王陽

義務教育均衡發(fā)展指在正常的教育群體之間平等地分配公共教育資源，達到教育需求與教育供給的相對均衡。其內(nèi)涵主要體現(xiàn)為：一是合理控制教育差距，二是政府配置的教育公共資源和教育機會相對均衡，三是義務教育的普及程度、學校的布局、義務教育的總體質(zhì)量等大致均衡。當前，縣域義務教育資源配置失衡，制約適齡兒童享有平等受教育的權利。本文以陜西省周至縣為例開展相關調(diào)研，以為義務教育公共服務改革提供決策參考。

一、周至縣義務教育資源配置的現(xiàn)狀

周至縣屬西安市遠郊縣。2013年，全縣共有小學158所，其中公辦小學153所;共有初級中學28所，其中公辦初中27所。同年，全縣共有小學生3.8萬人，小學適齡兒童入學率和教育鞏固率皆達100%;共有初中生2.6萬人，初中毛入學率達100%，教育鞏固率達99.7%。

（一）農(nóng)村義務教育投入的增幅高于城鎮(zhèn)，薄弱地區(qū)生均經(jīng)費投入大

在教育經(jīng)費安排上，向農(nóng)村傾斜。2012年以來義務教育生均經(jīng)費如表1所示，全縣小學由3861.86元增至4291.14元，增幅達11.12%，與同期GDP增長幅度持平。其中，啞柏鎮(zhèn)小學生均教育經(jīng)費增幅達29.59%，超過全縣平均水平。同期，全縣初中生均教育經(jīng)費的平均增幅和城關鎮(zhèn)（二曲鎮(zhèn)）的增幅分別為42.13%和36.79%，而啞柏鎮(zhèn)、樓觀鎮(zhèn)的增幅則顯著高于前兩者，城鄉(xiāng)教育經(jīng)費在小學和初中呈縮小趨勢。

在經(jīng)費投入力度上，向薄弱地區(qū)傾斜。啞柏鎮(zhèn)2012年義務教育生均經(jīng)費是除城關鎮(zhèn)外最低的，到2013年該鎮(zhèn)義務教育生均經(jīng)費的增幅遠超其他鎮(zhèn)，特別是初中生均教育經(jīng)費的增幅高達78.61%，與其他地區(qū)教育經(jīng)費的差距顯著縮小。

（二）區(qū)域、城鄉(xiāng)義務教育教師素質(zhì)差距逐漸縮小

2013年以來，西安市近300名城鎮(zhèn)教師赴百余所邊遠農(nóng)村學校開展為期1年的支教活動，近600名中小學教師在區(qū)域內(nèi)學校轉(zhuǎn)任交流，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育教師交流輪崗每年按照3%的比例增加。周至縣2012年平均每所公辦小學教師交流人次為0.6人/次，2013年增至0.9人/次，同期平均每所公辦初中教師交流人次從4.1人/次增至4.8人/次。對欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，開展教師交流是提升素質(zhì)的重點。2012-2013年啞柏鎮(zhèn)和廣濟鎮(zhèn)平均每所小學交流教師人次增長0.4-0.5人/次，分別達到1.5人/次和1.1人/次，增幅明顯超過全縣平均水平。

（三）采取多種措施，改善欠發(fā)達地區(qū)、薄弱學校辦學條件

針對農(nóng)村教育設施落后的情況，結(jié)合新一輪中小學布局調(diào)整和合校并點工作，西安市先后對農(nóng)村學校的校園、教室、食堂、取暖設施、宿舍等進行了整改，改善了農(nóng)村學生的食宿條件，更新了破舊的課桌、黑板，配置了多媒體設備，接入了基礎教育專網(wǎng)，還建立了“周至縣遠教服務QQ群”，使農(nóng)村小學的辦學條件與城市學校的差距進一步縮小。

（四）不斷擴大困難學生資助面，提高資助標準，真正保障弱勢群體接受高質(zhì)量義務教育的權利

2013年以來，全縣家庭經(jīng)濟困難的小學寄宿生每人每天補助標準4元，初中貧困寄宿生每人每天補助標準5元，全年以250天計算，小學和初中每生每年分別可享受到1000元和1250元的生活費補助。在及時撥付配套經(jīng)費的同時，還充分利用社會力量開展幫困助學活動。2013年接受各類社會捐助22起，捐資185萬元，資助家庭經(jīng)濟困難學生2850人。爭取美國胡氏助學金6萬元，資助學生59人。發(fā)放美國唐仲英愛心獎學金44.84萬元，獎勵學生830人。

