蘭州鐵路局 魏海霞

鐵路建設(shè)資金風險是指鐵路基本建設(shè)項目所需資金在開戶存儲、支付使用等流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中產(chǎn)生超額撥付、挪用擠占、資金流失、資金短缺、資金使用效率不佳等消極后果的潛在可能性，表現(xiàn)為建設(shè)項目資金管理預(yù)期目標與實際后果之間的差異。建設(shè)資金風險以不同的形式潛在于工程建設(shè)的各個環(huán)節(jié)之中，只有充分認識建設(shè)資金風險各種表現(xiàn)及形成原因，才能有針對性地采取措施來加以控制。

一、鐵路建設(shè)資金管理風險主要表現(xiàn)

(一)建設(shè)資金安全風險主要表現(xiàn)

根據(jù)基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)章制度，建設(shè)資金使用必須遵循以下基本原則，一是嚴格按批準的設(shè)計文件、年度投資計劃和基建財務(wù)管理的相關(guān)規(guī)章制度使用建設(shè)資金，不得超概算、超合同、超投資計劃、超資金預(yù)算、超驗工計價撥付和使用建設(shè)資金。二是建設(shè)資金必須專款專用，嚴禁擠列建設(shè)成本，嚴禁挪用建設(shè)資金。

但從實際狀況來看，特別是從各類檢查及審計結(jié)果來看，鐵路建設(shè)資金安全風險突出，主要表現(xiàn)為建設(shè)資金超付、挪用建設(shè)資金、擠占建設(shè)成本、超概算列支建設(shè)成本等。

(二)建設(shè)資金短缺風險主要表現(xiàn)

項目建設(shè)過程中，由于各種客觀原因，出資各方資本金或銀行貸款資金不能及時到位。一方面造成項目建設(shè)無法按原定計劃順利推進，影響工程進度；另一方面導(dǎo)致出現(xiàn)拖欠工程款問題，從而造成施工中的偷工減料、工期的拖延等，嚴重時會影響工程質(zhì)量，埋下安全隱患。

(三)建設(shè)資金效率風險主要表現(xiàn)

目前，部分建設(shè)單位仍存在“現(xiàn)金為王”的思想觀念，缺乏成本核算意識，不能根據(jù)本項目對資金的實際需要量進行資金申請，而是片面追求資金充裕對建設(shè)項目的保障性，盲目加大貨幣資金持有量，使大量的工程建設(shè)資金被沉淀在建設(shè)單位的銀行賬戶上，造成資金閑置，而建設(shè)項目又都有大量銀行貸款，沉淀資金取得的存款利息收入遠遠不足以抵消銀行貸款資金利息支出，建設(shè)資金的使用效益沒有得到很好地發(fā)揮。

二、鐵路建設(shè)資金管理風險形成原因

(一)建設(shè)資金安全風險形成原因

資金內(nèi)部控制制度不完善是鐵路建設(shè)資金安全風險產(chǎn)生的根本原因。大部分建設(shè)單位不是沒有資金內(nèi)控制度，而是資金內(nèi)控制度執(zhí)行不力，約束力不強，給資金安全帶來隱患，出現(xiàn)資金內(nèi)控制度“形至而神不備”的問題。

首先，崗位分離牽制制度執(zhí)行不嚴格。由于大部分基建財務(wù)管理人員都是從鐵路運營站段或者多經(jīng)單位調(diào)動來的，基建管理專業(yè)性不強，成為影響其建設(shè)資金管理安全的重要因素之一，同時部分崗位人員配備不齊全，資金內(nèi)部控制的各個環(huán)節(jié)和崗位不能很好的相互牽制和制約。

其次，資金授權(quán)審批制度執(zhí)行不嚴格。大部分建設(shè)單位建立了資金授權(quán)審批制度，審批額度及審批權(quán)限劃分設(shè)置合理，但由于鐵路基本建設(shè)項目的特殊性，管理層“重施工、輕財務(wù)”、“一切以保障項目順利推進為先”的思想觀念根深蒂固，在建設(shè)資金撥付和使用過程中，發(fā)生資金審批執(zhí)行走過場現(xiàn)象，或資金未批先支現(xiàn)象。

最后，資金撥付流程控制執(zhí)行不嚴格。部分建設(shè)單位未以書面文件形式明確制定規(guī)范的建設(shè)資金使用流程，建設(shè)資金使用都是沿襲慣例和經(jīng)驗做法，未能真正明確界定各部門的職責權(quán)限，資金使用中產(chǎn)生問題后推諉扯皮，相互推卸責任，不能從源頭上預(yù)防和控制資金安全問題。

