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、搬遷家庭外出務(wù)工返鄉(xiāng)人員再就業(yè)培訓(xùn)“六個(gè)全覆蓋”。另一方面，要結(jié)合陜南當(dāng)?shù)氐闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，遵循“三實(shí)”原則（即實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效），建構(gòu)以搬遷群眾實(shí)際需求為導(dǎo)向的技能培訓(xùn)機(jī)制，不斷提高移民的自我發(fā)展能力。

三是借助金融信貸支持搬遷群眾的發(fā)展。探索設(shè)置陜南地區(qū)避災(zāi)移民就業(yè)轉(zhuǎn)移專項(xiàng)支持基金，為在城鎮(zhèn)或園區(qū)進(jìn)行集中安置并且轉(zhuǎn)移就業(yè)的移民對象提供貼息貸款；同時(shí)要積極協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)做好陜南避災(zāi)搬遷戶信用等級評定和貸款信用等級證發(fā)放，為移民的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)提供更有力的信貸支持。

3.健全移民社會(huì)保障，確保搬遷群體生活質(zhì)量

第一，出臺(tái)移民搬遷對象過渡期新政，完善移民群體社會(huì)保障。完善移民保障制度建設(shè)，確保移民住房安置、生活補(bǔ)貼、就業(yè)安置、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等優(yōu)惠政策落到實(shí)處。加大公共財(cái)政投入，拓寬移民社會(huì)保障籌資渠道。移民搬遷管理部門應(yīng)在考慮安置模式、移民生產(chǎn)生活水平與社會(huì)保障政策整合的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)不同區(qū)域之間有效的社保政策銜接機(jī)制，公共服務(wù)體系建設(shè)匹配機(jī)制，切實(shí)維護(hù)移民社會(huì)保障權(quán)和公共服務(wù)異域享有權(quán)，避免移民 “因移致貧”現(xiàn)象發(fā)生。

第二，推動(dòng)基本公共服務(wù)向集中連片貧困地區(qū)延伸和覆蓋，充分發(fā)揮社會(huì)保障的“兜底”功能。加快推進(jìn)養(yǎng)老、社會(huì)救助、五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保、醫(yī)療、新農(nóng)合等符合社會(huì)保障的人群進(jìn)行全覆蓋，對無依無靠且沒有勞動(dòng)能力的孤寡鰥獨(dú)人員解困扶貧問題以及因病因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象進(jìn)行統(tǒng)籌解決。構(gòu)建和完善搬遷戶新型合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、子女上學(xué)等制度的銜接并轉(zhuǎn)。

第三，促進(jìn)搬遷群眾就業(yè)有崗位、增收有渠道、生活有保障。各類涉農(nóng)項(xiàng)目及資金向陜南避災(zāi)移民集中安置點(diǎn)優(yōu)先安排，搬遷對象及其子女參加勞務(wù)技能培訓(xùn)優(yōu)先吸納，并要優(yōu)先輸出進(jìn)行安置就業(yè)。移民搬遷社區(qū)的公益性就業(yè)崗位，優(yōu)先安排移民戶就業(yè)。嘗試凡是在陜南移民搬遷區(qū)新辦企業(yè)并吸納搬遷人員就業(yè)的給予企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)政府補(bǔ)貼，或者密集型企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政府補(bǔ)貼，稅費(fèi)的減免等政策，促進(jìn)這些企業(yè)多用搬遷員工。對適齡移民子女全部辦理入學(xué)手續(xù)，對認(rèn)定的特困戶給予政策補(bǔ)貼。

第四，維護(hù)陜南移民合法權(quán)益，豐富移民文化生活。尊重移民的意愿，不得進(jìn)行強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制搬遷以及收回他們的林地、耕地承包經(jīng)營權(quán)。移民搬遷工程土地征用應(yīng)依法進(jìn)行，并給予科學(xué)合理的補(bǔ)償。進(jìn)一步規(guī)范和加快移民安置房的房產(chǎn)證、土地證“兩證”辦理及發(fā)放。注重從跨區(qū)域的行政服務(wù)和城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)等方面展開探索，解決進(jìn)城入鎮(zhèn)住社區(qū)搬遷安置對象身份轉(zhuǎn)變后惠農(nóng)政策的兌現(xiàn)和社會(huì)保障的落實(shí)。至于戶籍管理，移民搬遷后的戶籍可遷至新居住地，也可保留在原居住地。公共部門要對安置點(diǎn)配備相應(yīng)的公共文化活動(dòng)場所。

