黃祥林

摘要：隨著稅收管理現(xiàn)代化進程的推進，依法治稅要求的不斷提高，稅務(wù)機關(guān)在稅款追征方面面臨更多的壓力和挑戰(zhàn)。文章首先深入分析探究當(dāng)前稅款追征的實踐中存在問題和原因，在借鑒國際上發(fā)達國家做法基礎(chǔ)上，就如何完善稅收管理現(xiàn)代化進程中稅款追征制度，提出建立健全稅款追征基礎(chǔ)制度、完善及協(xié)調(diào)稅款追征制度的法律、合理配置稅務(wù)機關(guān)的稅款追征職能、設(shè)計稅收現(xiàn)代化下的稅款追征的實施程序等措施。

關(guān)鍵詞：稅收現(xiàn)代化；稅款追征；制度

稅款追征是指為了保障國家稅收權(quán)益不受侵害，稅務(wù)機關(guān)對納稅人在確定的期限內(nèi)未能繳納的納稅申報、風(fēng)險應(yīng)對和稅務(wù)稽查等情形下形成的稅款，依照法定程序?qū)嵤娭谱氛鞯囊幌盗行姓胧┖托袨椋c現(xiàn)行制度下的稅款征收、稅收追征、欠稅追征等概念的實質(zhì)含義一致，為便于論述，在文章中將不再注明區(qū)別。

稅款追征是稅務(wù)機關(guān)的主要職責(zé)，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，納稅人欠稅情況越來越多地發(fā)生，欠稅形成的原因也日益復(fù)雜，加之稅收管理現(xiàn)代化進程的推進，依法治稅要求的不斷提高，稅務(wù)機關(guān)面臨更多的壓力和挑戰(zhàn)。筆者以相關(guān)理論和現(xiàn)行法律、法規(guī)為依據(jù)，深入分析探究當(dāng)前稅款追征的實踐中存在問題和原因，在借鑒國際上發(fā)達國家做法基礎(chǔ)上，對如何完善稅收管理現(xiàn)代化進程中稅款追征制度進行了思考。

一、稅款追征工作中存在問題的原因

（一）社會經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了現(xiàn)階段欠繳稅款現(xiàn)象較多的存在

我國目前仍處于社會主義市場經(jīng)濟的初級階段，社會信用體系尚未充分形成，在經(jīng)濟交易過程中大量存在非法交易，逃避稅收繳納，以謀取自身利益的最大化。相互交易過程中缺乏有效的制約機制，對因違反稅收規(guī)定的納稅人不能及時地被發(fā)現(xiàn)，對失信的納稅人的懲戒機制沒有建立并發(fā)揮作用。市場中介機構(gòu)也未真正發(fā)揮客觀公正的作用，監(jiān)督市場主體的行為。

其次，作為社會成員的自然人和法人對市場經(jīng)濟理念、稅收、納稅義務(wù)有了初步認(rèn)識，納稅人意識在部分人中有所確立。納稅人觀念意識中的權(quán)利和義務(wù)的完全形成非一朝一夕所能，當(dāng)前，過于強調(diào)納稅人義務(wù)，而不重視納稅人權(quán)利實現(xiàn)和保護，使得納稅人心理不平衡，產(chǎn)生抵觸納稅義務(wù)的心理，沒有形成自覺的心理和行為。現(xiàn)實社會中的諸多納稅信用不彰的現(xiàn)象，均與此有關(guān)。因此，科學(xué)地認(rèn)識我國當(dāng)前社會現(xiàn)狀，理解社會成員成長的歷史階段，對科學(xué)地采取措施具有重要意義。

（二）當(dāng)前的法治環(huán)境導(dǎo)致稅款追征制度執(zhí)行不到位

1. 稅收行政執(zhí)法尚不到位

仍存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，許多法律執(zhí)行不力的情況。地方保護主義、部門保護主義和行政執(zhí)行難的問題時有發(fā)生。公民“信權(quán)不信法”，“信訪不信法”，“信關(guān)系不信法”，存在“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”等問題。少數(shù)執(zhí)法人員知法犯法、執(zhí)法尋租、貪贓枉法，仍有不正確的執(zhí)法傾向，如非文明執(zhí)法、限制性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、運動式執(zhí)法、疲軟式執(zhí)法、滯后性執(zhí)法等。