(二)建設(shè)資金短缺風險形成原因

項目計劃內(nèi)資金不能及時到位是鐵路建設(shè)資金短缺風險產(chǎn)生的根本原因。在項目實際實施過程中，由于各種客觀或主觀因素，項目投資計劃內(nèi)或預(yù)算內(nèi)資金不能及時足額到位。一方面，鐵路建設(shè)項目資本金由各出資方根據(jù)項目投資計劃和資金預(yù)算統(tǒng)籌安排，由于出資方自身財務(wù)狀況或資金來源限制，以及建設(shè)單位同出資方溝通機制問題，在項目建設(shè)過程中出現(xiàn)資本金不能及時到位現(xiàn)象。另一方面，鐵路建設(shè)項目債務(wù)性資金受信貸市場影響較大，各商業(yè)銀行對鐵路固定資產(chǎn)貸款優(yōu)惠政策逐步減少，大大加重了建設(shè)單位籌資壓力，同時，受國家相關(guān)政策影響，商業(yè)銀行信貸額度下降，建設(shè)單位貸款需求無法及時得到保障，貸款資金不能及時到位。

(三)建設(shè)資金效率風險形成原因

資金預(yù)算管理制度未能真正落實是建設(shè)資金效率風險產(chǎn)生的根本原因。為提高建設(shè)資金使用效率，于2008 年開始，鐵路企業(yè)開始推行建設(shè)項目資金預(yù)算管理制度。經(jīng)過幾年的建設(shè)資金預(yù)算管理工作的開展，資金管理水平有了一定的提高，在一定程度上或一定范圍內(nèi)實現(xiàn)了建設(shè)資金合理、有效使用。但從實際執(zhí)行情況來看，資金預(yù)算管理仍存在許多問題，未能最大程度發(fā)揮建設(shè)資金使用效率。

資金預(yù)算管理力量薄弱,資金預(yù)算編制缺乏科學性，資金預(yù)算管理流于形式。建設(shè)資金預(yù)算以大量和全面數(shù)據(jù)資料為基礎(chǔ)，涉及計劃財務(wù)、合同管理、工程施工、物資管理等諸多方面。在實際實施過程中，大部分建設(shè)單位資金預(yù)算管理都歸由財務(wù)部門單獨管理。由于缺乏相關(guān)部門的緊密協(xié)作與配合，管理力量明顯不足，使得建設(shè)項目有關(guān)資料數(shù)據(jù)獲得不全面或不及時，信息來源不暢通，基礎(chǔ)工作不扎實，資金預(yù)算不能真正切合項目實際資金需求狀況，未能對項目建設(shè)活動起到約束作用。

三、鐵路建設(shè)資金管理風險控制活動

(一)建設(shè)資金安全風險控制活動

完善建設(shè)資金內(nèi)部控制制度是控制建設(shè)資金安全風險的根本途徑，建設(shè)單位只有以國家會計制度和企業(yè)會計準則為依據(jù)，建立一套適合本單位的貨幣資金內(nèi)部控制制度，并嚴格執(zhí)行到位，才能從根本上杜絕建設(shè)資金使用過程中的各種舞弊行為，控制建設(shè)資金超付超支現(xiàn)象，筑起防范資金安全風險的“防火墻”。

1、嚴格崗位分離牽制控制

針對目前基本建設(shè)大規(guī)模開展的嚴峻形勢，鐵路局必須改善基建財務(wù)管理人員嚴重缺乏局面，加大培訓(xùn)力度，培養(yǎng)專業(yè)的基建財務(wù)管理人員，并合理配置財務(wù)管理及核算崗位人員，明確崗位職責分工，確保不相容崗位相分離。

2、嚴格資金授權(quán)審批控制

第一，建立大額資金集體討論制度。凡非正常大額資金的借貸、支付，或特大事項資金支付等，必須由單位領(lǐng)導(dǎo)層集體討論后按規(guī)定辦理。

第二，建立資金使用聯(lián)簽制度。凡屬規(guī)定限額以上的資金支付，要按規(guī)定由聯(lián)簽責任人共同簽字同意后，財務(wù)部門方可辦理資金支付。

3、嚴格資金支付流程控制

第一步，提出付款申請。建設(shè)單位發(fā)生資金支付事項前，應(yīng)由資金使用部門或個人提交資金支付申請，資金支付申請必須注明支付款項的用途、金額、支付方式等基本信息，并附有相關(guān)證明材料或支付依據(jù)。

