金磊

北京市人民政府顧問，中國災(zāi)害防御協(xié)會(huì)副秘書長，北京減災(zāi)協(xié)會(huì)副會(huì)長，

住建部防災(zāi)委員會(huì)委員，中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)防災(zāi)委員會(huì)副主任，

北京市建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司教授級(jí)高級(jí)工程師

導(dǎo)讀：2015年7月28日，已是唐山大地震39周年祭日。如何在災(zāi)難祭日之際有理性地思考，如何使防災(zāi)減災(zāi)之策有效指導(dǎo)城市建設(shè)，從而使“十三五”城市防災(zāi)規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)與布局更有針對(duì)性，已成為一個(gè)十分重要的問題。因此，很有必要重點(diǎn)結(jié)合國家《十三五城市防災(zāi)規(guī)劃》編制中遇到的亟待解決的問題，集中展開對(duì)城市巨災(zāi)應(yīng)對(duì)的分析。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.004

一、國家“十三五”城市防災(zāi)規(guī)劃的基本編研審視

研究發(fā)現(xiàn)，全球每年大約發(fā)生各級(jí)地震500萬次，其中有感地震約1%，這其中能造成輕微破壞的千次左右，而造成巨大破壞的地震十幾次。據(jù)中國地震局專題報(bào)告，中國1990～2013年間發(fā)生的地震共造成10 250.17億元經(jīng)濟(jì)損失（其中2008年汶川地震損失最大），平均每年地震災(zāi)害事件12.1次。地震災(zāi)害帶來的經(jīng)濟(jì)損失越來越嚴(yán)重，已呈現(xiàn)同等震級(jí)條件下地震損失越來越高的態(tài)勢(shì)。越來越多的共識(shí)是：地震不殺人，是倒塌的建筑物殺人。如在世界上130次巨災(zāi)地震中，90%～95%的傷亡是建筑物倒塌所致。在突如其來的地震面前，各類房屋的安全度有著天壤之別。最近美國公布了《氣候與社會(huì)安全》報(bào)告，其核心是探求人類與城市該如何作為才能應(yīng)對(duì)氣候威脅。該報(bào)告在分析氣候是如何影響社會(huì)安全的同時(shí)，提出了一系列有待展開基礎(chǔ)研究的項(xiàng)目，目的在于提升氣候等相關(guān)災(zāi)害的全球綜合系統(tǒng)分裂因素對(duì)城市安全的影響。另據(jù)慕尼黑再保險(xiǎn)公司發(fā)布的2015年上半年巨災(zāi)報(bào)告：“2015年上半年，先是尼泊爾地震，后是影響印度和巴基斯坦的熱浪，兩場(chǎng)自然巨災(zāi)致1.2萬人死亡……截止6月底，自然巨災(zāi)造成的死亡人數(shù)遠(yuǎn)高于2014年同期的2800人，也遠(yuǎn)低于過去30年間平均2.7萬人的水平。4月25日尼泊爾7.8級(jí)地震，共有8850人喪生，大量建筑遺產(chǎn)被毀……”

據(jù)此，要以國家正在編研的“十三五”規(guī)劃為契機(jī)，將綜合減災(zāi)、尤其是防御巨災(zāi)對(duì)城市的侵襲作為規(guī)劃研究重點(diǎn)，建立涵蓋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、規(guī)劃制度設(shè)計(jì)、重大隱患排除的對(duì)策，使國家在應(yīng)對(duì)“十三五”防災(zāi)規(guī)劃的編制中，既有宏觀政策，也有針對(duì)提升城鄉(xiāng)公眾住房安全度的微觀操作措施，旨在追求社會(huì)治理與應(yīng)急安全管理的合一。