2. 司法公正仍有待提高

司法公正、司法權(quán)威、司法效率、司法公信力和干預(yù)法院檢察院依法獨立行使職權(quán)等深層次問題依然存在。司法機關(guān)出于地方形象、地區(qū)穩(wěn)定等思量，對稅務(wù)機關(guān)提出的稅款追征案件，不予受理或違法裁判，司法不公、司法不作為等問題仍不同程度地存在。

（三）稅務(wù)行政機關(guān)自身的行政管理水平不高

一般來說，稅務(wù)機關(guān)管理水平的高低在一定程度上決定了納稅遵從度的高低，稅收管理水平高，納稅遵從度就高，反之就低。

一是管理機構(gòu)和機制處于不斷改革變化中，適應(yīng)性減弱。近年來，稅務(wù)機關(guān)的稅收管理不斷地進行改革，新的機制尚未穩(wěn)定，納稅人尚未適應(yīng)，又進行調(diào)整，使得內(nèi)部稅務(wù)人員和納稅人均難以迅速適應(yīng)改革后的要求，導(dǎo)致管理水平有所下降。

二是稅收政策越來越復(fù)雜，難度加大。近年來，出于規(guī)范執(zhí)法和便于操作的目的，稅收政策的補充文件越來越多，稅收政策的變化也越來越大。以企業(yè)所得稅為例，自2008年實施企業(yè)所得稅法以來，除《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》及實施條例外，僅國家稅務(wù)總局下發(fā)的相關(guān)規(guī)范性文件就達到了近300件之多。政策變化大、計算過程復(fù)雜，給納稅人實務(wù)操作帶來很大困難，正是由于上述原因，經(jīng)常會導(dǎo)致征收部門和稽查部門對同一時期、同一稅種的計算結(jié)果差異較大，納稅人的納稅成本明顯增高，由于納稅人不能及時、全面地了解稅收政策、申報繳納稅款流程，因而不能準(zhǔn)確、及時、足額地履行納稅義務(wù)，易使納稅人出現(xiàn)不遵從現(xiàn)象。

（四）稅收管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)總體處于低水平

一是稅收管理人員的能力和水平不高。近幾年，各基層稅務(wù)機關(guān)綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)好的稅務(wù)人員，一部分晉升、一部分被上級局選調(diào)，新進人員有待學(xué)習(xí)提高，這在一定程度上使得基層一線稅務(wù)管理人員力量薄弱，只有少數(shù)一線稅務(wù)管理人員能夠充分掌握復(fù)雜稅收問題涉及的稅收政策，無法滿足稅收征管優(yōu)質(zhì)服務(wù)的需求。

二是法律知識欠缺，依法行政意識和能力不強。對《公司法》、《破產(chǎn)法》、《行政訴訟法》、《民事訴訟法》等相關(guān)法律知識知之甚少，缺少對稅務(wù)行政機關(guān)職責(zé)的深入理解，認(rèn)為是納稅人的自身違法行為，與稅務(wù)機關(guān)無關(guān)，不積極參與，從而在稅款追征中喪失了有利機會。

