莫日流

摘 要：在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展地推動(dòng)下，我國(guó)城市化進(jìn)程的速度也在不斷加快，對(duì)城鎮(zhèn)土地的規(guī)劃及利用也提出越來(lái)越高的要求。在城鎮(zhèn)規(guī)劃工作中，土地資源規(guī)劃是一個(gè)重要內(nèi)容，其在推動(dòng)城市化進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。因此，加強(qiáng)對(duì)城市化進(jìn)程背景下探討新型城鎮(zhèn)土地規(guī)劃進(jìn)行深入研究具有重要意義。

關(guān)鍵詞：城市化；城鎮(zhèn)；土地資料；規(guī)劃

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)下，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)已進(jìn)入快速發(fā)展的階段。在這樣的背景下，城鎮(zhèn)土地利用也面臨更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)，用地結(jié)構(gòu)比例失衡、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、土地利用不合理、管理機(jī)制不健全等問題的存在均對(duì)城鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重阻礙作用[1]。因此，必須加強(qiáng)對(duì)城市化進(jìn)程背景下城鎮(zhèn)土地規(guī)劃中存在的相關(guān)問題進(jìn)行深入研究，并針對(duì)問題制定有效措施進(jìn)行積極應(yīng)對(duì)，促進(jìn)城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)得到不斷優(yōu)化，進(jìn)而促進(jìn)城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一、城市化進(jìn)程背景下我國(guó)城鎮(zhèn)土地規(guī)劃面臨的主要問題及原因分析

（一）存在的問題

第一，用地結(jié)構(gòu)不合理。目前，在我國(guó)的土地利用結(jié)構(gòu)中，所占比例最大的為工業(yè)用地，工業(yè)用地主要集中于城市高地價(jià)區(qū)域和市中心，同時(shí)大量的土地資源被部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位所占有。這種缺乏合理性的用地結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙城市相關(guān)功能的發(fā)揮，降低城市用地的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。第二，基礎(chǔ)設(shè)施滯后?，F(xiàn)階段，我國(guó)多數(shù)城市在發(fā)展過(guò)程中道路設(shè)施還處于較為缺乏的狀態(tài)。在城市用地中，市政環(huán)境用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地所占比例均較少，再加上相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施不完善，城市土地的有效價(jià)值和作用未能得到充分發(fā)揮。因此，在城市化進(jìn)程中，我國(guó)多數(shù)城市普遍存在交通不暢，服務(wù)設(shè)施滯后等問題，進(jìn)而對(duì)土地效益的形成產(chǎn)生嚴(yán)重影響。這種問題在老城區(qū)最為突出?；A(chǔ)設(shè)施短缺導(dǎo)致城市布局混亂，限制城市土地利用價(jià)值的發(fā)揮。第三，土地利用結(jié)構(gòu)未能符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)。土地利用結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)相互脫節(jié)問題的存在導(dǎo)致城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化受到嚴(yán)重影響。在城市發(fā)展過(guò)程中，對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)整會(huì)直接影響到土地利用結(jié)構(gòu)。因此，土地利用結(jié)構(gòu)的合理化才能促進(jìn)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化作用得到充分發(fā)揮。用地結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)缺乏合理性均會(huì)對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)作用的發(fā)揮產(chǎn)生一定限制作用，進(jìn)而導(dǎo)致城市現(xiàn)代功能無(wú)法有效形成。

（二）主要原因

導(dǎo)致上述幾個(gè)問題出現(xiàn)的原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來(lái)的土地使用制度的影響。處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制階段時(shí)，我國(guó)推行的土地使用制度為無(wú)償使用國(guó)有土地。在這樣的制度下，土地資源的使用存在較大的隨意性，因此其開發(fā)和利用普遍存在缺乏合理性的問題。同時(shí)，在這樣的制度下，國(guó)家不能通過(guò)調(diào)整地租的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地需求進(jìn)行及時(shí)、合理地調(diào)節(jié)，也不能通過(guò)收取土地使用費(fèi)的方式來(lái)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，在城市的長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中便會(huì)出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的問題，進(jìn)而導(dǎo)致行政用地、商業(yè)用地、居住用地混亂的局面。其次，“雙軌制”城市化路線的影響。雙軌制導(dǎo)致多數(shù)城市出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)，城市土地資源受到極大浪費(fèi)。該種形式實(shí)施的規(guī)模主要基于主題城市化和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。因此，我國(guó)城市從兩個(gè)方面和層次同時(shí)發(fā)展。但是在實(shí)際發(fā)展這個(gè)兩個(gè)方面及層次未能有效鏈接，進(jìn)而影響到城市的整體協(xié)調(diào)和規(guī)劃。再次，土地利用管理機(jī)制影響。在我國(guó)，中央土地管理職責(zé)與地方土地管理職責(zé)未能得到明確，土地利用管理表現(xiàn)出較為混亂的現(xiàn)象。在這樣的管理機(jī)制中，但土地規(guī)劃或利用過(guò)程中出現(xiàn)問題便會(huì)出現(xiàn)無(wú)人管理，或多人共同進(jìn)行管理的現(xiàn)象。此外，政府未能建立起科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)和完善的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而導(dǎo)致城市土地資源的管理和規(guī)劃工作未能規(guī)范進(jìn)行。

