任正曉

中國經濟進入新常態(tài)，糧食領域也出現新變化、呈現新特征。當前，糧食市場形勢錯綜復雜、收儲壓力前所未有、改革發(fā)展任務艱巨繁重。我國人多地少水缺的基本國情將使糧食生產繼續(xù)穩(wěn)定增長的難度越來越大，影響糧食安全的傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)制約因素將日益凸顯，確保國家糧食安全仍面臨巨大壓力和挑戰(zhàn)。糧食生產一旦出現問題，可能幾年也恢復不過來，對此決不能掉以輕心。

作為人口大國，中國歷來重視糧食安全。這需要中央與地方共同承擔責任。去年底，國務院出臺首個全面落實地方政府糧食安全責任的專門文件。目前已有17個省份出臺了貫徹實施意見。其中，4個省份將其納入政府目標責任考核體系，5個省份采取逐級簽訂糧食安全責任書、建立糧食安全監(jiān)督考核機制等辦法落實糧食安全責任。

今年是全面落實文件的第一年，按照國務院要求，國家發(fā)展改革委、國家糧食局正在會同有關部門，抓緊制定監(jiān)督考核辦法，并將定期組織對各省級人民政府落實糧食安全省長責任制情況進行考核。

糧食生產決不能掉以輕心

去年年底，國務院出臺《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，這是國務院就全面落實地方政府糧食安全責任出臺的首個專門文件。出臺該意見的背景是什么？

民以食為天。糧食安全是實現經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家安全的重要基礎。對于我們這樣一個13億多人口的大國來說，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。2004年我國全面放開糧食購銷市場以來，各地區(qū)按照黨中央、國務院的決策部署，積極履行糧食生產、流通和儲備責任，糧食工作總體情況較好。但是，糧食生產實現“十一連增”后，繼續(xù)穩(wěn)產增產面臨的困難更多、挑戰(zhàn)更大。同時，在糧食連年豐收和當前部分糧食品種供求相對寬松的背景下，一些地方存在放松糧食生產、忽視糧食流通的現象，自覺承擔維護國家糧食安全責任的意識有待進一步加強。

黨的十八大以來，中央把確保國家糧食安全提到了一個新的高度，明確提出實施“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，強調要堅持把保障國家糧食安全作為經濟工作和推進農業(yè)現代化的首要任務，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。特別是習近平總書記對保障國家糧食安全作出了一系列重要指示，強調“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”、“我們的飯碗應該主要裝中國糧”等。保障國家糧食安全，中央承擔首要責任，各?。▍^(qū)、市）人民政府承擔保障本地區(qū)糧食安全的主體責任。因此，在認真調查研究，充分征求地方人民政府和國家有關部門意見后，國務院出臺《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》（國發(fā)〔2014〕69號），進一步明確了各省級人民政府在保障區(qū)域糧食安全方面的事權與責任，對建立健全糧食安全省長責任制作出了全面部署。

糧食安全省長責任制是保障國家糧食安全的一項基本制度，國務院69號文件的出臺，是新時期我國糧食工作中具有里程碑意義的一件大事。目前已經有17個省份出臺了貫徹實施意見，其他各省級人民政府也正在抓緊研究制定實施意見；4個省份將糧食安全責任納入政府目標責任考核體系，5個省份采取逐級簽訂糧食安全責任書、建立糧食安全監(jiān)督考核機制等辦法落實糧食安全責任。

2015年是全面落實國務院《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》的第一年，按照國務院要求，國家發(fā)改委、國家糧食局正在會同有關部門，抓緊制定監(jiān)督考核辦法，并將定期組織對各省級人民政府落實糧食安全省長責任制情況進行考核。

不能簡單說糧食“多了”或“不夠”

今年“兩會”期間，一些農業(yè)組別的全國政協委員有說“糧食多了”，有說“糧食不是多了而是還不夠”，那么糧食到底是多了，還是不夠？

對于我國這樣一個13多億人口的大國，要“把飯碗牢牢端在自己手上”，穩(wěn)定的糧食生產能力、數量充足的糧食儲備、順暢高效的收儲供應體系三者缺一不可。我們對糧食安全形勢作出任何判斷，都要綜合考慮以上因素，并結合經濟、能源、金融等方面情況來謹慎分析，而不能簡單地說糧食數量“多”或者“不夠”。

這兩種說法都只是從某一個側面反映目前糧食供求的部分情況。

先說“多”。近年來，國際國內糧食連年豐收，全球糧食消費增速特別是工業(yè)消費增速明顯放緩，國內政策性糧食收購量、庫存量不斷增加，部分糧食品種如玉米、稻谷呈現高產量、高收購量、高庫存量“三高疊加”的狀況，一些糧食主產區(qū)面臨巨大的收儲壓力。從這個角度講，似乎糧食是“多”了。

再說“不夠”?？傮w看，我國糧食供求總量雖然基本平衡，但區(qū)域分布很不均衡，品種間差異也很大。從區(qū)域分布看，我國13個糧食主產區(qū)糧食產量占全國總產量的76%，其中冀、內蒙古、遼、吉、黑、魯、豫等7個北方主產區(qū)占全國總產量的近五成。主產區(qū)和主銷區(qū)糧食庫存分別占全國的71%和9%，消費量分別占62%和17%。從品種結構看，除玉米、稻谷呈現階段性供過于求特征外，小麥已連續(xù)4年產不足需，大豆產需缺口仍然很大，對外依存度很高。從這個角度講，部分地區(qū)、品種的糧食確實“不夠”。