第五，要對“困難移民”和特殊群體進(jìn)行更有效的社會(huì)救助。掌握困難移民群體狀況，優(yōu)先對生活、經(jīng)濟(jì)困難移民群眾進(jìn)行救助扶持政策、享受低保補(bǔ)助，減少困難戶因搬遷帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)等。使有限的保障和救助資金能夠真正補(bǔ)助到貧困和受災(zāi)人口中。應(yīng)通過有效舉措，更好地幫助真正需要優(yōu)先搬遷的對象早日遷移下山。密切關(guān)注因不習(xí)慣移民社區(qū)生活而依然在山上生活的老年人，使其盡早入住移民社區(qū)，并給予相應(yīng)的社會(huì)支持。

四、移民搬遷可成為山區(qū)脫貧的“治本之策”

脫貧是人類社會(huì)發(fā)展的永恒主題，更是現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國山區(qū)發(fā)展的重要目標(biāo)。由于環(huán)境資源承載能力較弱、人口居住極其分散以及各類地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，以往的扶貧方式大都難以真正取得實(shí)效。只有通過徹底斬?cái)嘀仑毞地氭湕l，實(shí)現(xiàn)“挪窮窩、改窮業(yè)、斷窮根”，才能更好地做到“擺脫貧困”。尤其在那些滑坡、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)域，如秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、云貴高原，頻繁的人類活動(dòng)以及有限的環(huán)境資源承載能力，事實(shí)上加劇了山區(qū)各類自然災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。采取主動(dòng)出擊而不是被動(dòng)應(yīng)對的方式，將高寒偏遠(yuǎn)山區(qū)居民從山上搬遷到開闊平坦的安全地帶，既提高了他們安全系數(shù)、減少其脆弱性又減少了地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，是一種至少“三贏”的決策。也就是說，在貧困山區(qū)、災(zāi)害頻發(fā)疊加的區(qū)域，與其加大扶貧力度或投資巨大進(jìn)行災(zāi)后就地重建，還不如主動(dòng)地在環(huán)境脅迫面前進(jìn)行“科學(xué)妥協(xié)和讓步”，可采取規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)的“搬遷式移民安置”方式或道路。endprint

陜南地區(qū)實(shí)施大規(guī)模移民搬遷前，當(dāng)?shù)仄鋵?shí)也先后推出過各類的遷移、扶貧舉措，但令人遺憾的是總是跳不出簡單“復(fù)制農(nóng)村”的“怪圈”。山區(qū)居民和新建房屋仍然面臨著各種地質(zhì)災(zāi)害的嚴(yán)重威脅，不僅難以享受到均等化的公共服務(wù)，也難以有效地脫貧。完善集中連片特困地區(qū)避災(zāi)移民搬遷政策既要系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)、互動(dòng)共治，也要全面規(guī)范、精準(zhǔn)管理和優(yōu)化路徑。只有如此才能在新的起點(diǎn)上不斷提升山區(qū)移民搬遷安置政策的綜合效益，更好地推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧落地生根。

實(shí)施避災(zāi)移民搬遷政策可以讓山區(qū)群眾徹底地?cái)[脫“受災(zāi)—貧困—扶貧—再受災(zāi)—再貧困—再扶貧”的惡性循環(huán)；“從山溝到城鎮(zhèn)，從土屋變洋房，生活水平有了質(zhì)的飛躍”；它有效幫助山區(qū)移民對象鏟除“險(xiǎn)根”、拔掉“窮根”，可謂一舉多得、標(biāo)本兼治。政府推動(dòng)下、企業(yè)參與、社會(huì)協(xié)同和群眾自愿的以減輕環(huán)境資源承載力、提高人口和產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)、減少山區(qū)民眾災(zāi)害脅迫為核心的移民搬遷這一重大舉措是“以退為進(jìn)”的有效路徑，對于減少貧困、改善民生、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等都具有舉足輕重的作用。與此同時(shí)，“移民”不僅是最為重要的一種扶貧路徑，從古到今還是解決區(qū)域均衡發(fā)展的重要方式。在這些意義上，通過移民搬遷安置無疑可以成為我國山區(qū)擺脫貧困的“治本之策”。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】endprint