李秀玲

【摘要】目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于高速的發(fā)展階段。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，在這個(gè)過(guò)程中，由于事先沒(méi)有對(duì)城市公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行前期的規(guī)劃，因此導(dǎo)致了許多問(wèn)題的出現(xiàn)。公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃作為城市建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容，它的規(guī)劃好壞將直接影響到城市的整體布局和公共利益，因此，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)系統(tǒng)的控規(guī)層面城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃評(píng)估框架，并將其應(yīng)用于實(shí)踐已成為當(dāng)務(wù)之急。

【關(guān)鍵詞】控規(guī)層面；城市公共服務(wù)設(shè)施；規(guī)劃；評(píng)估

控規(guī)，即控制性詳細(xì)規(guī)劃，是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的進(jìn)程中，順應(yīng)不斷發(fā)展的城市建設(shè)的需要，借鑒國(guó)外已經(jīng)相對(duì)成熟的區(qū)劃法和國(guó)內(nèi)幾十年來(lái)積累的經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)的城市建設(shè)規(guī)劃總結(jié)出來(lái)的一種規(guī)劃管理方法。同原先的城市詳細(xì)規(guī)劃相比，控規(guī)層面的城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃能夠深化、完善、落實(shí)城市的總規(guī)劃目標(biāo)。它能為城市總體規(guī)劃和管理組織對(duì)城市總體開(kāi)發(fā)和建設(shè)進(jìn)行控制和管理進(jìn)行提供借鑒。控規(guī)層面的公共配套設(shè)施規(guī)劃對(duì)整個(gè)城市具體規(guī)劃和規(guī)劃的管理執(zhí)行與貫徹上有著重要的意義。我國(guó)目前的控規(guī)理論相對(duì)國(guó)外比較成熟的理論體系法來(lái)說(shuō)仍在發(fā)展階段，對(duì)公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行配置的理論和實(shí)踐上依然不完善，存在很多的問(wèn)題。其中很多問(wèn)題都與城市發(fā)展的情況相悖，還有待于城市規(guī)劃工作者在實(shí)踐工作中對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

一、當(dāng)下城市控規(guī)中公共服務(wù)設(shè)施存在的問(wèn)題

（一）各類要素之間關(guān)系復(fù)雜

城市控規(guī)開(kāi)發(fā)的一個(gè)重要部分便是城市居民小區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施的制備開(kāi)發(fā)，與其相關(guān)因素的主要包括規(guī)劃圖土地、公共服務(wù)設(shè)施供給、需要投入的資金、城市的整體規(guī)劃和市民需求等等這五個(gè)方面。從建設(shè)的過(guò)程中將包括了居民社區(qū)的開(kāi)發(fā)、城市規(guī)劃、建設(shè)、審核、運(yùn)營(yíng)等這五個(gè)方面的因素。在對(duì)公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行配置過(guò)程中要涉及到的主體也比較復(fù)雜，包含了城市的規(guī)劃部門(mén)、行政部門(mén)、建造單位、開(kāi)發(fā)商、運(yùn)營(yíng)商、社區(qū)居民等等。眾多復(fù)雜因素相互錯(cuò)綜復(fù)雜，相互影響。同時(shí)，由于無(wú)法對(duì)各類因素之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，致使其茅盾叢生，無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)整和支配，最終使得各種資源的優(yōu)勢(shì)無(wú)法得到發(fā)揮。

（二）城市的規(guī)劃和布局不科學(xué)

目前我國(guó)的部分城市在發(fā)展時(shí)，只看重當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)，忽略了在發(fā)展過(guò)程中人們對(duì)于城市發(fā)展中各種公共服務(wù)設(shè)施需求的增長(zhǎng)，導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)和配置的提高嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在短時(shí)間內(nèi)能夠獲得較大收益的工業(yè)用地被政府投入大量資金，而被投入到公共服務(wù)以及其配套設(shè)施和公共綠地的投資卻寥寥無(wú)幾，根本無(wú)法滿足當(dāng)前城市公共服務(wù)設(shè)施配置的需要。政府對(duì)于城市形象過(guò)度看重，在城市發(fā)展中，盲目地增加城市道路寬度，造成了城市公路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)上的不合理，主次要干道與公路支路比例的不協(xié)調(diào)，最終導(dǎo)致了城市的交通擁擠，增加了城市道路交通的壓力。此外，由于城鎮(zhèn)的發(fā)展不一致，各成一體，造成了城鎮(zhèn)在進(jìn)行土地利用時(shí)毫無(wú)章法，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地毫無(wú)秩序的土地開(kāi)發(fā)使得其土地利用率極低，造成城鎮(zhèn)土地資源上的大面積浪費(fèi)。

（三）規(guī)劃沒(méi)有落實(shí)

當(dāng)前，在伴隨著我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向上的轉(zhuǎn)型和房地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)制度的引入加上城市公共服務(wù)設(shè)施本身在開(kāi)發(fā)主體上的模糊和開(kāi)發(fā)時(shí)間上的不確定性影響的大背景下，使得城市公共服務(wù)設(shè)施配置上產(chǎn)生的問(wèn)題層出不窮。比如，在公共服務(wù)設(shè)施調(diào)控方式上的靈活性不夠。在城市控規(guī)進(jìn)程中，在已經(jīng)將各類公共服務(wù)設(shè)施的位置布局確定的情況下，對(duì)下一步公共設(shè)施配置進(jìn)行詳盡的建設(shè)規(guī)劃總結(jié)將產(chǎn)生極大限制。另外，在對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的布局進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)沒(méi)有進(jìn)行認(rèn)真的分析和探究，導(dǎo)致在其布局上的不合理。同時(shí)，在公共服務(wù)設(shè)施位置上的調(diào)整變動(dòng)缺乏相關(guān)限制和規(guī)定[1]。