二、稅款追征制度的國際借鑒

（一）主要發(fā)達國家的稅款追征制度

1. 美國的稅款追征制度的主要內(nèi)容

《征收程序與管理法》第64章《征收》規(guī)定：納稅人確定稅款后，納稅義務(wù)履行不能或納稅人怠于履行納稅義務(wù)，形成稅收之債之后，稅務(wù)機關(guān)的處理稅收之債的方式。美國的征收部門主要征收個人應(yīng)付未付的稅款、小業(yè)主已扣而未繳的稅款，向拖欠稅款的企業(yè)和個人的住址寄發(fā)通知書。對于發(fā)出催繳通知書10日內(nèi)仍不能使欠稅人負(fù)稅或達成一可行的負(fù)稅方案，稅收官有權(quán)采用各種手段征收所拖欠的稅款：一是到雇傭的公司、企業(yè)要求將工資轉(zhuǎn)作稅款，二是沒收納稅人的財產(chǎn)或在第三方的資金，并可以拍賣以抵頂欠稅。如果納稅人破產(chǎn)，稅務(wù)部門屬優(yōu)先債權(quán)人，對其所欠稅款的償還優(yōu)先與對貸款利息等的償還。美國欠稅的追溯期為十年。

2. 加拿大的稅款追征制度的主要內(nèi)容

加拿大的納稅申報主要以自核自繳為主。每年1～4月是納稅期，而納稅人通常在前一年的10～12月收到由國家稅務(wù)部門寄來的納稅輔導(dǎo)材料，由納稅人自己核算、整理，按稅表要求逐項填報，并于第二年4月底前寄到稅務(wù)部門。為了加強稅收的管理，使國家稅收收入及時地、有保證地征收到國庫，加拿大政府加強了稅務(wù)審計工作，專門成立審計工作指導(dǎo)委員會，負(fù)責(zé)對稅收違章案件的選案和審查。

3. 德國的稅款追征制度的主要內(nèi)容

德國基層稅務(wù)局相應(yīng)地設(shè)置納稅申報受理部門（包括那稅服務(wù)中心）、稅收評定部門、稅款追征部門、違法調(diào)查部門（稽查）和處理部門（法制部門）。稅款追征部門主要職責(zé)是為了保障國家稅收權(quán)益不受侵害，針對納稅人怠于履行稅收債務(wù)清償義務(wù)等行為，承擔(dān)著對受理申報、稅收評定、違法調(diào)查、稅收爭議裁決等法定情形下形成的欠繳稅金，依照法定程序?qū)嵤娭谱氛鞯穆氊?zé)。稅款追征由專門的執(zhí)行處集中處理，執(zhí)行處的執(zhí)行官有資格到企業(yè)和納稅人家里了解資金、財產(chǎn)情況，也可以扣押、沒收財產(chǎn)，如納稅人拒絕配合可申請搜查令進入，還可以依法沒收納稅人工資、存款、不動產(chǎn)，組織強制拍賣，通知邊境限制出境，協(xié)調(diào)有關(guān)部門取消營業(yè)執(zhí)照、吊銷車牌照等。對確有困難的納稅人，可允許分期、緩期繳納甚至豁免欠稅。

（二）發(fā)達國家稅款追征的共同特點

國際通行的稅款追征概念的內(nèi)涵要小于中國稅收管理語境下的稅收征收。僅指當(dāng)納稅人怠于履行稅收債務(wù)清償義務(wù)時，稅務(wù)機關(guān)行使法定的追征職責(zé)，近似于我國的欠稅追征的概念。

為了保障國家稅收權(quán)益不受侵害，針對納稅人怠于履行稅收債務(wù)清償義務(wù)等行為，一些發(fā)達國家稅法普遍賦予稅務(wù)機關(guān)征收職責(zé)。稅款追征（Tax Collection）是稅務(wù)機關(guān)對應(yīng)申報未申報、受理申報、稅收評定、違法調(diào)查、稅收爭議裁決等法定情形下形成的欠繳稅金，依照法定程序?qū)嵤娭谱氛鳌?/p>

1. 稅款追征是對稅收債務(wù)的追征。當(dāng)納稅人怠于履行稅收債務(wù)清償義務(wù)時，稅務(wù)機關(guān)行使法定的追征職責(zé)。

2. 稅款追征具有雙重性?；谡骷{雙方形成的公法上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，稅收征收除了適用行政程序規(guī)則，有時還適用相關(guān)民事程序規(guī)則。

