于菁菁　崔麗娟　雷茵茹　李　偉　張曼胤　魏圓云（中國林業(yè)科學研究院濕地研究所，濕地生態(tài)功能與恢復北京市重點實驗室，北京100091）

湖南東洞庭湖國家級自然保護區(qū)管理現(xiàn)狀淺析

于菁菁崔麗娟雷茵茹李偉張曼胤魏圓云
（中國林業(yè)科學研究院濕地研究所，濕地生態(tài)功能與恢復北京市重點實驗室，北京100091）

湖南東洞庭湖國家級濕地自然保護區(qū)是我國重要的湖泊類型濕地保護區(qū)，也是我國首批國際重要濕地之一，在其管理和建設中出現(xiàn)的功能區(qū)劃、管理制度、土地權屬、人員配備等問題具有典型性。分析保護區(qū)的管理現(xiàn)狀，并提出了合理區(qū)劃、健全管理體制、籌集資金和人才引進以及加強社區(qū)共管等方面的管理意見，以期為我國濕地自然保護區(qū)建設和管理提供參考。

濕地；自然保護區(qū)；管理現(xiàn)狀；改善意見

洞庭湖是我國第二大淡水湖泊，由東、西、南3個湖區(qū)組成，其中作為本底湖的東洞庭湖面積最大，在蓄水、抗旱、防洪方面起到重要調(diào)節(jié)作用。1982年經(jīng)湖南省人民政府批準建立東洞庭湖自然保護區(qū)，1992年東洞庭湖濕地加入國際重要濕地，成為中國首批6塊國際重要濕地之一；1994年經(jīng)國務院批準升級為國家級自然保護區(qū)。

1　保護區(qū)管理現(xiàn)狀

1.1濕地保護管理工作現(xiàn)狀

東洞庭湖保護區(qū)的保護管理工作相對比較到位，《岳陽宣言》和《洞庭湖宣言》的先后發(fā)表，促使東洞庭湖保護區(qū)實現(xiàn)了與國家和國際濕地地保護的接軌。保護區(qū)根據(jù)實際情況制定了《工作手冊》《關于禁止獵捕野生鳥類的通告》《保護區(qū)管理局工作職責》等，編制了《東洞庭湖國家級自然保護區(qū)野生動物救護制度》和《湖南東洞庭湖國家級自然保護區(qū)管理局科研和監(jiān)測項目申報工作制度》，以及根據(jù)保護區(qū)可能出現(xiàn)的偷獵現(xiàn)象制定《案件舉報獎勵辦法》等。制度和規(guī)范的制定在一定程度上保證了管理局對轄區(qū)內(nèi)濕地保護管理工作的正常開展。

保護區(qū)管理局在管理上分工明確，辦公室牽頭管理，下設保護科、科技科、森林公安等，負責保護區(qū)內(nèi)野生動物及其棲息地的管理，保護區(qū)的全局監(jiān)測、資源調(diào)查以及安全和消防工作等。針對保護區(qū)管理范圍大、管理分散的現(xiàn)狀，管理局在保護區(qū)內(nèi)設立采桑湖管理站、丁字堤管理站等7個管理站，分區(qū)域負責做好轄區(qū)內(nèi)的巡護和管理等工作。

1.2濕地社區(qū)管理工作現(xiàn)狀

保護區(qū)近年來圍繞世界濕地日、環(huán)境日等，舉辦相關講座、論壇，開展?jié)竦乇Ｗo主題活動，呼吁濕地資源保護，提高公眾保護意識；利用愛鳥周、觀鳥大賽等吸引國內(nèi)外專業(yè)學者以及愛鳥人士參與，結合媒體宣傳報道表彰先進事件和個人。此外，管理局結合保護區(qū)的保護物種多樣性，環(huán)境、旅游、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及管理形式和項目基礎建設等方面的需求，選取4個典型的社區(qū)開展“和諧社區(qū)”工程建設。雖然目前只有封閉管理社區(qū)落實情況較好，其他社區(qū)共管仍需進一步探索和完善，但保護區(qū)的社區(qū)共管意識值得提倡和發(fā)展（吳勇等， 2011）。保護區(qū)開展生態(tài)旅游的同時注重保護與利用相結合，推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展。保護區(qū)注重打造濕地精品工程，觀鳥走廊、文化長廊、人工濕地展示、標本館擴建等以濕地景觀和濕地文化為中心開發(fā)的生態(tài)旅游項目，發(fā)展勢頭良好。