二、周至縣義務教育資源配置失衡的主要表現(xiàn)

義務教育是普惠性教育，要求義務教育階段的教育資源要均衡配置，包括硬件設施、師資隊伍、管理水平、生源分配等，但目前不論硬件資源，還是軟件資源，周至縣在地區(qū)、城鄉(xiāng)之間都存在配置不均的問題。

（一）生均教育經(jīng)費在地區(qū)之間的差距進一步擴大

從生均義務教育經(jīng)費的鎮(zhèn)際差異看，差距擴大明顯。2012年以來地方負擔的義務教育生均經(jīng)費如表2所示，2012年地方負擔的初中生均教育經(jīng)費最高鎮(zhèn)（廣濟鎮(zhèn)，6472.71元）比最低鎮(zhèn)（二曲鎮(zhèn)，1547.22元）多4925.49元，2013年這一差距擴大到5743.32元（樓觀鎮(zhèn)最高，8031.08元;二曲鎮(zhèn)最低，2287.76元）。地方負擔的小學生均教育經(jīng)費2013年最高鎮(zhèn)（樓觀鎮(zhèn)，3935.69元）比最低鎮(zhèn)（二曲鎮(zhèn)，1096.15元）多2839.54元，而該差距在2012年是2826.28元（廣濟鎮(zhèn)最高，3718.62元;二曲鎮(zhèn)最低，892.34元）。

如果觀察義務教育生均總教育經(jīng)費的鎮(zhèn)際差距，擴大的趨勢更明顯。初中生均總教育經(jīng)費2012年最高鎮(zhèn)比最低鎮(zhèn)多5079.79元，到2013年差距擴大為6493.46元。小學生均總教育經(jīng)費的情況與之類似。

（二）教育儀器設備、圖書、網(wǎng)絡建設、校舍建設等辦學條件在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、學校之間存在明顯差距

目前，義務教育階段學校的基礎設施縣城優(yōu)于農(nóng)村，已經(jīng)成為教育均衡發(fā)展的突出問題。周至縣為國家秦巴山區(qū)集中連片地區(qū)貧困縣，經(jīng)濟基礎薄弱，城鄉(xiāng)發(fā)展差距明顯，農(nóng)村學?；A建設相對落后。特別是農(nóng)村小學缺乏最基本的圖書、儀器設備和電腦，桌凳殘缺不全，現(xiàn)代教育手段很難實現(xiàn)。在網(wǎng)絡設備、網(wǎng)站建設、管理和應用等方面，城鄉(xiāng)、地區(qū)、學校之間存在較大差異，“數(shù)字鴻溝”正在形成。此外，圖書購置情況在城鄉(xiāng)學校之間的差異更是明顯。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城鎮(zhèn)的中小學圖書擁有量大大高于農(nóng)村學校。從調(diào)研組考察的樓觀臺九年制學校來看，年均資金缺口達30萬元，經(jīng)費不足令學校的常規(guī)運轉(zhuǎn)都很艱難，冬季采暖等大型開支還無法解決，更無力購置圖書和配備體育器材。

（三）教師學歷、素質(zhì)、年齡結(jié)構在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、校際之間落差依然很大

一是教師數(shù)量存在結(jié)構性失衡。從生師比看，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間基本平衡。 2013年農(nóng)村小學教育生師比為12：1，大大低于城鎮(zhèn)的26：1，說明教師數(shù)量基本均衡。但是從教師的學科分布看，卻存在結(jié)構性失衡。短線學科的教師，如專職音體美教師，計算機、英語等學科專任教師，專業(yè)生活教師，以及特殊崗位工勤人員在農(nóng)村尤為緊缺。這種失衡將嚴重影響素質(zhì)教育和全面教育的質(zhì)量。

二是優(yōu)質(zhì)教師資源分布不均衡。農(nóng)村教師老齡化現(xiàn)象嚴重，教學手段和教學方法陳舊，教學新理念難以實施?！督處煼ā返?5條明確規(guī)定，教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。但現(xiàn)實與之仍有差距。如表3所示，2012年西安市教育行業(yè)比公共管理和社會組織行業(yè)在崗職工平均工資高12681元，到2013年這一差距降低到11193元;在工資增長幅度方面，教育行業(yè)2013年比2012年增加了1608元，增幅是2.95%，而公共管理和社會組織行業(yè)同期增加了3096元，增幅高達7.39%。

