王健彪，竇強(qiáng)沈

（上海市公安局嘉定分局， 上海 201801）

基層派出所警務(wù)效能狀況評估與結(jié)果應(yīng)用

王健彪，竇強(qiáng)沈

（上海市公安局嘉定分局， 上海 201801）

在當(dāng)前社會治安形勢嚴(yán)峻而警力又相對緊缺的情況下，科學(xué)合理配置現(xiàn)有警力資源、轉(zhuǎn)變警務(wù)方式，對于提升警務(wù)效能顯得尤為重要。持續(xù)提升警務(wù)效能的對策主要有：樹立成本意識，探索社會化道路，注重人力資源開發(fā)，注重警務(wù)模式創(chuàng)新等。

基層派出所；警務(wù)效能；評估；結(jié)果

新形勢下，上海公安提出了打造現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制升級版的理念，但在當(dāng)前社會治安狀況復(fù)雜而警力又相對緊缺的情況下，如何使現(xiàn)有警力資源得到科學(xué)、合理配置和運(yùn)用，通過轉(zhuǎn)變警務(wù)方式，提升警務(wù)效能顯得尤為重要。2013年以來，上海市公安局嘉定分局（以下簡稱分局）從主、客觀兩個方面入手，對基層派出所警務(wù)效能狀況進(jìn)行全面調(diào)研評估，并探索開展警力資源的差別化布局和調(diào)整，取得了一定的實(shí)效。

一、警務(wù)效能概念及現(xiàn)狀

要提升警務(wù)效能，首先要從了解警務(wù)效能的基本概念入手。

（一）警務(wù)與警務(wù)效能

警務(wù)一詞源于“勤務(wù)”。勤務(wù)是國家工作人員完成公務(wù)的執(zhí)勤行為過程。公安機(jī)關(guān)的工作人員（即人民警察）所從事的工作叫“公安勤務(wù)”；而公安勤務(wù)是由警察予以執(zhí)行的，所以公安機(jī)關(guān)的勤務(wù)又叫作“警務(wù)”。根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》第五章的規(guī)定內(nèi)容，警務(wù)可以界定為：公安機(jī)關(guān)警務(wù)人員在日常工作中進(jìn)行的行政管理和執(zhí)法活動。在此基礎(chǔ)上，警務(wù)效能應(yīng)運(yùn)而生，一般指警務(wù)人員工作活動以期達(dá)到的目標(biāo)效果或影響程度。

低成本、高效能的警務(wù)效能是破解當(dāng)前公安機(jī)關(guān)警務(wù)資源不足和工作任務(wù)成倍增加難題的必然途徑。作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，在當(dāng)前黨中央提出的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、建設(shè)節(jié)約型社會的形勢下，面對公安機(jī)關(guān)警力資源有限，而嚴(yán)峻社會治安形勢對警力資源需求又相對增加的現(xiàn)實(shí)，只有想方設(shè)法通過加強(qiáng)內(nèi)部挖潛，實(shí)施警力重組、勤務(wù)創(chuàng)新、效能評估等舉措，才能不斷提高警力配置的科學(xué)化水平和使用效能，做到警力的無增長或微增長改善。特別對于基層派出所來講，如何提升警務(wù)效能，仍將是今后一段時期一個急需解決的重大課題。