第二步，審批付款事項。建設(shè)單位相關(guān)審批人受理付款申請之后，根據(jù)其職責權(quán)限和相應(yīng)程序?qū)χЦ渡暾垖φ諏徍恕?/p>

第三步，辦理資金支付。財務(wù)部門收到審批完成的付款申請后，由指定的復(fù)核人員對批準后的貨幣資金支付申請進行認真復(fù)核，復(fù)核無誤后，填制付款憑證，經(jīng)財務(wù)負責人審核后，交由出納人員辦理資金支付。

(二)建設(shè)資金短缺風險控制活動

加大項目資金落實力度是控制建設(shè)資金短缺風險的根本途徑。為了及時籌集項目建設(shè)所需資金，建設(shè)單位必須建立同非鐵路出資方及相關(guān)貸款銀行的良性溝通機制，成立由總會計師或主管領(lǐng)導(dǎo)直接負責、財務(wù)部門和相關(guān)業(yè)務(wù)部門負責人組成的專項小組，定期與地方政府或出資企業(yè)及相關(guān)貸款銀行進行聯(lián)系溝通。一方面根據(jù)協(xié)議約定或出資方需求及時提供相關(guān)文件和資料，向出資方通報項目建設(shè)的工程進度和建設(shè)過程中的相關(guān)重大事項，維護非鐵路出資方應(yīng)享有的合法權(quán)利，并為出資方的資金籌集留有足夠的空間和時間，最終才能真正實現(xiàn)地方政府或企業(yè)出資及時籌措，資本金同步同比到位。另一方面按照約定及時提供年度、月度債務(wù)性資金籌集預(yù)算或規(guī)劃安排，積極向相關(guān)貸款銀行提供資本金到位及工程進度、已到位貸款使用情況等相關(guān)資料，爭取商業(yè)銀行積極支持，保證銀行貸款資金及時落實到位。

(三)建設(shè)資金效率風險控制活動

1、做好資金預(yù)算編制工作

資金預(yù)算編制必須遵循四個方面的原則。第一，全面性原則。當年有權(quán)益性或債務(wù)性資金籌集需求的建設(shè)項目均應(yīng)編制資金預(yù)算，并且全部建設(shè)資金均應(yīng)納入預(yù)算范圍。第二，成本最低原則。建設(shè)單位在確保項目進展所需資金的前提下，應(yīng)盡量壓縮資金占用量，堅持“以支定籌”的原則，結(jié)合項目具體情況合理安排權(quán)益性和債務(wù)性資金籌集額度和到位時間，努力降低資金成本，既要確保工程進度需要，又要最大限度節(jié)約資金成本。第三，綜合平衡原則。資金預(yù)算應(yīng)當與項目投資計劃、工程進度、資金來源渠道及方式緊密結(jié)合，合理安排各款源資金。第四，分工負責原則。建設(shè)單位財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門各負其責，對資金預(yù)算編制和執(zhí)行過程中各自職責范圍內(nèi)數(shù)據(jù)和資料的真實性和準確性負責。

2、加大資金預(yù)算執(zhí)行力度

在建設(shè)資金預(yù)算執(zhí)行過程中，首先，要保證資金預(yù)算的嚴肅性，如無特殊情況，必須嚴格按照資金預(yù)算進行資金籌集和支付使用。各部門要及時了解和掌握項目實際進展情況，加強監(jiān)督和檢查，杜絕施工單位利用虛假驗工計價等套取建設(shè)資金的行為，防止建設(shè)單位超付工程款、挪用建設(shè)資金等行為。其次，當項目實施情況或其他條件發(fā)生較大變化，導(dǎo)致資金籌集或支出將會偏離資金預(yù)算時，要對資金預(yù)算進行必要調(diào)整。

四、結(jié)束語

鐵路基本建設(shè)投資大，周期長，是一個系統(tǒng)復(fù)雜的過程，在這個過程中不確定因素較多，資金管理風險無處不在，主要表現(xiàn)為資金安全風險、資金短缺風險、資金效率風險三個方面。而不同的建設(shè)項目又面臨不同的實際情況，要在對具體項目深入調(diào)研的基礎(chǔ)上進行切合實際的資金管理控制活動，才能降低風險，最終達到降低項目成本的目的。

從以上研究分析可以看出：完善建設(shè)資金內(nèi)部控制制度是控制建設(shè)資金安全風險的有效途徑；加大項目資金落實力度是控制建設(shè)資金短缺風險的有效途徑；強化資金預(yù)算管理制度是控制建設(shè)資金使用效率風險的有效途徑。

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