從宏觀上看，雖然2003年“非典”事件以來，我國城市防災(zāi)、抗災(zāi)的綜合能力明顯提高，防抗救一體化的綜合減災(zāi)體系初步形成（體制與機(jī)制），但由于迄今缺少必要的城市災(zāi)害法制建設(shè)，總體上應(yīng)對(duì)巨災(zāi)（自然與人為）的能力還相當(dāng)薄弱。如果說“汶川5.12”自然巨災(zāi)該舉全國之力，那么更多的“災(zāi)事”就不應(yīng)該不計(jì)“成本”地“投入”救援，一個(gè)沒有防災(zāi)減災(zāi)“投入產(chǎn)出比”效益分析的城市化減災(zāi)戰(zhàn)略是可持續(xù)發(fā)展的有害要素。大量城市頻發(fā)的災(zāi)害說明，中國城市（含城鎮(zhèn)化）面臨的災(zāi)難挑戰(zhàn)日益突出：氣候變化的不確定性導(dǎo)致環(huán)境公害巨災(zāi)、中國城市化的無序猛增（城市群、一體化等）加劇新型巨災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)，全球各類巨災(zāi)的影響不可能不影響、不擴(kuò)展到中國來。這里涉及到可持續(xù)密度與承載力等命題，具體講：要正視四大直轄市與“京津冀一體化”的安全問題，尤其要研究城市之災(zāi)的復(fù)雜性與難預(yù)知性；要正視城市生命線系統(tǒng)承載能力的有效性，要研究防治大城市病的城市防災(zāi)常態(tài)管理的特殊性；要正視“十三五”規(guī)劃期內(nèi)城市防災(zāi)立法的可能性及必要性等，特別要探討面向巨災(zāi)的城市綜合減災(zāi)的處置過程及應(yīng)急預(yù)案的有效性，要從根本上解決城市總體規(guī)劃防災(zāi)篇與“十三五”防災(zāi)規(guī)劃的協(xié)調(diào)度；尤其要正視集突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、處置與救援為一體的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略的啟動(dòng)機(jī)制研究等。作為巨災(zāi)應(yīng)對(duì)，城市還必須具備災(zāi)害區(qū)劃及“警戒線”的保障能力，具備最大限度減少人為災(zāi)害并造成災(zāi)害擴(kuò)發(fā)化的遏制力。

從微觀上看，面對(duì)建設(shè)中國安全居住的大目標(biāo)，精細(xì)化防災(zāi)減災(zāi)管理無止境。具體講至少有四點(diǎn)要求：其一，面對(duì)自然巨災(zāi)，城市規(guī)劃師、建筑師及防災(zāi)規(guī)劃者要密切配合，做好最充分的準(zhǔn)備，即要有最大災(zāi)害假想風(fēng)險(xiǎn)分析，樹立抗震減災(zāi)設(shè)計(jì)觀，選取抗震性能良好的建筑形式，從根本上提升新建項(xiàng)目的安全可靠性。其二，要利用“十三五”規(guī)劃，使“居者安其屋”真正落實(shí)，即要改變?nèi)珖r(nóng)村住房不設(shè)防的落后局面，要使之形成安全規(guī)范的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。此外全國老樓危樓安全已如芒刺在背，必須“治療”，要用精細(xì)化管理之法解決“管新建不管保養(yǎng)、管新房不管老房、管城鎮(zhèn)不管農(nóng)村”的問題。其三，城市防災(zāi)能力的獲得要改變預(yù)案原則規(guī)定多、行動(dòng)細(xì)節(jié)規(guī)定少的弊端。不少超大城市災(zāi)難事故證明：在巨災(zāi)及其連鎖反應(yīng)面前，再高明的領(lǐng)導(dǎo)指揮長也能力受限，水平再高的專業(yè)隊(duì)伍也捉襟見肘，再完善的預(yù)案也難面面俱到。只有通過精細(xì)化管理才能做到備災(zāi)防災(zāi)精細(xì)化、應(yīng)急響應(yīng)與救援精細(xì)化、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)預(yù)警精細(xì)化，在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中重視薄弱環(huán)節(jié)及脆弱人群等。其四，要以人類可接受風(fēng)險(xiǎn)的客觀分析為基礎(chǔ)，重在減少人為因素的決策失誤，倡導(dǎo)城市人為災(zāi)害的控制研究。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，尤其離不開公共服務(wù)體系的載體服務(wù)。具體講，要扎實(shí)推進(jìn)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)，要加強(qiáng)建設(shè)以巨災(zāi)保險(xiǎn)為中心的災(zāi)害保險(xiǎn)試點(diǎn)，要推進(jìn)中小學(xué)及社區(qū)安全救護(hù)文化養(yǎng)成教育體系建設(shè)，真正補(bǔ)上防災(zāi)公共服務(wù)之“短板”。