3. 債務(wù)追征的強制性更加突出。與其他債務(wù)追償程序相比，法律為稅收征收權(quán)的行使制定了嚴(yán)格的強制執(zhí)行程序，授權(quán)稅務(wù)機關(guān)采取一切必要的措施，追征稅收債務(wù)。稅收債權(quán)不僅優(yōu)先于普通的債權(quán)，還優(yōu)先于稅收債務(wù)形成之后出現(xiàn)的各類抵押、質(zhì)押權(quán)等。

4. 主張稅收債權(quán)也具有時效性。對于稅收債務(wù)，稅法普遍規(guī)定了追征期。超過法定期限，稅務(wù)機關(guān)即喪失這一權(quán)能。

稅務(wù)機關(guān)的核心業(yè)務(wù)是指從事與稅款征納直接相關(guān)的一系列活動。強制征收是其中的核心之一，是稅務(wù)管理鏈條上的重要的不可或缺的環(huán)節(jié)。

三、稅收現(xiàn)代化進程中完善稅收追征制度的建議和對策

（一）建立健全稅款追征基礎(chǔ)制度

1. 準(zhǔn)確界定稅款追征職責(zé)

改變以往過于寬泛的征收概念，按照納稅人自我評定制度下稅收征管的新特點，把稅款追征定位為“稅務(wù)機關(guān)依法對稅收債務(wù)等實施強制追征的法定職責(zé)”。從范圍上講，實際上是縮小了我們通常所理解的稅款征收概念，也就是欠稅追征的范疇。

2. 建立欠稅的預(yù)防制度

稅款追征的對象是欠稅納稅人，所以從根本上做好稅款追征工作，就是要預(yù)防欠稅的發(fā)生，從源頭上控制欠稅。欠稅的預(yù)防制度主要包括稅法宣傳制度、嚴(yán)格延期繳納稅款的審批制度和制定合理的稅款預(yù)繳制度。

3. 完善稅款追征相關(guān)制度，防止欠稅流失的制度

主要包括：離境清稅制度和納稅人報告制度等。離境清稅制度指欠繳稅款的納稅人或其法定代表人在離開國境前，要按照規(guī)定結(jié)清稅款和滯納金或者提供納稅擔(dān)保；納稅人報告制度指欠繳稅款的納稅人在處置其不動產(chǎn)或者大額資產(chǎn)前，要向稅務(wù)機關(guān)報告。

（二）稅款追征制度的法律完善及協(xié)調(diào)

1. 修訂完善《稅收征收管理法》

在《稅收征收管理法》中設(shè)立專門章節(jié)，規(guī)定有關(guān)稅款追征的實體和程序問題，對欠稅的催繳、稅收保全措施、稅收強制措施 、稅收優(yōu)先權(quán)、撤銷權(quán)、代位權(quán)等制度?！抖愂照魇展芾矸ā沸薷墓ぷ饕堰M入征求意見階段，修改稿對稅款追征工作進行了清晰的規(guī)定，較之現(xiàn)行《稅收征收管理法》有了很大的進步。

一是規(guī)范稅收征管的基本程序。《稅收征收管理法》（修改征求意見稿）規(guī)定，稅收征管基本程序以納稅人自行計稅申報為基礎(chǔ)，由申報納稅、稅額確認(rèn)、稅款追征、爭議處理等環(huán)節(jié)構(gòu)成。把稅款追征作為稅收征管的中心環(huán)節(jié)，專設(shè)一章，對稅款追征的程序規(guī)則、確認(rèn)規(guī)則、舉證責(zé)任分配等作出了規(guī)定。

二是規(guī)范稅收征管的時效。一般情況下稅務(wù)機關(guān)應(yīng)在5年內(nèi)對納稅人的稅收義務(wù)進行確認(rèn)。對未登記、未申報或者需立案查處情形的追征時效由無限期改為15年。對欠稅追征時效，由原來的無限期改為20年。