（二）警務(wù)效能現(xiàn)狀

上海公安機(jī)關(guān)經(jīng)過十多年現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制的建設(shè)，警務(wù)效能得到了很大的提升，但不可否認(rèn)的是，離“以最小警務(wù)成本實(shí)現(xiàn)最大警務(wù)效能”的目標(biāo)尚有差距。這主要體現(xiàn)在：一是缺乏評估標(biāo)準(zhǔn)。一直以來，對警務(wù)效能的評估是仁者見仁、智者見智，如何量化、如何評判，始終沒有一個統(tǒng)一、明確的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際工作中，有的簡單以考核數(shù)據(jù)代替效能評估；有的則憑印象打分，造成了警務(wù)效能高低含糊不清，即使想評估效能，也不知道該從哪些方面入手。二是缺乏成本意識。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，公安機(jī)關(guān)是“公共安全”這一社會產(chǎn)品的主要“生產(chǎn)商”，國家將稅收投入到公安機(jī)關(guān)，由其代表國家為社會提供公共安全環(huán)境。這就需要公安機(jī)關(guān)按照市場規(guī)律辦事，合理有效配置有限的警務(wù)資源，最大限度地降低“生產(chǎn)成本”，發(fā)揮出“生產(chǎn)力”中最活躍因素（警力）的最大效能，以最小化的警務(wù)投入實(shí)現(xiàn)“市場份額”（公眾安全感、滿意度）的最大化。但實(shí)際中，公安機(jī)關(guān)重形式聲勢、輕實(shí)際效果，搞人海戰(zhàn)、疲勞戰(zhàn)等種種不計成本的現(xiàn)象仍時有發(fā)生，從根本上仍屬于粗放式的警務(wù)方式。三是缺乏管理理念。公安機(jī)關(guān)對警力資源的管理更多集中在“人頭”管理、警種管理，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面片面追求增量，對現(xiàn)有警力資源底數(shù)不清、盤活不夠，從而導(dǎo)致了工作量增加首先要求機(jī)構(gòu)、警力增加的現(xiàn)象；另一方面警種分工過細(xì)，業(yè)務(wù)部署上過分強(qiáng)調(diào)警種與分工，導(dǎo)致系統(tǒng)化的警務(wù)工作出現(xiàn)斷裂，難以形成整體工作合力。這種實(shí)施警種管理的結(jié)果直接導(dǎo)致了警務(wù)效能不高，進(jìn)而導(dǎo)致警力嚴(yán)重不足。

二、警務(wù)效能評估

在管理學(xué)上，效能是既是“結(jié)果性”的效率，又是“過程性”的能動作用。因此，分局在評估警務(wù)效能時既有客觀的數(shù)據(jù)，又有主觀的分析，從兩個方面進(jìn)行全面的分析評估。

（一）評估框架

在評估項目的選擇上，我們采取專家羅列法的方式，由6名業(yè)務(wù)部門及18家派出所一把手，將派出所主要的前20項具體工作列出，并以100分按照權(quán)重進(jìn)行分配。我們選取重復(fù)次數(shù)最多的17個小項進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，并根據(jù)平均打分確定各個項目的權(quán)重值。通過匯總梳理，分局確定評估內(nèi)容為三個大類、五個小類、17個小項。其中第一類是工作負(fù)荷，權(quán)重為20%，包括治安形勢及基礎(chǔ)管理兩個小類共8個小項；第二類是工作產(chǎn)出，權(quán)重為30%，主要是破案打擊數(shù)，共4個小項；第三類是機(jī)制評估，權(quán)重為50%，包括警務(wù)分工及勤務(wù)運(yùn)作兩個小類，共5個小項。具體框架構(gòu)成如下：

表1 ：警務(wù)效能評估分構(gòu)成

（二）評估方式

評估采取百分制，主、客觀方面權(quán)重各為50%。其中：在評估大類中，工作負(fù)荷和工作產(chǎn)出均為客觀數(shù)據(jù)，采用的數(shù)值為各派出所2013年度（即2012年12月至2013年11月）客觀數(shù)據(jù)。對這些客觀數(shù)據(jù)分析，我們主要采用偏離度理論，以分局各派出所單項數(shù)據(jù)的人均承擔(dān)值為目標(biāo)值，以各單位實(shí)際完成情況與目標(biāo)數(shù)的正負(fù)偏離絕對值為基數(shù)進(jìn)行計分。積分辦法為：單項分值=本單位人均數(shù)值÷派出所均值×權(quán)重。在機(jī)制評估大類中，主要采取聽取匯報、座談討論、問卷調(diào)查的方式，了解派出所基礎(chǔ)勤務(wù)模式和運(yùn)作機(jī)制，并采用比較的方式逐一計量各單項得分。

