洪瑩

摘要：為了提高龍泉市居民生活水平，保持城鄉(xiāng)經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，必須加強基礎設施建設。政府財政資金無法承擔大量基礎設施建設需求，以往貸款和發(fā)債等融資渠道又受到諸多限制，這就形成了龍泉市目前基礎設施建設的融資困境。文章從龍泉市發(fā)展基礎設施項目公私合營的可行性入手，分析了基礎設施項目進行公私合營的運作機制，希望為龍泉市基礎設施項目建設帶來新的融資渠道。

關鍵字：公私合營；基礎設施；可行性；運作機制

一、龍泉市經(jīng)濟發(fā)展及基礎設施項目建設概況

近年來，龍泉城市經(jīng)濟建設呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，尤其是2008年以來GDP年均增長率超過10%，第一、二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值勻速增長，同時三次產(chǎn)業(yè)比重也日趨合理化?？焖俚某鞘谢M程刺激了對基礎設施建設的需求。

基礎設施是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，尤其對龍泉這樣的小城市而言，基礎設施建設水平不僅代表了城市的形象面貌和人居環(huán)境，還體現(xiàn)了龍泉市社會經(jīng)濟的發(fā)展水平和發(fā)展后勁。2008年以來，龍泉城市基礎設施建設項目投資增長較快，基礎設施投資的增長趨勢與GDP增長趨勢基本保持一致。

GDP增長除受基礎設施投資影響外，還受到其他變量及隨機因素的影響。為了考察龍泉GDP增長與基礎設施投資的關系，將其他變量及隨機因素的影響均歸并到隨機變量u中，利用2008～2013年龍泉市基礎設施投資額與國民生產(chǎn)總值時間序列數(shù)據(jù)，可做二者的散點圖（圖1）。

由圖1可知，二者變化趨勢是線性的，由此引入函數(shù)建立基礎設施投資額與國民生產(chǎn)總值之間的一元線性回歸模型：

GDPt=a0+a1It+ut

上式中GDPt表示t時期國民生產(chǎn)總值，a0為常數(shù)項，It表示t時期基礎設施投資額，ut為隨機誤差項。運用Eviews進行回歸研究，得出函數(shù)表達式為：

GDPt=30.86+2.49It

（4.67）（6.44），R2=0.91

上述回歸方程可以看出，R2=0.91表明回歸直線對樣本的擬合度較高。a1=2.49表示基礎設施投資每增加1元，GDP將增加2.49元。由此可見，基礎設施建設帶來的乘數(shù)效應對提高居民生活水平和帶動GDP增長都具有積極推動作用。通過基礎設施產(chǎn)業(yè)的投資可以帶動龍泉市一、二、三產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展，進而促進居民消費和其他各領域投資的增長。

2008年以來龍泉市財政收入資金占GDP比重下降（見圖2），巨大的資金缺口以及投資主體單一、融資渠道狹窄等問題在一定程度上限制了基礎設施的投資建設。

過去在龍泉市大型基礎設施建設項目中政府融資平臺曾立下了汗馬功勞，但原有的政府融資平臺由于存在政企不分，管理不規(guī)范，信息不透明，償債主體不明確等問題，造成地方財政和資本市場的潛在風險。在此背景下，如何解決人民群眾對公共基礎設施的需求和財政建設資金短缺的矛盾成為了本文寫作的主要議題。

二、龍泉市基礎設施建設開展PPP的可行性

根據(jù)國內(nèi)外PPP模式的運作經(jīng)驗，其適用范圍從軌道交通、橋梁、電信、隧道、港口、供水、供電、垃圾處理、養(yǎng)老院等傳統(tǒng)公共事業(yè)領域擴大到學校、醫(yī)院等的建設和運營中。但PPP模式也會因為體制環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展程度而產(chǎn)生不同的實現(xiàn)形式，下文將從龍泉市基礎設施建設融資困境、民營經(jīng)濟發(fā)展情況、PPP政策環(huán)境等方面對其可行性進行分析。