三是增強稅務(wù)機關(guān)獲取涉稅信息的能力。專設(shè)“信息披露”一章，對稅務(wù)機關(guān)獲取涉稅信息予以規(guī)定。明確第三方向稅務(wù)機關(guān)提交涉稅信息的義務(wù)，明確銀行和其他金融機構(gòu)的信息報送義務(wù)，強化政府職能部門的信息提交協(xié)作制度，規(guī)定稅務(wù)機關(guān)對涉稅信息的保密義務(wù)。充分的信息，將會有利于稅款追征的順利開展。涉稅信息獲取能力的提高，必將提高稅款追征的實現(xiàn)程度。

2. 與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)

一是與刑法修正案（七）相銜接。將“偷稅”改為“逃避繳納稅款”，明確與刑法“逃避繳納稅款”構(gòu)成要件的相同與不同點，同時規(guī)定因過失造成少繳或者未繳稅款的，承擔(dān)比逃避繳納稅款較輕的法律責(zé)任，減輕納稅人負(fù)擔(dān)。

二是與行政強制法相銜接。將“滯納金”確定為“稅收利息”或“稅收滯納金”，利率由國務(wù)院結(jié)合人民幣貸款基準(zhǔn)利率和市場借貸利率的合理水平綜合確定，以與行政強制法中的滯納金相區(qū)別。完善稅收行政強制執(zhí)行程序，稅務(wù)機關(guān)臨時采取扣押等稅收保全措施時，應(yīng)在24小時內(nèi)報告并補辦批準(zhǔn)手續(xù)。

三是與相關(guān)民商法的相銜接。與破產(chǎn)法相銜接，對申請破產(chǎn)的企業(yè)，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)以不同于普通債權(quán)人的身份參與破產(chǎn)程序，以實現(xiàn)稅款的優(yōu)先權(quán)，確保國家利益不受損害。與擔(dān)保法相銜接，提高稅收擔(dān)保的特殊地位。與公司法相銜接，增加對欠稅納稅人的實際控制人的連帶責(zé)任，預(yù)防公司實際控制人對法人利益的侵害，影響稅收利益的實現(xiàn)。

3. 修訂總局有關(guān)稅款追征的規(guī)章制度

一是對總局出臺的稅收規(guī)范性文件進行清理，凡是超越權(quán)限或與上位法不一致的，堅決予以作廢。今后不得出臺增加納稅人負(fù)擔(dān)或減少利益的規(guī)范性文件，特別是對涉及稅款追征等重大稅收事項的，應(yīng)在現(xiàn)行法律、法規(guī)的框架內(nèi)，以總局規(guī)章的形式予以明確，確保其合法性。

二是修改與稅款追征相關(guān)的規(guī)章制度。如《欠稅公告辦法（試行）》、《納稅擔(dān)保試行辦法》、《抵稅財物拍賣、變賣試行辦法》作為總局規(guī)章，一直處于試行階段，實際執(zhí)行以來，都沒有得到很好的運用，特別是后兩者幾乎沒有體現(xiàn)效果。隨著依法治稅要求的提高，市場經(jīng)濟的發(fā)展，稅收管理現(xiàn)代化要求，需要對其部分內(nèi)容進行調(diào)整，構(gòu)建完整的稅款追征制度體系。

稅務(wù)機關(guān)的稅款追征職能的合理配置按照稅收現(xiàn)代化管理的要求，稅務(wù)部門的主要業(yè)務(wù)工作可劃分為納稅服務(wù)和稅收執(zhí)法兩大系列，很顯然，對于稅款追征職能應(yīng)配置于稅收執(zhí)法系列。

根據(jù)現(xiàn)代稅收管理改革的目標(biāo)，稅收管理層次將進行縮減，結(jié)合機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)實情況，可考慮在縣級稅務(wù)機關(guān)設(shè)置專門的稅款追征職能的部門，近期可考慮在政策法規(guī)部門增加職能配置。具備條件的，應(yīng)設(shè)立專門的稅款追征職能的部門，專司稅款追征工作。遠(yuǎn)期，考慮在省轄市級稅務(wù)機關(guān)設(shè)立統(tǒng)一的稅款追征職能的機構(gòu)，集中力量負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)所有的稅款追征工作，便于整合資源、提高效率和提高專業(yè)化水平，也有利于依法治稅水平的提高。

