□文/李立媛

（河北大學(xué)河北·保定）

上海財(cái)政R&D支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究

□文/李立媛

（河北大學(xué)河北·保定）

［提要］財(cái)政R&D支出是保障地方科技進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件，財(cái)政R&D支出績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政科技管理的重要環(huán)節(jié)，也是提高財(cái)政資金使用效率的重要工具。本文在分析上海財(cái)政R&D支出規(guī)模的基礎(chǔ)上，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（D EA）對(duì)上海財(cái)政R&D支出產(chǎn)出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并提出可供參考的解決方案。

財(cái)政R&D支出；D EA模型；績(jī)效評(píng)價(jià)

收錄日期：2015年7月28日

R&D活動(dòng)是科技活動(dòng)的核心，不僅決定科技的發(fā)展?fàn)顩r，而且是有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)。近年來，學(xué)者們對(duì)財(cái)政科技與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的研究較多，但是對(duì)財(cái)政R&D支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面的研究較少。為了提高財(cái)政R&D支出的效益，財(cái)政R&D支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究顯得尤為重要。財(cái)政R&D支出規(guī)模是衡量一個(gè)地區(qū)政府對(duì)科研重視程度的有效指標(biāo)，近年來上海財(cái)政R&D支出規(guī)模逐年快速上升。2008～2013年上海財(cái)政R&D支出以年均28.81億元的增長(zhǎng)量逐年增加，財(cái)政R&D支出年均增長(zhǎng)率為19.3%；同一期間上海企業(yè)R&D支出以年均47.71億元的增長(zhǎng)量逐年增加，企業(yè)R&D支出年均增長(zhǎng)率為14.7%。2013年上海財(cái)政R&D支出占R&D活動(dòng)內(nèi)部支出的31.61%，較2012年下降1.6%；同年，上海財(cái)政R&D支出占上海地區(qū)GDP的比重為1.14%，較2012年上升0.018%。確保財(cái)政R&D支出快速增長(zhǎng)的規(guī)模、合理的結(jié)構(gòu)是發(fā)揮政府在R&D支出中導(dǎo)向作用并補(bǔ)充市場(chǎng)作用的有效途徑。

一、上海財(cái)政R&D支出績(jī)效評(píng)價(jià)分析

在進(jìn)行上海財(cái)政R&D支出績(jī)效分析時(shí)，應(yīng)重視財(cái)政R&D支出所帶來的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、選擇合適的評(píng)價(jià)方法是實(shí)現(xiàn)科學(xué)評(píng)價(jià)的重要環(huán)節(jié)。

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取和體系構(gòu)建。構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)分析的首要環(huán)節(jié)。本文設(shè)定支出指標(biāo)即財(cái)政R&D支出，產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)定則需要依據(jù)政府的支出責(zé)任。政府的支出責(zé)任主要基于R&D活動(dòng)的公共產(chǎn)品特性，R&D活動(dòng)中絕大多數(shù)R&D產(chǎn)出成果如科技論文、著作產(chǎn)出、課題產(chǎn)出和超過法定保護(hù)年限的專利產(chǎn)出具有較強(qiáng)公共產(chǎn)品特性，根據(jù)公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品是從私人產(chǎn)品中脫離出來的能夠供社會(huì)公眾所共同享用的產(chǎn)品或服務(wù)，可以帶來較大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，因此政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起公共產(chǎn)品的供給責(zé)任。本文以上海科技發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，設(shè)定如表1所示的5個(gè)產(chǎn)出指標(biāo)包括規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值、國(guó)內(nèi)專利授權(quán)數(shù)、民營(yíng)科技企業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)、各類技術(shù)合同成交額和國(guó)外論文發(fā)表數(shù)量。其中，國(guó)內(nèi)專利授權(quán)數(shù)和國(guó)外論文發(fā)表數(shù)量屬于財(cái)政R&D活動(dòng)的直接性產(chǎn)出，具有較強(qiáng)的社會(huì)效益；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值、各類技術(shù)市場(chǎng)成交額和民營(yíng)科技企業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)指標(biāo)屬于財(cái)政R&D活動(dòng)的間接性產(chǎn)出，具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)效益，當(dāng)中的民營(yíng)科技企業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)指標(biāo)的另一個(gè)特殊作用是作為有效測(cè)試財(cái)政R&D支出對(duì)民營(yíng)科技活動(dòng)導(dǎo)向帶動(dòng)效果的工具。（表1）