需特別指出的是，為全面掌握派出所警務(wù)效能，我們在調(diào)研中采用寬泛的警力資源概念，即警力資源數(shù)是指民警數(shù)、文職人員數(shù)及在編在冊輔警數(shù)的總和?？紤]實(shí)際工作負(fù)荷及效率因素，我們在調(diào)研中將社工、長病假等人員予以剔除，并按照一定比例對文職人員及輔警進(jìn)行折算，從而測算出派出所的警力資源數(shù)。即警力資源總數(shù)=民警數(shù)+文職人員數(shù)÷2+輔警數(shù)÷3。

（三）板塊分析

此次評估含主、客觀兩方面，共設(shè)置三大板塊，樣表如附件1所示，分別為：

1.客觀數(shù)據(jù)評估（50%）

在現(xiàn)代企業(yè)管理中，客觀衡量一家公司的效能就是工作產(chǎn)出。同樣，對公安機(jī)關(guān)來說，客觀評價派出所效能也體現(xiàn)在服務(wù)與管理的具體數(shù)據(jù)上。但由于公安工作的特殊性，我們將客觀數(shù)據(jù)評估分為兩大類，一類為主動效能，即工作產(chǎn)出，體現(xiàn)在破案打擊數(shù)據(jù)；一類為被動效能，即工作負(fù)荷，是指派出所承擔(dān)的治安管理和治安形勢壓力。具體來看：

①工作負(fù)荷，主要考量基層派出所面臨的治安形勢、基礎(chǔ)管理工作對民警形成的壓力程度，是一種被動的效能，權(quán)重為20%。包含兩方面：一是治安形勢評估方面，設(shè)人均“110”處警數(shù)、人均案件接報數(shù)、人均刑事案件立案數(shù)、不穩(wěn)定因素處置4個子項，客觀分析派出所面臨的治安形勢壓力；二是基礎(chǔ)管理評估方面，設(shè)人均管轄實(shí)有人口數(shù)、人均管轄行業(yè)場所數(shù)、人均管轄企事業(yè)單位數(shù)、人均管轄地域面積數(shù)4個子項，全面客觀反映派出所基礎(chǔ)管理上所承受的壓力。

②工作產(chǎn)出，主要考量基層派出所破案打擊水平，是一種主動效能，權(quán)重為30%，設(shè)立人均破案數(shù)、人均逮捕起訴數(shù)、人均刑事拘留數(shù)及人均行政拘留數(shù)4個子項，主要衡量各派出所人均打擊效能。

2.主觀評估方面（50%）

主要對派出所日常勤務(wù)機(jī)制進(jìn)行評估，采取聽匯報、座談討論及問卷調(diào)查等形式，掌握各派出所警務(wù)模式、勤務(wù)模式實(shí)際情況，并進(jìn)行評價，分別為：

①警務(wù)模式評估，用于衡量和考察派出所現(xiàn)有警務(wù)分工及民警崗位匹配程度，權(quán)重為20%。一是警種分工，逐項考量派出所主要警種工作效能。二是崗位匹配度，主要采用調(diào)查問卷的方式了解人崗匹配程度，以職責(zé)清晰度、崗位適合度及知識技能發(fā)揮度三項平均值為依據(jù)計算分值。

②勤務(wù)模式評估，用于衡量和考察派出所值班、彈性工作機(jī)制等勤務(wù)運(yùn)作模式成效，并校正學(xué)歷、年齡不同帶來的效能評估誤差，權(quán)重為30%。一是彈性機(jī)制評估，主要對派出所值班模式、彈性工作制度成效進(jìn)行衡量。在評判標(biāo)準(zhǔn)上，共設(shè)置10分、8分、6分三個檔次。其中6分為基礎(chǔ)分；實(shí)行有彈性工作制的得8分；民警人數(shù)較少，但能利用彈性機(jī)制彌補(bǔ)人力不足、效能較高的得10分。二是民警認(rèn)可度，抽樣調(diào)查派出所民警對本單位勤務(wù)模式的了解程度、實(shí)施效果及符合實(shí)際程度進(jìn)行評分，以三者平均值計算分?jǐn)?shù)。三是校正值，用于減少因?qū)W歷、年齡因素不同帶來的效能評估誤差。主要是根據(jù)不同學(xué)歷、年齡人員的情況，計算出平均得分，再將其與權(quán)重分比較得出校正值。