2　保護管理中存在的問題

2.1保護區(qū)功能區(qū)劃不合理

根據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》等有關規(guī)定，結合東洞庭湖國家級自然保護區(qū)建設的性質(zhì)、保護對象、自然環(huán)境和資源分布等狀況，在堅持保護和利用相結合的前提下，東洞庭湖保護區(qū)在建立之初便將全區(qū)劃分為2.9萬hm2的核心區(qū)、3.64萬hm2的緩沖區(qū)和12.46萬hm2的實驗區(qū)3個功能區(qū)，且功能分區(qū)形式沿用至今。就保護區(qū)目前的情況而言，核心區(qū)采取封閉式管理、緩沖區(qū)只準進入從事科學研究觀測活動，實驗區(qū)可以進行適度開發(fā)，實驗區(qū)管理內(nèi)容繁雜，加之核心區(qū)和緩沖區(qū)也需要一定的管理，導致保護區(qū)內(nèi)的管理人員的數(shù)量和分配不合理，調(diào)查中保護區(qū)不同工作崗位的人員都提到功能區(qū)劃不合理這一現(xiàn)實問題。

2.2保護區(qū)管理制度不明確

《濕地保護管理規(guī)定》的頒布標志著我國的濕地保護有法可依，但在對保護區(qū)管理人員的訪談中，他們反復強調(diào)我國亟需一部明確的法律指導濕地自然保護區(qū)的管理工作，現(xiàn)有的《規(guī)定》雖然在法律上強化了濕地保護，但沒有細化在管理中存在的問題，致使有些工作的開展缺乏法律威懾作用。尤其是在濕地管理中發(fā)現(xiàn)違法犯罪捕殺濕地動物時，需要依據(jù)《野生動物保護法》等相關法律進行處理，而不是專門的濕地保護法來直接管理懲治，對森林公安工作的開展產(chǎn)生一定程度的限制。另外，目前保護區(qū)缺少針對東洞庭湖濕地保護現(xiàn)狀的管理條例，在濕地保護、野生動植物資源管護等工作開展時難以實現(xiàn)有針對性的“有法可依”。

表1　東洞庭湖保護區(qū)管理現(xiàn)狀

2.3保護區(qū)涉及的管理部門復雜

我國的濕地資源管理涉及水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、漁政等部門，按照現(xiàn)有的管理規(guī)定，保護區(qū)管理機構只能對鳥類、野生動物或紅樹林進行管理和保護（姜宏瑤等，2010）。東洞庭湖保護區(qū)便是此管理現(xiàn)象的典型代表，其管理涉及省級、多個縣區(qū)和地級農(nóng)場，以及國土資源、水利、漁政、環(huán)保、林業(yè)、交通、港監(jiān)、公安等多個部門和機構（表1）（王小鋼， 2003）。2000年岳陽市政府授權岳陽縣政府對東洞庭湖濕地統(tǒng)一管理，岳陽縣政府成立岳陽縣東洞庭湖管理委員會，負責水面的漁政、環(huán)保、公安、水利、葦業(yè)等事務的管理。然而部門和機構混雜，在管理時存在一定的協(xié)調(diào)問題，有時甚至會導致漏洞的出現(xiàn)，例如實驗區(qū)內(nèi)違法種植與養(yǎng)殖事件等。

另外，洞庭湖區(qū)的濕地管理模式采取分散式管理（李揮等，2002），將水域分為東洞庭湖保護區(qū)在內(nèi)的3個保護區(qū)，開展管理工作時相互獨立，造成工作的重復性，勢必存在人力、物力、財力的浪費。管理機構之間溝通機制不健全，導致信息反饋較慢，阻礙了及時有效地處理問題。保護區(qū)管理部門也提出在整個洞庭湖區(qū)濕地管理中存在“群龍無首”的問題，需要一個統(tǒng)領的機構協(xié)調(diào)管理整個洞庭湖區(qū)及相關流域。