二、京津冀一體化綜合減災(zāi)的思路與建設(shè)途徑

（一）京津冀一體化綜合災(zāi)情認(rèn)識(shí)

事實(shí)上，面對(duì)“京津冀一體化”發(fā)展，業(yè)內(nèi)外有一系列“微詞”。這里不僅有京津冀應(yīng)尋求差異化互補(bǔ)式發(fā)展等建言，更有“京津冀協(xié)同發(fā)展”別光熱了房地產(chǎn)等批評(píng)之聲。從大城市群的整體發(fā)展戰(zhàn)略上看，京津冀一體化要防止操之過急的負(fù)面效應(yīng)。從各方面看，若模式設(shè)計(jì)不到位，河北往往“先受其害”；京津冀一體化的區(qū)域地形變化大，山前發(fā)展帶與沿海帶都不足以支撐太多的大城市及特大城市發(fā)展，規(guī)劃不善極易重復(fù)以往的大城市運(yùn)動(dòng)；現(xiàn)有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只以城市為核心，未涉及跨區(qū)域的現(xiàn)實(shí)，因此在法律保障上出現(xiàn)了“真空帶”。

在2014年10月北京自然科學(xué)界和社會(huì)科學(xué)界聯(lián)席會(huì)議上，筆者圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展，發(fā)表了“特大城市安全運(yùn)行的綜合減災(zāi)對(duì)策研究”論文，文中提出要研究“京津冀一體化”的特大城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)問題。面對(duì)“大城市病”有專家強(qiáng)調(diào)大城市是“發(fā)動(dòng)機(jī)”，是“大旗艦”，是“孵化器”，為“大有大的好處”辯解，但偏偏看不到由于大到違背客觀規(guī)律時(shí)，往往就可能隱藏了完全無助的脆弱性?！按蟪鞘胁　眮韯?shì)洶洶，不僅說明人們敬畏自然與歷史不夠，更表明千篇一律的舊有發(fā)展模式、舊管理思想已無法適應(yīng)大發(fā)展的變化。樓群高聳的空間逼仄，寸草難生的廣場(chǎng)烈日炙烤，逢雨必澇且堵上加堵的城市道路，生命線系統(tǒng)事故頻發(fā)且塌陷不斷的事實(shí)，都使大城市生活失去尊嚴(yán)及保障。試問：京津冀一體化在顯現(xiàn)諸多優(yōu)勢(shì)中，是否已布置并評(píng)估好它的安全保障系統(tǒng)？也就是說我們必須基于自然、生態(tài)規(guī)劃及目標(biāo)下的現(xiàn)實(shí)，研究城市空間及其跨域發(fā)展的可能性。

新華社《瞭望》周刊2014年10月13日發(fā)表了題為“補(bǔ)齊發(fā)展短板，實(shí)現(xiàn)沖刺目標(biāo)”的文章，從全面建成小康倒計(jì)時(shí)六年角度，調(diào)研了全國31個(gè)省區(qū)市的情況，旨在用“新常態(tài)”校準(zhǔn)差距，用“新理念”尋找“短板”。從各地發(fā)展“短板”一覽表中發(fā)現(xiàn)：北京攻堅(jiān)“大城市病”之根源在于，人口過快增長，2012年常住人口達(dá)2069萬人（比城市總體規(guī)劃中2020年的1800萬人多了近400萬人）。推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展是北京可持續(xù)發(fā)展的唯一選擇，北京發(fā)展離不開天津、河北，疏散非首都核心功能，北京別無他途；天津產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待“躍升”，一方面產(chǎn)業(yè)尚未擺脫“散、弱、低、粗、污”的現(xiàn)實(shí)，另一方面與民生相關(guān)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)狀況也極為嚴(yán)重；河北要在“京津冀”中找準(zhǔn)定位，既要服務(wù)，也要受益，在有限的生態(tài)安全容量中確定未來轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的“防線”，要“綠”字當(dāng)先，要充分做好系統(tǒng)的頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)。