（四）信度與不足分析

在可信度上，一方面，客觀數(shù)據(jù)來源為各派出所前三季度實(shí)際接報及完成數(shù)，數(shù)據(jù)均已上網(wǎng)公布，信度相對較高。在權(quán)重分配上，采用專家分析法，綜合各業(yè)務(wù)支隊領(lǐng)導(dǎo)、派出所所長評判，對權(quán)重進(jìn)行了合理的劃分。而在數(shù)據(jù)的分析處理上，采用結(jié)構(gòu)偏離度理論，以各單項的派出所平均數(shù)為坐標(biāo)值，依據(jù)權(quán)重分配計算左右偏離的正負(fù)絕對值，真實(shí)反映各派出所在某個單項上的工作效能。另一方面，主觀評估上盡量擴(kuò)大調(diào)查范圍。在座談討論時除了走訪派出所領(lǐng)導(dǎo)外，還走訪了警長、青年民警代表。同時，在調(diào)查問卷的采樣上采取隨機(jī)調(diào)查形式，并確保了樣本數(shù)量，對中小型派出所抽樣10至20人，大型派出所20至30人，使樣本數(shù)達(dá)到派出所民警總數(shù)的40%至50%，具有一定的代表性。綜合主、客觀方面的材料，我們認(rèn)為，此次調(diào)查結(jié)果具有較高可信度，可以作為衡量派出所警務(wù)效能狀況的參考依據(jù)。同時，受專業(yè)性限制，調(diào)研評估尚存在某些不足：一方面，對于客觀數(shù)據(jù)的權(quán)重分配雖采用了差別化的專家分析法，但其科學(xué)性尚有待于分析；另一方面，在主觀評估的抽樣調(diào)查中，受團(tuán)隊保護(hù)及個人情緒影響，調(diào)查結(jié)果易產(chǎn)生偏差。此外，主觀評估采集樣本集中為派出所民警及文職人員，忽略了輔警因素，可能會對警務(wù)效能狀況評估產(chǎn)生微量影響。

三、實(shí)踐與應(yīng)用

2013年下半年，分局政治處組建調(diào)研組，集中用4個多月時間對全局18家戶籍派出所警務(wù)效能狀況進(jìn)行全面調(diào)研，通過座談了解、實(shí)地走訪、調(diào)查問卷等方式采集了各類數(shù)據(jù)樣本，并以此為依據(jù)測算出了各派出所警務(wù)效能狀況。從評估結(jié)果來看，在滿分為100分的評估體系中，各派出所均達(dá)到了60分以上，且評估分值80分以上的派出所達(dá)15個、評估分值90分以上的為7個，顯示出派出所總體警務(wù)效能較高。其中，安亭所得分99.59、黃渡所得分99.56、馬陸所得分97.45，分列前三位，體現(xiàn)了較高的警務(wù)效能。

通過調(diào)研評估，我們清晰地掌握了派出所的警務(wù)效能狀況，為后續(xù)警力調(diào)整、勤務(wù)模式運(yùn)作經(jīng)驗總結(jié)及推廣等奠定了基礎(chǔ)。從結(jié)果應(yīng)用上來看，主要體現(xiàn)在“三個引導(dǎo)”上：

1.引導(dǎo)警力差別化配置。結(jié)合派出所警務(wù)效能狀況，分局在具體警力分配上進(jìn)行差別化配置，避免“撒胡椒粉”。2014年，在125名新進(jìn)人員的配置上，分局在把握投放一線的大原則上，投放至派出所77名，占總數(shù)的61.6%。而在派出所警力的投放上，對警務(wù)效能分值排前10名的派出所共投放警力均在4人以上，總投放量為62名，占投放總數(shù)的80.5%。