2.4濕地自然保護區(qū)土地所有權和管理權不明確

保護區(qū)在1990年獲得了岳陽市政府6.54萬hm2面積的洞庭湖權屬證明書，該證明書明確規(guī)定劃撥的土地歸保護區(qū)所有，保護區(qū)代表國家行駛管理權，但由于權證是市政府頒發(fā)的“國有山林權屬證書”不是“土地使用權屬證書”，權屬至今沒有真正落實。岳陽市政府的經(jīng)營權和管理權沒有收回，致使保護區(qū)管理局在保護管理中存在各種各樣的限制?！安缮：录痹欢仍谏鐣弦饛V泛爭論，究其原因便是土地權屬問題不清。《土地管理法》規(guī)定：“依法所確定的土地所有權和土地使用權，不因自然保護區(qū)的劃定而改變”，這給保護區(qū)與周邊社區(qū)的關系處理帶來了困難，導致“采桑湖事件”的發(fā)生，給保護區(qū)的管理工作帶來諸多負面影響。

2.5保護區(qū)人員配備、資金投入不足

保護區(qū)人員配備不足主要體現(xiàn)在管理人員不足和科研專業(yè)人員不足兩方面。目前保護區(qū)人員編制困難使得面積廣袤、管理站點分散、管理人員匱乏的現(xiàn)狀難以緩和，專業(yè)技術人員的缺乏使得野生動植物的救護、科研考察等工作不能有效開展。此外，保護區(qū)管理局的主要資金來源有國家財政部門的撥款、專項資金以及科研項目等，資金來源、數(shù)量有限，導致濕地管護等常規(guī)工作開展更加困難。

3　東洞庭湖國家級濕地自然保護區(qū)管理建議

3.1合理的功能區(qū)劃

可根據(jù)保護區(qū)的情況實行動態(tài)功能的分區(qū)規(guī)劃，即一個時間段后根據(jù)實際情況對保護區(qū)的功能區(qū)劃進行適當?shù)恼{(diào)整。就東洞庭湖而言，根據(jù)實驗區(qū)面積過大管理不便的實際情況，需要綜合考慮各方面的情況對保護區(qū)的功能分區(qū)進行進一步調(diào)整。另外，針對保護區(qū)內(nèi)濕地資源、動植物資源多樣性的特點，可以不僅局限于保護區(qū)三大功能分區(qū)的劃分形式，轉(zhuǎn)而探求更為完善的多樣性區(qū)域劃分保護形式，例如在三大功能分區(qū)的內(nèi)部可以進一步細化，突出保護重點，實現(xiàn)濕地的可持續(xù)保護。

3.2協(xié)調(diào)部門間管理

就保護區(qū)目前的狀況而言，濕地資源由水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、漁政等多個部門管理，即使保護區(qū)管理局內(nèi)部責任分工明確，也很難協(xié)調(diào)政府各部門之間的管理工作?；诖丝梢陨暾堅O立一個組織機構協(xié)調(diào)處理保護區(qū)涉及權屬問題的情況，可隸屬于管理局內(nèi)，也可以游離其外，有利于及時有效地解決問題。對于洞庭湖區(qū)“群龍無首”的現(xiàn)狀，可以成立合作管理小組協(xié)調(diào)工作，統(tǒng)籌規(guī)劃湖區(qū)濕地資源保護和調(diào)查等工作，制定洞庭湖區(qū)濕地保護工作計劃。

3.3吸引資金和專業(yè)人員通過派遣學習、自我學習和培訓等形式提高現(xiàn)有在職人員的專業(yè)水平，利用保護區(qū)內(nèi)的資源優(yōu)勢吸納濕地領域項目資金和技術的雙效益。依托當?shù)刭Y源優(yōu)勢在實驗區(qū)內(nèi)可以合理開發(fā)生態(tài)旅游，加強濕地宣教，既能招募濕地保護志愿者參與保護區(qū)管理工作，也能在一定程度上帶動濕地生態(tài)旅游的發(fā)展。