在2015年2月上?！皟蓵?huì)”上，2014年“12.31”外灘擁擠踩踏事件成為痛定思痛的重要話題，上海市領(lǐng)導(dǎo)用600字描述了上海對(duì)外灘擁擠踩踏事件的處理及警醒，在強(qiáng)調(diào)安全作為一切工作的底線思維時(shí)做了五方面分析，即智慧城市首先是安全城市、城市安全需要精細(xì)化管理、確保安全宜從規(guī)劃起步、探索超大城市特點(diǎn)的安全發(fā)展之路、以應(yīng)急管理單元建設(shè)為中心等。北京、天津、河北（石家莊）均有相同的自然生態(tài)地理?xiàng)l件，具有嚴(yán)重的地質(zhì)地震災(zāi)害機(jī)理。地震重災(zāi)區(qū)是指烈度≥Ⅷ度的災(zāi)區(qū)，北京、天津、河北“三地”基本上具有同樣的強(qiáng)震感受。1966年3月8日，河北隆堯6.8級(jí)地震，Ⅷ度區(qū)面積有900平方公里；同年3月22日寧晉7.2級(jí)地震，Ⅷ度區(qū)面積為6000平方公里，是前者的6.7倍；1976年7月28日唐山7.8級(jí)地震，Ⅷ度區(qū)面積為7270平方公里，是隆堯6.8級(jí)地震Ⅷ度區(qū)面積的8.1倍，是寧晉7.2級(jí)地震Ⅷ度區(qū)面積的1.2倍。唐山地震“京津冀”乃至大半個(gè)中國都有強(qiáng)烈震感，京津冀災(zāi)度尤重。

在筆者主持的“十二五”期間北京城市安全應(yīng)急管理規(guī)劃時(shí)，曾歸納了以北京為代表的七大類災(zāi)難：（1）首都地區(qū)及周邊發(fā)生6級(jí)地震可能性大；（2）氣象巨災(zāi)頻發(fā)如暴雨洪澇、雷電、城市大氣公害等；（3）能源供給短缺，能源網(wǎng)絡(luò)事故風(fēng)險(xiǎn)加劇；（4）巨大的人流物流使城市交通隱患加重；（5）火災(zāi)及爆炸的危險(xiǎn)性，伴隨舊有樓宇及棚戶區(qū)隱患；（6）信息安全及社會(huì)恐怖；（7）由一種災(zāi)害誘發(fā)多種災(zāi)難等。

北京的上述災(zāi)害類型及特點(diǎn)也基本上代表著天津、河北的情況，要看到2012年7月21日特大暴雨山洪災(zāi)害中，房山區(qū)蒙受巨大損失，死亡79人，成為新中國成立后北京歷史上的標(biāo)志性“劫難”；天津薊縣“萊德商廈”火災(zāi)，至少致10人死亡，也成為近年來天津影響甚壞的重特大火災(zāi)事故；2012年2月28日河北省石家莊市趙縣克爾化工廠硝酸胍車間爆炸，致25人死亡，46人受傷，也成為大城市忽視生產(chǎn)安全發(fā)展的一個(gè)典型例證。面對(duì)如此多的事例，無論是人為災(zāi)害還是自然災(zāi)害，重要的是預(yù)防為先，同時(shí)面對(duì)城市化發(fā)展，尤其是面對(duì)“京津冀一體化”大格局要想做大發(fā)展的盤子，就必須在高度應(yīng)對(duì)各種城市自身災(zāi)難的同時(shí)，按最大危險(xiǎn)可能給出災(zāi)害鏈的發(fā)生與發(fā)展?fàn)顩r，并要按安全容量的底線思維，為不安全的發(fā)展設(shè)一道防線，設(shè)一條警戒線。要關(guān)注安全容量、安全存量（備用）的重要指標(biāo)值。處理好這些問題等于從安全發(fā)展上為北京、也為京津冀找到發(fā)展新路。