（一）龍泉市現(xiàn)存基礎設施建設融資困境

由上文分析可知龍泉市財政收入占國民生產(chǎn)總值比重一直位于較低水平，財政收入對基礎設施項目建設資金的滿足率呈逐年下降趨勢，依靠政府財政撥款無法滿足基礎設施建設的資金需求。傳統(tǒng)的貸款融資政府作為實際的貸款主體，借款和還款過程中的行政干預、政企不分和人情貸款大量存在，債務負擔過重已經(jīng)一定程度上影響政府職能的行使，債務問題很有可能進一步危及到經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）龍泉市發(fā)展迅速的民營經(jīng)濟

龍泉市在“工業(yè)強市”發(fā)展戰(zhàn)略的推進中經(jīng)濟快速發(fā)展，最顯著成果是民營企業(yè)產(chǎn)值逐年攀升。業(yè)已建成龍泉工業(yè)園區(qū)、安仁工業(yè)園區(qū)、查田工業(yè)園區(qū)、八都工業(yè)園區(qū)、塔石工業(yè)園區(qū)、爐田高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等民營企業(yè)發(fā)展基地，造就了一大批民營企業(yè)，他們手中掌握了大量的財富。在規(guī)模的積累進程中，龍泉市民營企業(yè)已經(jīng)從單純發(fā)展來料加工制造業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸趨于優(yōu)化，2014年全年實現(xiàn)工業(yè)技改投資15.95億元，增幅位列麗水市第一。規(guī)模以上工業(yè)科技活動經(jīng)費支出達到1.41億元。企業(yè)在科技創(chuàng)新方面的投入促進工業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，主要的結(jié)構(gòu)性指標均實現(xiàn)了較快增長。居民儲蓄、民營企業(yè)不動產(chǎn)和居民手中的持幣構(gòu)成了數(shù)量龐大的民間資本。

（三）基礎設施建設對民間資本強大的吸引力

在完成一定的資本積累以后，龍泉市工業(yè)、手工業(yè)等民間資本一直在尋找新的投資途徑。以鐵路、醫(yī)院、教育、電力為代表的經(jīng)營性領馭基礎設施項目建成后可以實現(xiàn)穩(wěn)定的收入和現(xiàn)金流，投資回報較為穩(wěn)定安全性較高，對追求穩(wěn)定回報的民間資本具有強烈的吸引力。

（四）寬松的政策環(huán)境

為了完善了市場競爭機制，使民營企業(yè)參與到市場經(jīng)濟的各個方面，國務院相繼發(fā)布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》、《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》等文件。放寬民間資本投資領域相關政策的出臺，為龍泉市將PPP模式應用于基礎設施建設奠定了良好的政策基礎。

（五）合作理念基礎上的“雙贏”機制

PPP模式是公有制和私有制間的融合，是調(diào)和社會效益與經(jīng)濟效益間矛盾的有效途徑。對政府部門而言一方面，民營資本的參與可以緩解政府財政壓力；另一方面，為了實現(xiàn)對項目的有效控制，提高資源配置水平，將民營企業(yè)先進的技術(shù)和有效的管理方法引入到項目建設和運營過程中，能使公共部門提高管理水平。對于民營企業(yè)來說，可以通過政府給予的政策上的扶持獲得投資回報，提高其投資的積極性。

PPP作為一種新型的公私合作模式被運用于基礎設施項目中，克服了傳統(tǒng)融資模式公共部門資金短缺、生命周期長、管理效率低下和風險大等缺陷，同時也為私人部門拓寬了投資渠道。PPP模式的不斷應用和基礎設施的供不應求，為我市基礎設施項目引入PPP這一模式打下了基礎?？梢灶A見，PPP模式將成為撬動龍泉GDP的新杠桿。

三、龍泉市基礎設施建設PPP模式的運作機制

PPP有多種實現(xiàn)形式， 政府部門根據(jù)基礎設施項目的建設需求選擇具體PPP模式。下面就龍泉一般性基礎設施項目PPP模式的運作過程進行說明（圖3）。

（一）可行性研究

PPP項目的可行性研究不僅要分析項目本身技術(shù)、管理、成本收益等方面，還需要結(jié)合考慮我市中長期的社會和經(jīng)濟發(fā)展計劃，對私有化程度較高的融資項目要特別防范國有資產(chǎn)流失。引入民間資本時，還要對民間資本的項目實施能力和承受風險能力等諸方面進行分析。只有這些影響因子分析都符合要求，政府才能引入民間資本實施項目。