3.4依法監(jiān)督濕地保護

東洞庭湖保護區(qū)在開展?jié)竦乇Ｗo時，需要嚴格按照自然保護區(qū)條例以及濕地保護管理規(guī)定等相關專項法律管理條文，同時結合湖南省相關條例《湖南省濕地保護條例》《湖南省野生動植物資源保護條例》等監(jiān)督管理。目前，保護區(qū)缺少針對其現(xiàn)狀制定的保護條例，保護區(qū)可以進行濕地價值評價和環(huán)境評價，根據(jù)保護區(qū)的濕地資源分布和特點，結合其未來規(guī)劃和發(fā)展方向，編制有利于保護區(qū)可持續(xù)發(fā)展和保護有力的條例，以便更有針對性地對保護區(qū)進行管理。

3.5倡導社區(qū)共管保護濕地

保護區(qū)應積極探索“社區(qū)共管”模式保護濕地，同時建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展型社區(qū)、生態(tài)旅游發(fā)展型社區(qū)、封閉管理型社區(qū)和開放管理型社區(qū)開展“和諧社區(qū)”工程建設，據(jù)了解只有封閉管理區(qū)建設落實較好（吳勇等， 2011）。保護區(qū)可以針對“和諧社區(qū)”各區(qū)域的發(fā)展特色適當引導周圍社區(qū)人們更多地參與，例如在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展型社區(qū)可以邀請農(nóng)業(yè)專家為社區(qū)居民帶來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展技術指導；開放管理區(qū)可以讓更多的社區(qū)志愿者參與到濕地巡護、濕地保護工作中，在一定程度上避免或減少周邊居民捕殺濕地動物的行為；生態(tài)旅游發(fā)展區(qū)可以依托生態(tài)旅游建設，讓周邊社區(qū)參與到濕地保護活動中，既滿足當?shù)鼐用裼^光、休閑等需求，同時也可以通過生態(tài)旅游促進濕地保護工作的宣傳，為進一步開展社區(qū)共管工作提供便利，讓濕地保護得到社區(qū)力量的支持。

崔國發(fā)， 孫銳. 2014.濕地自然保護區(qū)保護優(yōu)先性評價技術［M］.北京：中國林業(yè)出版社

國家環(huán)境保護局，國家技術監(jiān)督局.GB/ T 14529-93 自然保護區(qū)類型與級別劃分原則［S］. 北京：中國標準出版社

姜宏瑤， 溫亞利.2010. 我國濕地保護管理體制的主要問題及對策［J］. 林業(yè)資源管理 （3）： 1-5

李揮，張合平.2002.中國濕地保護區(qū)管理模式及評價［J］.中南林學院學報， 22（2）： 53-57

吳勇，田犇.2011.論東洞庭湖自然保護區(qū)公眾參與機制的完善［C］.2011洞庭湖發(fā)展論壇文集

王小鋼. 2003.跨部門管理的自然保護區(qū)建立和變更的法律規(guī)則設計：以湖南岳陽東洞庭湖國家級自然保護區(qū)為例［J］. 林業(yè)資源管理 （5）：40-44.

Analysis of Current Status of the National Nature Reserve of East Dongting Lake

YU Jing-Jing CUI Li-Juan LEI Yin-Ru LI Wei ZHANG Man-Yin WEI Yuan-Yun

Institute of Wetland Research, Chinese Academy of Forestry, Beijing Key Laboratory of Wetland Services and Restoration, Beijing 100091, China)

The national wetland nature reserve of East Dongting lake in Hunan is China’s important lake wetland reserve, also one of the wetlands in China with international importance. Typical problems still exist in its management and development, such as zonation of functions， management system， land ownership， and staffng. The paper tries to analyze the present situation in nature reserve management, and proposals such as rational zoning, sound management system, fund raising, and recruitment of talents, as well as strengthening community co-management, in order to provide a basis for development and management of China’s wetland nature reserves.

Wetlands; Wetland nature reserve; Management situation; Suggestions for improvement

10.3969/j.issn.1673-3290.2015.04.11

2015-09-30

濕地類型自然保護區(qū)建設標準規(guī)范研究

于菁菁（1991-），女，山東榮成人，碩士，主要研究方向為濕地景觀與規(guī)劃設計。E-mail：jingjingyu 0309@163.com

崔麗娟（1968-），女，研究員，博士生導師，主要從事濕地生態(tài)研究。E-mail：lkyclj@126.com