（二）“京津冀一體化”綜合減災(zāi)規(guī)劃需要上升到“國家白皮書”的層面

白皮書是具有官方性質(zhì)的年度報(bào)告、資料或情況綜合研究。從科技政策及前沿出發(fā)，在我國20世紀(jì)90年代有《中國21世紀(jì)議程》；20世紀(jì)末至21世紀(jì)初的七年間，中國科協(xié)每年組織科學(xué)家完成《中國減災(zāi)白皮書》；2013年11月深圳市政府發(fā)布《深圳市公共安全白皮書》，將其明確為預(yù)防和應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，推動(dòng)城市安全發(fā)展，保護(hù)公眾生命財(cái)產(chǎn)安全的指導(dǎo)性文件和行動(dòng)方案。因此關(guān)于“京津冀一體化”綜合減災(zāi)白皮書編研的提出，旨在用系統(tǒng)工程之思，在提升“三地”一體化防災(zāi)減災(zāi)總體目標(biāo)、落實(shí)公共安全責(zé)任、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、積極防御各類災(zāi)害、提升應(yīng)急處置能力等方面找到技術(shù)與管理的新策略，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)源頭的綜合治理?！叭亍币惑w化防災(zāi)對(duì)策，不是“三地”策略的簡(jiǎn)單逐一疊加，而是更大領(lǐng)域的整合、協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)，它是必須由政府統(tǒng)一管理的系統(tǒng)化行動(dòng)。

歷史地看，京津冀協(xié)同發(fā)展的提法由來已久。20世紀(jì)80年代，國家便首次提出“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃”；可檢索到的最早的“京津冀”學(xué)術(shù)研討會(huì)是1982年12月2日～8日在石家莊召開的“京津冀”水資源問題學(xué)術(shù)討論會(huì)；“九五”期間，河北省再提出“兩環(huán)開放帶動(dòng)戰(zhàn)略”（“環(huán)京津”、“環(huán)渤?！保?001年10月，建設(shè)部組織評(píng)審?fù)ㄟ^了兩院院士吳良鏞教授主持完成的“京津冀城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究（大北京規(guī)劃）”。但上述這些規(guī)劃與戰(zhàn)略是概念層面的，缺少合作的內(nèi)涵、方式等實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2012年末，首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃被列入國家發(fā)改委2012年區(qū)域規(guī)劃審批計(jì)劃，使京津冀合作掀開新的篇章。如今，京津冀攜手推進(jìn)大氣霧霾治理標(biāo)志著“三地”深化“京津冀”新一輪合作的開始。

從“京津冀一體化”城市群的社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展上看，不少方面其思路落后于“長三角”和“珠三角”，一體化區(qū)域的觀念淡薄，缺乏公平合理的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏區(qū)域組織保障體系的發(fā)展規(guī)劃（含防災(zāi)減災(zāi)安全規(guī)劃），缺乏區(qū)域發(fā)展權(quán)威協(xié)調(diào)體制與機(jī)制（如區(qū)域性金融市場(chǎng)等）。因此，無論是什么規(guī)劃戰(zhàn)略，“京津冀一體化”就是要以跨域治理為大前提，其意義在于：（1）跨域治理的目的是弱化邊界效應(yīng)的負(fù)面影響，放大積極作用；（2）跨域治理可以破解資源稀缺，公共品供給不足的諸多治理難題；（3）聯(lián)防聯(lián)控及協(xié)同治理，是解決“一體化”目標(biāo)的重要手段。據(jù)此提出確保“京津冀一體化”的安全發(fā)展思路，相信會(huì)對(duì)“三地”已開始編制的“十三五”規(guī)劃有借鑒意義。