二、傳統(tǒng)公共服務(wù)設(shè)施配方法上的缺陷

在原先傳統(tǒng)的公共服務(wù)設(shè)施配置方法中，城市與鄉(xiāng)村被作為了兩個(gè)不同的個(gè)體系統(tǒng)，在對(duì)其進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施的配置時(shí)采用了不同的標(biāo)準(zhǔn)。在這一過(guò)程中，雖然對(duì)城市和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)狀況和整體特征有所考慮，但對(duì)服務(wù)設(shè)施配置的標(biāo)準(zhǔn)不同，這就使得城市和鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施配置的水平差距較大，忽略了城鄉(xiāng)一體化的概念。同時(shí)，傳統(tǒng)公共服務(wù)設(shè)置的依據(jù)是公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置的等級(jí)，而不是居民的實(shí)際需求。這一依據(jù)的指導(dǎo)方法認(rèn)為相應(yīng)的級(jí)別就應(yīng)該配置與級(jí)別相對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施，將居民的真正需求拋之腦后，對(duì)居民真正的需求的設(shè)施和所需求得數(shù)量也不再進(jìn)行確認(rèn)和對(duì)比。

三、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施配置方案問(wèn)題的解決策略

（一）對(duì)各要素之間的關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)籌梳理

統(tǒng)一的梳理對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施配置的過(guò)程中不同部門(mén)目前的規(guī)范，建立新的、不同層次的配置要求，各種公共服務(wù)設(shè)施根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范，在服務(wù)的相對(duì)合理的范圍內(nèi)，脫離地塊帶來(lái)的限制。在更廣闊的范圍內(nèi)，采取了一種更宏觀的控制與決策。給予自由規(guī)定范圍的調(diào)整，增加額外的確認(rèn)條件范圍的調(diào)整，內(nèi)容的調(diào)整。

（二）轉(zhuǎn)換公共設(shè)施配置決策的視角

在服務(wù)能力和服務(wù)范圍確定的前提下，對(duì)公共服務(wù)設(shè)施基于原有的微分布圖的不確定性配建向建立一個(gè)比較大的范圍內(nèi)或更高水平的控制單元進(jìn)行宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)換。這種形態(tài)的變化不僅可以使確保城市內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施的種類和數(shù)量，而且可以使公共服務(wù)設(shè)施配置指標(biāo)體系得以延續(xù)，也可以在動(dòng)員市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的更多投資者參與城市規(guī)劃和發(fā)展。在靈活的規(guī)范下，公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)更經(jīng)濟(jì)，更能適應(yīng)未來(lái)的城市發(fā)展規(guī)劃的變化趨勢(shì)。根據(jù)投資主體的不同，公共服務(wù)設(shè)施的管理部門(mén)在管理服務(wù)和相應(yīng)的職能范圍范圍大小的差異，應(yīng)根據(jù)他們的需要不同的控制部分進(jìn)行不同規(guī)模劃的劃定。在此基礎(chǔ)上，如今的新社會(huì)在應(yīng)對(duì)城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的角度來(lái)看，作為城市重要的組成單元，應(yīng)對(duì)住宅社區(qū)配置功能和內(nèi)容在更加靈活的范圍內(nèi)，提供給該地區(qū)居民的日常生活全面的服務(wù)，加以基層社區(qū)服務(wù)的基本功能設(shè)備的配置[2]。

（三）以公共利益為重點(diǎn)

根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)對(duì)公共設(shè)施侵蝕程度的大小，可以將公共服務(wù)設(shè)施分為兩種：一種是市場(chǎng)力極其容易對(duì)其侵蝕的公共服務(wù)設(shè)施，其中包括文化教育，醫(yī)療服務(wù)，體育健身，社區(qū)服務(wù)，社會(huì)福利，行政管理等等；另一種是容易被市場(chǎng)力量推動(dòng)的公共服務(wù)設(shè)施，包括各種貿(mào)易、服務(wù)設(shè)施。為了加強(qiáng)對(duì)公益類公共服務(wù)設(shè)施的種類和數(shù)量規(guī)模的控制，更有效的保證實(shí)現(xiàn)具有服務(wù)設(shè)施的公益性，同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)決策視角的轉(zhuǎn)換的同時(shí)，必須嚴(yán)格控制同一項(xiàng)服務(wù)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。特別是要對(duì)由政府直接投資的設(shè)施種類加以重視，回歸傳統(tǒng)的控制方式，以減少隨機(jī)因素帶來(lái)的不確定干擾因素的干擾，對(duì)設(shè)備進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。然而，除了政府需要特別規(guī)定的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)之外的經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)設(shè)施，在順應(yīng)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)需求的情況下，在內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)對(duì)其在總量和配置內(nèi)容方面留有一定的余地[3]

結(jié) 語(yǔ)

城市公共設(shè)施的規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分，規(guī)劃設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的高低標(biāo)準(zhǔn)直接影響城市第三產(chǎn)業(yè)和城市現(xiàn)代化水平的發(fā)展。在城市控規(guī)編制過(guò)程中，我們不能直接利用西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)對(duì)我國(guó)的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)，而應(yīng)探索出一條適合中國(guó)國(guó)情的公共服務(wù)設(shè)施的配置方法。當(dāng)然，在這一過(guò)程中充滿了各種艱難和風(fēng)險(xiǎn)，但只要我們不斷努力，積極探索，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)

[1] 王勇.城市控規(guī)編制過(guò)程中公共服務(wù)設(shè)施的配置[J].中華民居，2014，6：42-42，44.

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[3] 張琳，王敏，俞波睿等.現(xiàn)代田園城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃創(chuàng)新[J].城市規(guī)劃，2014，6：83-86.