（二）選擇民營部門成立PPP項目公司

基礎設施項目關系到我市的國計民生，政府在選擇民間參與者時要非常慎重。通過招標的方式選擇具備雄厚的資金實力和良好信譽的參與方簽訂特許權(quán)協(xié)議，確定好合作關系以及各方的權(quán)利義務。另外，針對非經(jīng)營性基建項目政府部門可以提出一些優(yōu)惠政策政策，吸引民間投資，比如政府提供給PPP項目公司一些稅收優(yōu)惠或私人部門在我市參加其他項目中可以獲得優(yōu)先權(quán)。

（三）項目設計階段

由于龍泉市尚未開展過PPP項目，在設計階段應更多的咨詢有經(jīng)驗、有能力的咨詢公司來設計項目，組織在特許經(jīng)營期內(nèi)的建設與運營安排。重點關注風險識別、分攤機制，盡量在前期規(guī)避不必要的風險，以免造成后期的損失。PPP項目資本運作牽扯利益主體較多，明晰各方產(chǎn)權(quán)和債權(quán)是項目完工后確定權(quán)責的基礎。

（四）項目招投標階段

PPP項目方案制定完成后，項目公司還要與銀行等金融機構(gòu)簽訂貸款協(xié)議。政府制作招標文件通過公開招標，向社會公布項目信息，邀請有意向和實力雄厚的民間資本參加投標。然后通過招投標的方式選擇建設承包商、供應商、運營商，與三方分別簽訂相應的合同，提出施工報告。

（五）成立項目公司

完成招標后持有特許權(quán)的企業(yè)根據(jù)政府部門和私營公司簽訂的協(xié)議，成立承擔合同規(guī)定責任與義務的項目公司。按照基建工程技術(shù)、工期和質(zhì)量等方面的要求，開展項目的具體施工等工作，同時PPP項目公司保證項目施工過程中資金充足。公私雙方在項目初期對后期事物的約定越明確，越細致，越全面，對移交的順利越有利，可以減少糾紛，防范矛盾。

（六）項目建設

項目公司成立后，根據(jù)合同開始項目建設。項目的各參與方按照約定投入資金，項目公司開始工程的設計、施工，確保工程完工的時間與質(zhì)量的監(jiān)督。項目的建設可以由項目公司自己開展也可以承包給外部合作者。

（七）項目運營

項目工程建造完成后，經(jīng)由相關機構(gòu)驗收符合要求后項目投入運營。項目的運營可以由政府部門親自進行，也可以交由專門的企業(yè)負責。項目的運營過程中，公共機構(gòu)還要嚴格監(jiān)督，確保運作的規(guī)范，及時掌握項目的成本收益與公眾的滿意程度。無論是公共部門還是民間企業(yè)運營，都需要足夠的專業(yè)人才，需要有豐富的運作經(jīng)驗。

（八）項目移交

PPP模式在項目移交上也具有一定的靈活性，特許權(quán)到期后政府部門可以收回項目的資產(chǎn)也可以繼續(xù)與民間合作。若政府部門收回工程，則要依據(jù)特許經(jīng)營合約決定是無償收回還是向私人部門支付約定的補償。項目運營公司在移交經(jīng)營資產(chǎn)給公共部門時必須要保證依照協(xié)議項目資產(chǎn)質(zhì)量與狀態(tài)的完好程度，以便項目能夠繼續(xù)運營。項目移交階段設計項目資產(chǎn)的評估、項目公司債務與剩余利潤的分配，項目的折舊與維護基金等。

四、總結(jié)

PPP模式是龍泉市基礎設施建設融資領域的一個新興概念，把PPP模式運用于基礎設施領域，不僅有效緩解了基礎設施建設資金短缺，政府單一投資效率低下等問題，同時也可以實現(xiàn)PPP參與各方共贏的局面。目前，PPP模式的開展還沒有一個標準化的套路可以照搬，我們還處于“摸著石頭過河”的階段。PPP模式的應用增加了預算管理的難度，也伴隨著國有資產(chǎn)流失、過度私有化、決策失誤等問題的出現(xiàn)。所以未來要重視和防范PPP項目中的各項風險，讓PPP模式真正為我們所用。

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（作者單位：龍泉市財政局）