策略1.基于京津冀自然地理要素的安全“域情”之策

京津冀廣袤大地，雖有陸海沉浮，區(qū)域變遷，但不變的是山水相連的大地。從地脈上看，京津冀地處華北平原，西臨黃土高原，東至天津渤海之濱，南向華北大平原，北接內(nèi)蒙古高原。盡管“三地”在行政區(qū)劃上各有疆界，但因同處燕山、太行山與華北平原和渤海的交界地帶，是東北、西北、華北聯(lián)系的咽喉與要道，在地脈上彼此相通。京津冀原本就是一個(gè)整體，“三地”都通過海河和南北運(yùn)河水系連成一體，近代海河作為南糧北運(yùn)的航道及輕工與農(nóng)產(chǎn)品輸出通道，將天津、河北廣大腹地連成一片，北京作為政治文化中心、天津作為對(duì)外開放口岸與現(xiàn)代工業(yè)搖籃、河北作為工業(yè)化發(fā)展的廣大腹地，三者自然構(gòu)成一個(gè)較為緊密的整體。然而新中國成立后，北京、天津成為直轄市，便割斷了京津冀三地原有的合作與分工。

因此，從京津冀協(xié)同發(fā)展的“困境”看，行政困境、市場(chǎng)困境、文化困境都需由“京津冀一體化”后的策略予以調(diào)整，但自然生態(tài)地理所形成的發(fā)展空間有限、“城市病”日趨嚴(yán)重、缺乏生態(tài)建設(shè)成本、安全減災(zāi)底氣不足又再加“三地”一體化的新格局等問題，必須依靠綜合減災(zāi)的系統(tǒng)化大安全觀予以重新確立。當(dāng)前要解決的問題是：必須要站在“三地”一體化的大尺度、大背景下審視京津冀某地災(zāi)害發(fā)生對(duì)“它地”的影響度，要研究綜合災(zāi)情的后效應(yīng)與擴(kuò)大化趨勢(shì)，要研究災(zāi)害發(fā)生后京津冀所具有的安全度不同的可承災(zāi)能力等。

策略2.基于城市設(shè)計(jì)的安全“控制”之策

越來越多的實(shí)踐證明，城市設(shè)計(jì)對(duì)一個(gè)城市的未來太過重要，它一方面是城市規(guī)劃所致，另一方面要體現(xiàn)出城市由建筑、景觀、環(huán)境組合的綜合感受。雖城市設(shè)計(jì)在中國已有實(shí)踐，但它仍然沒有納入《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法定規(guī)劃體系中?？傮w規(guī)劃以文本為主，控制性詳細(xì)規(guī)劃以圖則為主，而城市設(shè)計(jì)師以城市空間為規(guī)劃目標(biāo)和控制對(duì)象，系統(tǒng)解決城市問題的規(guī)劃過程，它有議程、有政策、有愿景、有策略，是一種能體現(xiàn)從宏觀到微觀的大設(shè)計(jì)。

“京津冀一體化”組成的城鄉(xiāng)大系統(tǒng)是各種相互關(guān)聯(lián)要素構(gòu)成的巨系統(tǒng)，具有完整性、關(guān)聯(lián)性、等級(jí)結(jié)構(gòu)、動(dòng)態(tài)平衡等特征，從城市設(shè)計(jì)出發(fā)的安全防災(zāi)策略就必須強(qiáng)調(diào)和體現(xiàn)“三性”：一是控制論的“可控性”，強(qiáng)調(diào)在城市設(shè)計(jì)中要運(yùn)用政府、公眾參與機(jī)制，及時(shí)對(duì)城市設(shè)計(jì)中的成果“糾偏”，運(yùn)用反饋及修正機(jī)制不斷調(diào)整該系統(tǒng)的有效性；二是系統(tǒng)論的“綜合性”，強(qiáng)調(diào)在任何突發(fā)事件下關(guān)注“三地”城鄉(xiāng)系統(tǒng)的宏觀完整性并優(yōu)化控制個(gè)體的質(zhì)量，此外調(diào)動(dòng)社會(huì)及各團(tuán)體參與，體現(xiàn)“京津冀一體化”后城市的開發(fā)及自組織格局；三是管制論的“協(xié)調(diào)性”，強(qiáng)調(diào)城市設(shè)計(jì)的“彈性控制”，主張?jiān)诔鞘邢到y(tǒng)中自下而上的多方利益的博弈。