二、新型城鎮(zhèn)土地規(guī)劃措施

從國(guó)家可持續(xù)發(fā)展角度看，我國(guó)現(xiàn)階段的土地利用、 城鎮(zhèn)規(guī)劃在整體上均還需要進(jìn)一步完善和提高。在充分認(rèn)識(shí)目前土地利用、規(guī)劃工作中存在的主要問題有充分認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)之上，充分結(jié)合我國(guó)城市化過(guò)程中具體產(chǎn)業(yè)及空間結(jié)構(gòu)對(duì)城鎮(zhèn)土地規(guī)劃進(jìn)行合理調(diào)整和完善，只有這樣才能促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)土地規(guī)劃的科學(xué)性得到不斷提高，進(jìn)而探索出新型城鎮(zhèn)土地規(guī)劃發(fā)展道路。

（一）積極推廣土地儲(chǔ)備制度

從宏觀意義上講，對(duì)城鎮(zhèn)土地的利用空間進(jìn)行調(diào)節(jié)需充分結(jié)合土地儲(chǔ)備制度、市場(chǎng)管理機(jī)制、政府管理機(jī)制三者[2]。只有這樣才能真正促進(jìn)城市中心區(qū)域的土地規(guī)劃和利用得到有效優(yōu)化。部分土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可利用征購(gòu)權(quán)，通過(guò)收回、收購(gòu)、置換等多種方式對(duì)城鎮(zhèn)中存在的閑置土地、劃撥土地進(jìn)行收購(gòu)，然后以土地利用規(guī)劃作為根據(jù)對(duì)收購(gòu)過(guò)來(lái)的這些土地進(jìn)行合理開發(fā)，提高土地用途、供應(yīng)的科學(xué)性，使得城鎮(zhèn)中的每塊土地均能得到合理開發(fā)和有效利用，進(jìn)而促進(jìn)土地的利用價(jià)值得到充分體現(xiàn)。同時(shí)，城鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)還應(yīng)該嚴(yán)格按照規(guī)劃實(shí)施土地供給，并加強(qiáng)對(duì)土地的開發(fā)和利用進(jìn)行監(jiān)督，避免在土地利用過(guò)程中出現(xiàn)公共設(shè)施用地受到經(jīng)營(yíng)性用地侵蝕的現(xiàn)象。

（二）提高土地規(guī)劃的合理性

在城市化進(jìn)程中，在不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)還應(yīng)提高土地利用的科學(xué)性。在城市發(fā)展過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、土地合理利用為兩個(gè)方面的工作。在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的過(guò)程中土地利用結(jié)構(gòu)也應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。在城市整體用地過(guò)程中，各種類型土地均應(yīng)占有較大的比例。土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整可從以下幾個(gè)方面入手：第一，第一產(chǎn)業(yè)應(yīng)堅(jiān)持走科技興農(nóng)的道路，應(yīng)用有效措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營(yíng)能力以及綜合生產(chǎn)能力得到不斷提高。第二，第二產(chǎn)業(yè)應(yīng)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)效益作為中心，采取有效措施加強(qiáng)對(duì)落后產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理改造，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，促進(jìn)現(xiàn)代化工業(yè)體系得到不斷優(yōu)化。第三，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)放在對(duì)城市交通運(yùn)輸進(jìn)行積極改善，同時(shí)采取有效措施促進(jìn)商業(yè)服務(wù)能力得到不斷提升。第四，各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)構(gòu)均需與世界經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展趨勢(shì)相符合，同時(shí)能夠充分結(jié)合地方基礎(chǔ)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

（三）積極進(jìn)行城市立體開發(fā)

城市立體開發(fā)指的采取有效措施促進(jìn)城市所擁有的利用結(jié)構(gòu)得到全面優(yōu)化，進(jìn)而促進(jìn)城市實(shí)現(xiàn)立體空間開發(fā)。在城市化進(jìn)程中，充分利用城市所擁有的地面、地下、上空等空間，并對(duì)這些空間進(jìn)行合理、統(tǒng)一地規(guī)劃和開發(fā)[3]。對(duì)城市所擁有的地下空間、上部空間進(jìn)行合理、充分地開發(fā)，促進(jìn)城市有效空間得多有效擴(kuò)大，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境容量的擴(kuò)大。只有在環(huán)境容量擴(kuò)大的基礎(chǔ)上才能真正促進(jìn)城市環(huán)境質(zhì)量得到有效改善，進(jìn)而推動(dòng)城市實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、有序、健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)真正意義上的可持續(xù)發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)土地規(guī)劃中，城市立體開發(fā)的實(shí)施發(fā)揮著重要作用，其不僅可對(duì)城市所具有的相關(guān)功能進(jìn)行有效改造和置換，同時(shí)還可促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)得到不斷完善，進(jìn)而促進(jìn)土地利用中存在的相關(guān)問題得到及時(shí)、有效的調(diào)整，推動(dòng)城市在發(fā)展過(guò)程中的土地規(guī)劃和配置不斷取向科學(xué)化，使土地規(guī)劃能夠保持在合理狀態(tài)。當(dāng)土地規(guī)劃處于合理狀態(tài)下時(shí)，城市交通條件才會(huì)得到不斷完善，城市整體結(jié)構(gòu)才會(huì)得到不斷優(yōu)化。

三、結(jié)束語(yǔ)

在城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)的過(guò)程中，城市實(shí)現(xiàn)健康、快速發(fā)展離不開土地資源作為有力支撐。因此，在推進(jìn)城市化進(jìn)程過(guò)程中，必須高度重視城鎮(zhèn)土地規(guī)劃中存在的相關(guān)問題，并積極制定有效措施積極應(yīng)用，積極探索新型城鎮(zhèn)土地規(guī)劃，促進(jìn)土地規(guī)劃科學(xué)性得到不斷提升。只有這樣才能促進(jìn)城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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[3]王靜.城鎮(zhèn)化中土地制度改革的未來(lái)走向——中國(guó)近10年研究成果綜述[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，14（04）：36-37.