取消現(xiàn)行的縣級以下稅源管理單位具體實施稅款追征職能，減少中間環(huán)節(jié)。對省局《職責(zé)清單》中過于復(fù)雜的部門職能集中進行整合，統(tǒng)一由納服部門流程傳遞到稅款追征管理職能的部門，并由其負(fù)責(zé)分析、審核、調(diào)查、審批和執(zhí)行。

組建具有合格資質(zhì)人才組成的稅款追征隊伍。由于工作量的集中和專業(yè)化程度的提高，負(fù)責(zé)稅款追征專門人員應(yīng)同時具有稅收、法律專業(yè)知識，至少有一名具有法律職業(yè)資格的專業(yè)人員，具有較強的法律意識和法治觀念。專門人員除了具有較強的業(yè)務(wù)素質(zhì)外，還應(yīng)具有較高政治思想素質(zhì)，以公平、公正地做好稅款追征工作，確保納稅人的利益不受侵犯。

（三）稅收管理現(xiàn)代化下的稅款追征實施程序的設(shè)計

1. 稅款追征的實施程序的啟動

由納稅申報受理機構(gòu)（納稅服務(wù)部門）根據(jù)納稅人欠稅發(fā)生的情況，下達責(zé)令限期繳納稅款的法律文書，要求納稅人在規(guī)定的期限內(nèi)繳納所欠稅款。對逾期仍不繳納的，啟動稅款追征程序，并將相應(yīng)的欠稅納稅人信息傳遞至稅款追征管理部門。

2. 稅款追征的實施程序的分析

稅款追征管理部門在接收欠稅納稅人的追征信息后，運用稅務(wù)機關(guān)掌握的相關(guān)情報信息，開展對該納稅人的欠稅情況及其相關(guān)信息分析，確定欠稅的事實、原因和可能采取的追征的方式與手段。分析的主要方面是：（1）分析稅收征管信息系統(tǒng)中有關(guān)欠稅納稅人的信息，確定需要進行稅款追征的納稅人名單。（2）分析納稅人的欠稅報告，確定納稅人是否存在處置其不動產(chǎn)或者大額資產(chǎn)的情形；是否存在納稅人解散、撤銷和破產(chǎn)情況或合并、分立的情形；是否存在納稅人需要出境的情形；確定納稅人是否有清欠能力和意愿。（3）收集司法部門的情報信息，確定是否存在商事糾紛和破產(chǎn)公告。（4）分析納稅人財務(wù)報表的變動情況，關(guān)注納稅人是否存在資產(chǎn)變動的情況。

3. 稅款追征的實施程序的調(diào)查

稅款追征管理部門在數(shù)據(jù)分析后，對仍存在不確定或案頭分析難以確定的事項的，可決定交由專門的調(diào)查部門進行實地調(diào)查，如開展對納稅人經(jīng)營狀況的實地調(diào)查、資產(chǎn)負(fù)債、損益狀況及實際控制人的狀況，是否存在稅收優(yōu)先、可代位、可撤銷事項等。開展調(diào)查時，必須由具備執(zhí)法資格的人員進行，遵循法定的程序。必要時，也可要求其他部門和單位進行協(xié)助調(diào)查。

4. 稅款追征的實施程序的執(zhí)行

調(diào)查部門在分析、調(diào)查的基礎(chǔ)上，形成欠稅納稅人綜合調(diào)查報告，提出稅收追征的具體執(zhí)行方案，經(jīng)批準(zhǔn)后，交由欠稅追征部門予以執(zhí)行。欠稅追征部門根據(jù)調(diào)查情況，具體實施對納稅人的欠稅追征，主要可采取措施有欠稅公告、強制稅款劃扣、查封扣押并拍賣財產(chǎn)、主張優(yōu)先權(quán)、代位權(quán)和撤銷權(quán)，阻止出境等。

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（作者單位：江蘇省高郵市國家稅務(wù)局）