（二）基于D EA模型的實(shí)證分析。DEA模型源于運(yùn)籌學(xué)，當(dāng)前被廣泛應(yīng)用于教育、科技、衛(wèi)生等公共領(lǐng)域，本文選用DEA模型作為研究方法主要是因?yàn)椋篋EA在評(píng)價(jià)上具備較強(qiáng)的客觀性和簡(jiǎn)便性，可以從相對(duì)效率角度實(shí)現(xiàn)對(duì)研究對(duì)象的有效評(píng)價(jià)。

表1　上海財(cái)政R&D支出產(chǎn)出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

模型數(shù)據(jù)搜集和實(shí)證分析。本文進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)所搜集的指標(biāo)數(shù)據(jù)主要源于上海科技統(tǒng)計(jì)年鑒和上海統(tǒng)計(jì)年鑒?？蒲谢顒?dòng)的支出與產(chǎn)出時(shí)間往往不一致，具有一定的周期性，即R&D產(chǎn)出時(shí)間滯后于財(cái)政R&D支出時(shí)間，為了確保評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性，本文假設(shè)上海R&D產(chǎn)出指標(biāo)比財(cái)政R&D支出滯后1年。選取數(shù)據(jù)時(shí)，財(cái)政R&D支出指標(biāo)選取2000～2011年的數(shù)據(jù)；R&D產(chǎn)出指標(biāo)選取2001～2012年的數(shù)據(jù)，對(duì)上海12年的財(cái)政R&D支出進(jìn)行VRS模型分析，經(jīng)DEAP2.1軟件分析所得績(jī)效情況如表2所示。（表2）

第一，各年份支出產(chǎn)出有效性判斷分析。2003年、2006年和2007年的綜合效率有效，投入規(guī)模適中，財(cái)政R&D支出所對(duì)應(yīng)的產(chǎn)出效率較高，資源實(shí)現(xiàn)了有效的配置；除此之外，其他年份支出產(chǎn)出的綜合效率無效。2001年、2008年與2010～2012年的純技術(shù)效率有效，在現(xiàn)有技術(shù)狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)了最優(yōu)產(chǎn)出，規(guī)模效率無效導(dǎo)致綜合效率無效，說明存在支出冗余。2002年、2004年、2005年與2009年的純技術(shù)效率、規(guī)模效率均無效，現(xiàn)有技術(shù)和規(guī)模都沒有實(shí)現(xiàn)財(cái)政R&D支出的高效產(chǎn)出。2001年和2002年規(guī)模報(bào)酬遞增說明若提高當(dāng)期支出水平將使產(chǎn)出成倍增長(zhǎng)；其他DEA無效年份規(guī)模報(bào)酬遞減說明若減少當(dāng)期支出水平將會(huì)使產(chǎn)出效率提高?？傮w看上海的綜合效率均值不高，純技術(shù)效率的均值0.963大于規(guī)模效率均值0.864，表明上海財(cái)政R&D支出的總體資源配置效率不高，尤其是規(guī)模效率有待提高。

第二，效率無效年份支出產(chǎn)出指標(biāo)的修正。2002年、2004年、2005年和2009年支出產(chǎn)出是需要修正的。2002年財(cái)政R&D支出出現(xiàn)冗余，需要在原支出基礎(chǔ)上減少0.293億元；R&D產(chǎn)出存在嚴(yán)重不足，其中國(guó)內(nèi)專利授權(quán)數(shù)量需要增加4，793件，民營(yíng)科技企業(yè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量應(yīng)當(dāng)增加299個(gè)，技術(shù)合同成交額需要增加5.763億元，國(guó)外論文發(fā)表數(shù)量需要增加296篇。2004年財(cái)政R&D支出出現(xiàn)冗余，需要在原支出基礎(chǔ)上減少7.57億元；R&D產(chǎn)出存在嚴(yán)重不足，其中國(guó)內(nèi)專利授權(quán)數(shù)量需要增加6，032件，民營(yíng)科技企業(yè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量應(yīng)當(dāng)增加3，759個(gè)，技術(shù)合同成交額需要增加14.796億元，國(guó)外論文發(fā)表數(shù)量需要增加473篇。2005年財(cái)政R&D支出出現(xiàn)冗余，需要在原支出基礎(chǔ)上減少7.894億元；R&D產(chǎn)出存在嚴(yán)重不足，其中規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值需要增加581.274億元，國(guó)內(nèi)專利授權(quán)數(shù)量需要增加4，271件，技術(shù)合同成交額需要增加87.088億元。2009年財(cái)政R&D支出出現(xiàn)冗余，需要在原支出基礎(chǔ)上減少10.62億元；R&D產(chǎn)出存在嚴(yán)重不足，其中規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值需要增加336.363億元，國(guó)外論文發(fā)表數(shù)量需要增加717篇。