2.引導(dǎo)人力資源深度開發(fā)。調(diào)研評估中，分局還特地設(shè)置了業(yè)務(wù)能手推薦環(huán)節(jié)，通過無記名調(diào)查問卷的方式，推選出各派出所的業(yè)務(wù)能手，并在指揮處、政治處、治安支隊、刑偵支隊開辟輪崗鍛煉平臺，將這些業(yè)務(wù)能手放到分局層面接受鍛煉，使之成長為派出所的業(yè)務(wù)骨干。同時，分局將新警帶教培訓(xùn)提升至戰(zhàn)略高度，近年來先后建立起了新警帶教培訓(xùn)機(jī)制、評估機(jī)制，并配套開展“一對一”帶教、“優(yōu)秀師徒”評選、閃光點(diǎn)發(fā)現(xiàn)、家屬聯(lián)系等一系列活動，為新警的迅速、扎實(shí)成長奠定了基礎(chǔ)。應(yīng)該說，分局在青年民警隊伍培訓(xùn)上積累了大量有益的經(jīng)驗，這些經(jīng)驗為警力資源的深度開發(fā)奠定了基礎(chǔ)。

3.引導(dǎo)警務(wù)管理理念普及。通過對警務(wù)效能的調(diào)研，分局一方面著力推進(jìn)現(xiàn)代警務(wù)管理，讓各派出所了解自己的家底，使其眼睛里不再只有民警，而且將文職、特保、社保等輔警資源納入了警力資源范圍，從而引導(dǎo)派出所在盤活現(xiàn)有存量上動腦筋、想辦法；另一方面將部分派出所在警務(wù)運(yùn)作方面的好做法和成功經(jīng)驗在全局范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，使警務(wù)主導(dǎo)勤務(wù)模式、成本意識及崗位匹配等理念在各派出所之間得以普及。2014年以來，分局大多數(shù)派出所實(shí)行值班組考核模式，明確值班長負(fù)責(zé)制。這個模式的優(yōu)勢在于詳細(xì)明確了值班各成員之間的分工，如同齒輪咬合前行一樣，通過發(fā)揮每個成員和每個崗位的效能促使小團(tuán)體的效能達(dá)到最大化。同時，各值班組之間存在競爭關(guān)系，也較好地激發(fā)了各個小團(tuán)體的工作潛力，從而帶動了派出所整體工作效能的提高。此外，部分派出所在勤務(wù)運(yùn)作模式上動腦筋、想辦法，結(jié)合轄區(qū)實(shí)際調(diào)整或變革勤務(wù)模式，實(shí)行錯時、彈性工作機(jī)制，較好地實(shí)現(xiàn)了工作效能與休息保障之間的平衡，這些都為提升派出所整體效能奠定了基礎(chǔ)。2014年1至10月，各派出所在一系列重大安?；顒訑D占大量工作時間的基礎(chǔ)上，通過錯時、彈性、輪休等各種勤務(wù)制度，既保證了民警的休息時間，又實(shí)現(xiàn)了破案數(shù)、刑事打擊數(shù)均同比大幅上升，初步實(shí)現(xiàn)了從警種管理向警務(wù)管理的有益轉(zhuǎn)變。

四、幾點(diǎn)思考

警務(wù)效能是一個動態(tài)的過程，猶如逆水行舟，不進(jìn)則退。如何持續(xù)提升警務(wù)效能，還有待于專業(yè)部門進(jìn)行深入的思考：

思考之一：必須樹立成本意識。調(diào)研實(shí)踐中，分局基本做到了算清、盤活“庫存帳”，讓各單位對現(xiàn)有警務(wù)資源進(jìn)行客觀認(rèn)識，進(jìn)而科學(xué)合理配置，以盤活警務(wù)存量資產(chǎn)。但同時也深刻體會到：作為決策機(jī)關(guān)，在頂層設(shè)計上必須更新理念，牢固樹立成本意識，運(yùn)用“成本理念”來算清另外“兩筆帳”：第一，要算清投入“產(chǎn)出帳”，科學(xué)計算每項警務(wù)工作的成本投入值和獲得的警務(wù)效益，依此進(jìn)行科學(xué)決策；第二，要算清資產(chǎn)“增量帳”，既要考量警務(wù)成本投入的“量”，更要評估“質(zhì)”，發(fā)揮警務(wù)成本“發(fā)酵”作用，以實(shí)現(xiàn)警務(wù)效益遞增和警務(wù)效能的最優(yōu)化。