教師的回報與貢獻之間的差距，造成了農(nóng)村優(yōu)秀骨干教師的流失，加大了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)教師素質(zhì)的差距，同時也對欠發(fā)達地區(qū)教師隊伍的穩(wěn)定性構成了不利影響。

三、促進縣域義務教育資源均衡配置的政策建議

（一）理清各級政府在實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展中的責任

義務教育投入一般都由中央和地方政府共同承擔，但是由于體制不同，各級政府承擔的份額、方式也并不完全相同。以法國、英國為代表的集權制國家中，義務教育投入主要由中央政府負責，以美國、德國為代表的分權制國家中，義務教育投入主要由地方政府負責。當前，我國財權重心上移，事權下移，這種不對稱局面是造成義務教育發(fā)展不均衡的根本原因，其解決途徑在于理清各級政府在義務教育中的責任，明確各級政府在義務教育均等化過程中的投入責任。同時，對各級政府的投入分列制度，避免財政資金“拼盤”使用，夸大本級財政在義務教育中的投入比例，真正做到“三個增長，兩個提高”。

（二）統(tǒng)籌教師資源，保證并提高中小學教師的福利待遇與公務員待遇同步增長，促進城鄉(xiāng)教師的合理流動

現(xiàn)在全省各地都能做到財政統(tǒng)一發(fā)放教師的基本工資，但是基本工資以外的其他待遇，與當?shù)刎斄o密相關。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，工資外福利待遇甚至超過工資本身，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)中小學教師卻只能保證基本工資，各地教師之間的福利待遇差距，是教師流動的一個重要原因，其結(jié)果是農(nóng)村教師流向城市，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)教師流向發(fā)達地區(qū)，薄弱學校教師流向優(yōu)質(zhì)學校。義務教育均衡發(fā)展的真正實現(xiàn)，應以優(yōu)質(zhì)師資均衡配置為前提。要保證優(yōu)秀教師留在農(nóng)村學校和城鎮(zhèn)薄弱學校，必須使其福利待遇水平得到足夠的提高，并為其提供提升自身素質(zhì)的機會，比如課程培訓、校本培訓等，保持優(yōu)秀教師隊伍在薄弱學校、農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定性。

（三）資助承擔義務教育責任的民辦學校

《民辦教育促進法》將民辦教育定位為公益性事業(yè)，因此包括義務教育階段的民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位。目前，民辦學校的辦學經(jīng)費均為投資者自行籌措，與公立學校相比成本較高。為此，對于義務教育階段的民辦學校，既要采取“積極鼓勵”態(tài)度，也應落實“大力支持”的措施。按照《民辦教育法》的規(guī)定，“人民政府委托民辦學校承擔義務教育任務，應當按照委托協(xié)議撥付相應的教育經(jīng)費?！痹诮逃?jīng)費方面對民辦教育施以扶持政策，是各級政府義務教育職責意識增強的表現(xiàn)，也是促進義務教育均等化的必需，對于降低民辦義務教育的成本費用，對于民辦教育投資人依法“取得合同回報”具有很好的約束作用。因此，各級政府應依法落實對本區(qū)域義務教育階段內(nèi)民辦學校的經(jīng)費扶持，更好地促進義務教育均衡發(fā)展。

（四）落實各項政策，切實保障弱勢群體學生接受義務教育

加大對貧困學生的幫助學工作力度，高度關注貧困家庭子女、進城務工就業(yè)農(nóng)民子女和農(nóng)村留守兒童的教育問題，給每個受教育者提供同等的受教育機會和權利。健全和完善政府主導、學校聯(lián)動、社會參與的扶困助學機制，對義務教育階段經(jīng)濟困難家庭學生、特殊教育學校學生以及在普通學校隨班就讀的殘疾兒童實行“教育券”、“營養(yǎng)餐”制度，并為享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務教育階段學生提供“教育券”、“營養(yǎng)餐”;對義務教育階段的學生流動情況進行及時科學監(jiān)測和預測，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情和城鎮(zhèn)化建設的需要，結(jié)合人口數(shù)量的變化，配置滿足需要的義務教育資源。

（作者單位：國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所）

責任編輯：楊再梅