同時，從長遠看，我國糧食安全的基礎并不穩(wěn)固，糧食安全還面臨著很多不穩(wěn)定不確定的因素。目前我國人均糧食占有量還不到900斤，僅為發(fā)達國家的三分之一左右。隨著人口增加和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，糧食消費需求將保持剛性增長，而我國人多地少水缺的基本國情將使糧食生產繼續(xù)穩(wěn)定增長的難度越來越大，影響糧食安全的傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)制約因素將日益凸顯，確保國家糧食安全仍面臨巨大壓力和挑戰(zhàn)。糧食生產一旦出現問題，可能幾年也恢復不過來，對此絕對不能掉以輕心。

因此，當前既要妥善解決好部分糧食品種庫存積壓、主產區(qū)收儲壓力大的問題，又要保持清醒頭腦、時刻不放松糧食安全這根弦，任何時候不輕言“糧食多了”。要堅持穩(wěn)中求進工作總基調，主動適應經濟發(fā)展新常態(tài)，緊緊圍繞保障國家糧食安全這個首要任務，加快推進農業(yè)現代化和糧食流通能力現代化，全面落實糧食安全責任，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，為經濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供強有力支撐。

努力形成現代糧食流通新格局

隨著糧食供求形勢的不斷發(fā)展變化，近年來糧食市場也出現了一些新情況和新問題。當前，國際國內糧食供求寬松“雙碰頭”，國內外市場價格嚴重倒掛。托市價格面臨雙重擠壓與保護糧農利益的矛盾，單純依靠敞開收購、提高托市收購價格來保護農民種糧積極性的空間越來越小、效應越來越弱。因此，必須通過深化改革、加快轉變發(fā)展方式、完善糧價形成機制來破解難題。

完善糧價形成機制，就是要遵循價值規(guī)律，積極探索“市場定價、價補分離”的路子，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，實現糧食價格主要由市場供求形成。同時，要健全國家對農業(yè)的支持保護體系，加大惠農政策力度，提高農業(yè)補貼政策效能，使農民種糧不吃虧、有收益、得實惠。通過創(chuàng)新農業(yè)生產經營體系，發(fā)展適度規(guī)模經營，延伸打造糧食全產業(yè)鏈，強化農業(yè)社會化服務等措施，提高種糧比較收益，保護農民種糧積極性。

目前，國家糧食局正在抓緊組織開展“十二五”規(guī)劃執(zhí)行情況的總結和“十三五”規(guī)劃的研究編制工作。初步考慮，“十三五”期間，糧食流通發(fā)展戰(zhàn)略目標是：緊緊圍繞全面建成小康社會對保障國家糧食安全的新要求和守住“種糧賣得出、吃糧買得到”的底線，全面深化糧食流通改革，全面推進依法治糧，全面實施“糧安工程”，統(tǒng)籌運用國際國內兩個市場兩種資源，加快推進糧食流通能力現代化，努力形成布局合理、結構優(yōu)化、競爭有序、監(jiān)管有力的現代糧食流通新格局。

圍繞以上戰(zhàn)略目標，我們在《糧食收儲供應安全保障工程建設規(guī)劃（2015—2020年）》的基礎上，將重點從以下幾個方面著手，編制《“十三五”糧食行業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》及有關專項規(guī)劃。

一是全面深化五項改革，加快理順體制機制。主要包括進一步深化糧食流通管理體制改革、糧食市場調控和儲備管理機制改革、糧食行業(yè)發(fā)展機制和國有糧食企業(yè)改革、糧食行政管理機制改革、糧食流通統(tǒng)計制度改革等。

二是健全六大體系，加快發(fā)展現代糧食流通產業(yè)。健全糧食宏觀調控體系、現代糧食倉儲物流體系、糧食行業(yè)科技創(chuàng)新體系、現代糧油加工體系、現代糧食市場體系、糧食監(jiān)督檢查和質量標準體系，有效利用國際市場資源，加快實施糧食企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略。

三是實施“兩大工程”，加快推進糧食流通能力現代化。以建設糧油倉儲設施、打通糧食物流通道、完善應急供應體系、保障糧油質量安全、強化糧情監(jiān)測預警、促進糧食節(jié)約減損為重點，全面實施糧食收儲供應安全保障工程（“糧安工程”）。以推進科研、設計和產業(yè)一體化發(fā)展，抓好行業(yè)急需人才培養(yǎng)為重點，全面實施科技興糧和人才興糧工程。

四是全面推進依法治糧，加快法治糧食建設。積極推進《糧食法》立法進程，加強糧食法律制度體系建設，推進糧食行業(yè)全面樹立法治意識。依法履行糧食行政職能，全面推進糧食政務公開，全面落實糧食依法行政。著力加強法治糧食隊伍建設，全面推行依法履職。加快建立糧食經營者信用信息平臺，依法查處涉糧案件，全面倡導依法經營。