之所以在京津冀一體化安全減災(zāi)戰(zhàn)略研究中引入城市設(shè)計(jì)的方法，是因?yàn)槌鞘性O(shè)計(jì)作為需要落實(shí)在實(shí)施層面的公共產(chǎn)品，是非要與城市發(fā)展政策和各方?jīng)Q策者相協(xié)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)公共利益的。所以，通過城市設(shè)計(jì)可補(bǔ)充城市規(guī)劃的不足，不僅可明確“什么是好的城市”“什么是安全的城市內(nèi)涵”“什么是具有抗災(zāi)能力的京津冀一體化模式”，還能解答“怎樣去建設(shè)安全城市”“怎樣更有前瞻性地抑制城市的無序增長”。

“京津冀一體化”的城市設(shè)計(jì)安全之策的根本在于強(qiáng)調(diào)“本質(zhì)安全”，這幾乎是現(xiàn)在“大城市病”治理中長久忽視的，為此提三個(gè)方面的要點(diǎn)：

一是城市用地的安全選址與再評(píng)價(jià)。選址安全與否是決定城市本質(zhì)安全的最核心因素，城市的各類建設(shè)用地要把是否為城市營造本質(zhì)安全的項(xiàng)目置于首位，城市建設(shè)要避開洪水淹沒區(qū)、采空區(qū)、軟弱地基區(qū)、沉陷區(qū)、地質(zhì)斷裂帶和山洪、泥石流、滑坡、崩塌等地區(qū)災(zāi)害易發(fā)地帶，同時(shí)工業(yè)化災(zāi)害易發(fā)區(qū)要遠(yuǎn)離大城市系統(tǒng)。

二是合理安排城市功能的安全布局，特別要依據(jù)城市致災(zāi)因子風(fēng)險(xiǎn)分析與診斷結(jié)果，協(xié)調(diào)優(yōu)化城市布局，該調(diào)整的必須做出重大調(diào)整。從大城市防災(zāi)抗災(zāi)視角出發(fā)，要使預(yù)安排的建設(shè)項(xiàng)目的選址、功能、使用、密度、形態(tài)、交通等要素有最充分的安全運(yùn)行及安全救助的通道，確?！吧€工程”的御災(zāi)設(shè)計(jì)與智能化防范。

三是“大城市病”致災(zāi)毀滅了城市的本質(zhì)，解構(gòu)了人們過美好安詳生活的可能，所以構(gòu)建起立體防護(hù)的應(yīng)對(duì)之策是有價(jià)值的。所謂“立體防護(hù)”，即同時(shí)從防災(zāi)規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)人的安全行為與工程建設(shè)的品質(zhì)。大城市如井噴般的公共安全事件及自然災(zāi)害，其后果嚴(yán)重、教訓(xùn)深刻。所以，大城市發(fā)展規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，要源于災(zāi)變?cè)搭^治理的頂層推動(dòng)與常態(tài)化機(jī)制，源自以災(zāi)變最大危險(xiǎn)性為先導(dǎo)的防災(zāi)規(guī)劃與應(yīng)急準(zhǔn)備的協(xié)調(diào)，源自強(qiáng)化災(zāi)變責(zé)任意識(shí)下的全民安全自護(hù)文化，即避險(xiǎn)能力的提升及其準(zhǔn)備。