表2　2001～2012年上海財(cái)政R&D支出產(chǎn)出績(jī)效狀況

二、上海財(cái)政R&D支出相關(guān)建議

2001～2012年期間，上海財(cái)政R&D支出效率總體不高，我們應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取有效措施，盡量避免科技資源支出浪費(fèi)和產(chǎn)出無效狀況。財(cái)政對(duì)R&D活動(dòng)的支持，并非指政府全方位地滲透到某個(gè)具體項(xiàng)目或企業(yè)的科技活動(dòng)，而是從宏觀視角出發(fā)體現(xiàn)政府科技支出的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（一）加快R&D產(chǎn)出成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化。應(yīng)當(dāng)更加支持具有基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究特征的成果轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)理論產(chǎn)出向市場(chǎng)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)接應(yīng)用，最終驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)的有效增長(zhǎng)。加強(qiáng)政府對(duì)關(guān)鍵性技術(shù)研發(fā)活動(dòng)的支持，增加對(duì)居民和企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有益的基礎(chǔ)科研支出。為加快上海財(cái)政R&D產(chǎn)出成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化，可以設(shè)立R&D產(chǎn)出成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)基金如R&D獎(jiǎng)勵(lì)基金、優(yōu)秀青年人才基金和R&D文獻(xiàn)出版基金等，并實(shí)行年度評(píng)選和獎(jiǎng)金撥付形式對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。為了使財(cái)政R&D產(chǎn)出成果更好地服務(wù)社會(huì)，有必要建立承接財(cái)政R&D支出向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的孵化平臺(tái)，以盡快實(shí)現(xiàn)具有社會(huì)效益的R&D產(chǎn)出向?qū)嶋H生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化。

（二）明確財(cái)政R&D支出范圍并轉(zhuǎn)變支出方式。上海財(cái)政R&D支出范圍的明確劃分應(yīng)當(dāng)以R&D支出的具體事項(xiàng)進(jìn)行劃分。具有純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的項(xiàng)目支出應(yīng)當(dāng)完全或按比例由財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。對(duì)于具有明顯非公共產(chǎn)品性質(zhì)的項(xiàng)目或領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)退出并激勵(lì)企業(yè)成為支出主體；在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)對(duì)外部環(huán)境的改善和控制。政府參與R&D活動(dòng)的方式應(yīng)當(dāng)由直接投資向間接扶持轉(zhuǎn)變。上海應(yīng)當(dāng)減少直接投資項(xiàng)目如直接的高校課題支出、直接對(duì)企業(yè)的資金援助，多采用間接方式如稅收補(bǔ)貼、政策鼓勵(lì)、研發(fā)用途固定資產(chǎn)加速折舊等來增強(qiáng)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的市場(chǎng)轉(zhuǎn)化能力。同時(shí)，政府間接財(cái)政支持的方式越多，企業(yè)的研發(fā)負(fù)擔(dān)就會(huì)越輕，進(jìn)而研發(fā)支出熱情就越高漲。

（三）完善與財(cái)政R&D支出有關(guān)的監(jiān)管機(jī)制。上海應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善財(cái)政R&D支出監(jiān)管機(jī)制，按國(guó)家公共財(cái)政改革的要求，完善財(cái)政R&D支出項(xiàng)目的預(yù)（決）算管理制度，建立并完善與財(cái)政R&D支出緊密相關(guān)的信息系統(tǒng)。完善R&D活動(dòng)的財(cái)務(wù)管理體系，保證財(cái)政R&D資金使用方向和目的一致性，確保財(cái)政對(duì)R&D項(xiàng)目支出的直接到位。適時(shí)更新財(cái)政R&D支出標(biāo)準(zhǔn)保證財(cái)政R&D支出標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理。規(guī)范財(cái)政R&D的支出科目和使用范圍。建立制度化經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督機(jī)制。認(rèn)真落實(shí)地方政府科技資產(chǎn)管理工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政科技支出尤其是財(cái)政R&D支出使用過程和效果的監(jiān)督。為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的有效性，有必要實(shí)行第三方監(jiān)管部門制度，第三方可以確定為財(cái)政審計(jì)部門、項(xiàng)目組織部門、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人工程監(jiān)督等。加強(qiáng)財(cái)政R&D支出的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，逐步形成制度化，提高經(jīng)費(fèi)使用效益。此外，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行評(píng)估，允許有條件的企業(yè)設(shè)立研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以降低企業(yè)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

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