思考之二：必須探索社會化道路。此次調(diào)研，我們將文職、特保等輔警也納入警力資源范疇，試圖探索警力無增長改善的一條社會化通道。實(shí)踐中，分局也作出了一些積極的嘗試，如整合資源，搭建大聯(lián)勤平臺；通過購買服務(wù)彌補(bǔ)警力缺口；招錄、使用特種保安等，從實(shí)際效果來看，這些舉措確實(shí)大大減輕了警力不足的壓力。但值得注意的是，隨著城市化的進(jìn)程加快，公安機(jī)關(guān)面臨的非警務(wù)活動越來越多，如大型活動安保等，其中一些還夾雜著贏利性，如何把這類非警務(wù)活動從公安機(jī)關(guān)職責(zé)中剝離，還需進(jìn)一步探索。

思考之三：必須注重人力資源開發(fā)。近年來，分局陸續(xù)增加將近400名新警，這些新生力量對分局今后發(fā)展尤為重要。截止目前，分局35歲以下的青年民警950人，占總?cè)藬?shù)的47.6%?？陀^形勢迫使我們必須注重新警的培訓(xùn)與帶教，但與此同時，也應(yīng)注重激發(fā)中年人群的積極性，通過對各個年齡層次警務(wù)資源的深度開發(fā)，全面激發(fā)隊伍整體的積極性，從而實(shí)現(xiàn)警力資源的無增長改善。

思考之四：必須注重警務(wù)模式創(chuàng)新。從現(xiàn)代人力資源管理角度出發(fā)，只有警力資源得到科學(xué)、合理的配置和運(yùn)用，才能確保有警力資源這個“常量”，因警務(wù)方式的變革和優(yōu)化而產(chǎn)生相應(yīng)的“變量”，從而實(shí)現(xiàn)警務(wù)效能的最大化。調(diào)研評估中，我們欣喜地看到，部分派出所創(chuàng)新警務(wù)模式，如葉城派出所綜合指揮室“1+4”運(yùn)作模式，菊園派出所“執(zhí)法管理組+彈性工作制”勤務(wù)模式等，通過勤務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，大大減少了“耗工”現(xiàn)象，通過提升警務(wù)效能實(shí)現(xiàn)了警力的相對充裕，既有效滿足每天工作需求量，又讓民警得到充分休息，形成了一種良性循環(huán)。這些實(shí)踐證明，只有以警務(wù)主導(dǎo)勤務(wù)，根據(jù)警務(wù)工作數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)警力投入，使民警承擔(dān)的工作與警務(wù)相匹配；同時對警力進(jìn)行優(yōu)化和重組，打破警種之間壁壘，提升不同警種之間的融合度，通過整合和通盤考慮，才能發(fā)揮最大效能。

Police Performance Evaluation and Application of Gained Results in First-Line Police Stations

Wang Jianbiao， Dou Qiangshen
（Jia Ding Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau， Shanghai 201801， China）

Confronting the increasingly severe public order and problems of limited police resources， police should distribute police resources in more scientifi c and reasonable way and change our policing modes， which is particularly important to the improvement of police efficiency. The countermeasures to increase police effi ciency in the sustainable way include: having cost awareness，exploration into socialized methods， paying attention to tapping up human resources and creative policing modes.

First-Line Police Station； Police Performance； Evaluate； Result

D631

A

1008-5750（2015）04-0015-（06）

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.04.002

2015-01-27 責(zé)任編輯：何銀松

王健彪，男，上海市公安局嘉定分局黨委委員、政治處主任；竇強(qiáng)沈，男，上海市公安局嘉定分局政治處干部。