策略3.基于大交通的安全“暢通”之策

京津冀“三地”歷史上形成的以北京為中心的放射狀綜合交通運(yùn)輸格局，客觀上造成北京過境交通壓力大，也使河北交通東西不通、南北不暢，在一定程度上制約著京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展。按照“京津冀一體化”的交通發(fā)展構(gòu)想，旨在推進(jìn)鐵路、公路、地鐵（含輕軌）、航空、海運(yùn)等不同交通方式的有效銜接，實(shí)施京津冀交通樞紐功能外分，實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通一體化、城際交通軌道化、通達(dá)方式立體化的“暢通”格局。具體講：要構(gòu)建大首都區(qū)域級(jí)的快軌交通網(wǎng)，構(gòu)建多功能網(wǎng)絡(luò)化的航空體系（整合首都國際機(jī)場(chǎng)、北京新機(jī)場(chǎng)、天津?yàn)I海機(jī)場(chǎng)、石家莊正定機(jī)場(chǎng)的運(yùn)輸服務(wù)覆蓋功能），外分京津交通樞紐功能（要統(tǒng)籌天津港與河北沿海港口的集疏有序的港群功能），完善大首都區(qū)公路網(wǎng)（要建成北京大外環(huán)，改造提升國省干線公路水平等）。面對(duì)這些交通項(xiàng)目，“一體化”的交通安全城市設(shè)計(jì)要跟上，如：要開展“一體化”都市圈道路網(wǎng)分形的比較研究，不僅涉及交通流的控制方法，更要關(guān)注非常態(tài)下的應(yīng)急交通控制策略；“一體化”的京津冀公路網(wǎng)安全生命防護(hù)工程，旨在建立綜合的安全防護(hù)設(shè)施分類分級(jí)投入制度，創(chuàng)新安全設(shè)施相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范及道路安全隱患的排查；地鐵及軌道交通將在“京津冀一體化”大交通網(wǎng)絡(luò)中擔(dān)當(dāng)重要角色，但它越來越高的客流量要充分引起重視。如遇突發(fā)事件（地震、火災(zāi)、恐怖等），破解人員的疏散瓶頸是最困難的事。研究發(fā)現(xiàn)無論是靜態(tài)瓶頸還是動(dòng)態(tài)瓶頸，都挑戰(zhàn)地鐵站站點(diǎn)及運(yùn)行中的安全可靠性。同樣，加強(qiáng)水域?；愤\(yùn)輸及港口安全也是越來越重要的命題，一方面從城市安全本質(zhì)設(shè)計(jì)出發(fā)，要重審沿水域的化工產(chǎn)業(yè)布局，提高化工園區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控能力，同時(shí)確保飲用水水源安全；另一方面要綜合設(shè)計(jì)沿水域應(yīng)急救援力量，即將公安消防、安全監(jiān)管、環(huán)保水利、港口海事等部門應(yīng)急救援隊(duì)伍整合，以提升應(yīng)急救援隊(duì)伍的快速安全處置能力。

策略4.基于綜合減災(zāi)應(yīng)急跨域的安全“管理之策”

國外都市圈協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)說明，建立統(tǒng)一的行政管理機(jī)構(gòu)、以跨區(qū)域發(fā)展規(guī)劃作為引領(lǐng)、創(chuàng)造多元化的參與機(jī)制、靠立法體系的支撐等都是“京津冀一體化”應(yīng)借鑒的經(jīng)驗(yàn)，以紐約、芝加哥、倫敦、巴黎、東京為代表的世界五大都市圈都是明顯的例證。據(jù)此從“京津冀”協(xié)同發(fā)展需要的頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，可組建中央牽頭的國家層面的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組；由國務(wù)院統(tǒng)籌編制京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃；推出京津冀協(xié)同發(fā)展的國家政策體系；由中央及國務(wù)院統(tǒng)籌推動(dòng)京津冀區(qū)域協(xié)作機(jī)制等。在此前提下要確保所有體制機(jī)制的落實(shí)，就要有體制與機(jī)制上得到充分保障的綜合減災(zāi)管理機(jī)構(gòu)及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的“京津冀一體化”管理機(jī)制。具體講，要擔(dān)負(fù)起“京津冀一體化”綜合減災(zāi)應(yīng)急跨域管理的重任就要有創(chuàng)新性制度保障：設(shè)立京津冀綜合減災(zāi)委員會(huì)，重點(diǎn)指導(dǎo)并實(shí)施《京津冀一體化防災(zāi)規(guī)劃（2015-2030）》編制，其主要使命是落實(shí)“一體化”京津冀安全發(fā)展戰(zhàn)略定位，從源頭與本地缺陷上解決因“一體化”給京津冀安全發(fā)展帶來的新困擾，并明確“一體化”管理的責(zé)權(quán)利。

責(zé)任編輯：王 縉