楊強 劉琳 呂毅

[摘 要]回避制度在不同領域的法律法規(guī)中多有體現(xiàn)，在諸如司法審判、干部提拔、表決投票、人事聘任、評獎評優(yōu)等多個方面的工作中也會涉及。文章從回避制度的概念、發(fā)展情況、作用以及現(xiàn)行回避制度存在的問題進行了分析，并對完善回避制度提出一定的建議。貫徹執(zhí)行回避制度在客觀上可以維護絕大多數(shù)人的利益，保證機關單位的清正廉潔，保障工作公平公正進行。

【關鍵詞】回避；制度建設；監(jiān)督機制

回避制度最早產(chǎn)生于司法領域中，隨后擴展至其他領域。隨著我國法律制度體系的逐漸完善，回避制度在法律規(guī)章制度中的重要性也逐漸體現(xiàn)出來。

執(zhí)行回避制度，是對權(quán)力執(zhí)行者的一種制約，也是對其他人合法合理權(quán)益的一種保障；執(zhí)行回避制度，有利于剔除裙帶關系的羈絆，創(chuàng)造健康、積極、公正的工作環(huán)境；執(zhí)行回避制度，有利于當事人的合法權(quán)益得到真正保護；執(zhí)行回避制度，可以維持良好社會秩序，更有利于全面推進依法治國。

一、回避制度的概念及來源

回避，其最初的含義是“避忌”、“躲避”，即為避嫌而不參與或有意避開其事，將自己置身于事外。回避制度就是為了避嫌而制定的相關制度?；乇茴愋椭饕ㄓH屬回避（或任職回避）、地域回避、公務回避，其他還有我國古代的禮儀回避等等。

回避制度的法理基礎來源于英國的自然正義原則和美國的正當程序原則。自然正義原則是任何人不得自己擔當自己的法官，以及法官應當聽取任何人為自己的辯護。正當程序原則是為了保證公正，消除偏見，要求權(quán)力公正公開行使，使公民免受生命自由和財產(chǎn)的非法剝奪。

二、回避制度的發(fā)展情況

（一）國外回避制度的發(fā)展情況

回避制度的法理基礎起源于國外，很多國家的法律都有回避制度方面的描述。如德國的《行政程序法》及美國的《聯(lián)邦行政程序法》對于不適合擔任聽證人員的回避要求有非常明確的陳述；奧地利的《國家官員法》及波蘭的《國家機關工作人員法》對本國公務員關于親屬回避司題作了明確規(guī)定。

（二）我國回避制度的發(fā)展情況

盡管回避制度的法理基礎起源于國外，其在我國也有悠久的歷史。東漢時期的《三互法》是我國第一部官員回避制度；唐代執(zhí)行“別頭試”，即主考的親朋參加考試，另行安排考場，由吏部派官員主持考試。隨著我國法制建設不斷發(fā)展，在此過程中出臺了一系列涉及回避的法律規(guī)章制度：我國的三大訴訟法中都有關于回避制度的描述。回避制度還體現(xiàn)在干部選拔、巡視、科研、招生及人事招聘等工作中。在干部選拔任用工作中，《黨政領導干部回避制度》對領導干部履職作了專門的回避要求。2014年新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》第五十五條、五十六條對干部任職和干部選拔過程中應當注意回避的關系和情形作了具體的規(guī)定；為避免廉政風險，浙江省委巡視工作領導小組制定了《浙江省委巡視機構(gòu)工作回避辦法》；對于科研項目的評審專家組成的回避要求，教育部出臺了《教育部人文社會科學研究項目管理辦法》；中國石油大學（北京）結(jié)合高校工作特點對本校的獎勵評選、項目申報及結(jié)題、干部選拔任用、晉職晉級、導師遴選、人員招聘、招生錄取、獎學金評定等工作進行回避規(guī)范，出臺了《中國石油大學（北京）公務回避實施辦法（試行）》。

三、回避制度的作用

回避制度雖然在法律規(guī)章制度中所占比例及內(nèi)容很少，但是其作用卻不容小視。其作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）有利于提高制度執(zhí)行力，實現(xiàn)公平公正，推進廉潔政治，促進黨風廉政建設

在現(xiàn)實生活中，我們每個人都是組成社會群體的“小分子”，處于社會的各種關系網(wǎng)中，如親屬關系、同學關系、同事關系、同鄉(xiāng)關系等等。權(quán)力行使者在一個單位任職一定時間后會形成一定的“關系網(wǎng)”。在權(quán)力行使過程中，各種各樣“關系網(wǎng)”的存在勢必會影響公平公正，權(quán)力行使者很難堅持原則地按照規(guī)章制度公正辦事，從而導致有法不依、執(zhí)法不嚴。執(zhí)行回避制度會讓權(quán)力行使者擺脫這些“關系網(wǎng)”的羈絆，排除存在利害關系的人的影響，這樣在一定程度上降低相關人員以權(quán)謀私的可能性，降低了腐敗的可能性。同時提高了制度執(zhí)行力，最大限度做到公平公正。

（二）可以維持良好社會秩序，有利于全面推進依法治國

隨著社會的不斷進步，我國的法制建設穩(wěn)步推進，社會主義法律體系不斷完善，人們的法制觀念和維權(quán)意識不斷增強。有時一些輕微的不公平會引起當事人極大的反感和心理不平衡以致不斷上訴、申訴甚至上訪，這樣增加了社會矛盾，提高了維持社會秩序的成本。執(zhí)行回避制度，會避免徇私舞弊，使質(zhì)疑爭議盡可能減少，這樣可以在一定程度上穩(wěn)定了社會秩序，也在很大程度上促進行政效率的提高，從而進一步貫徹推進依法治國。

四、現(xiàn)行回避制度存在的問題

如果一個人作為運動員又兼職裁判員，結(jié)果會造成規(guī)則和秩序的混亂，也不會讓對手及觀眾信服。因此一個人不能在主持分配利益的同時又參與獲得利益?？墒窃诂F(xiàn)實中為什么還會出現(xiàn)既是裁判員又是運動員的現(xiàn)象呢？現(xiàn)行法律法規(guī)中涉及的回避制度存在哪些問題？究其原因有以下幾點：

（一）對回避制度的重視程度不夠

執(zhí)行回避制度對公平公正起著舉足輕重的作用，但在一些項目課題評審、評獎評優(yōu)等工作中由于重視程度不夠，相關人員并未執(zhí)行應有的回避原則，結(jié)果一個人既是申報者又是評判者，既當裁判又當運動員。自己給自己打分，是否公平公正可想而知。

（二）回避的范圍、方式不夠明確，回避執(zhí)行過程不夠細化

部分法律法規(guī)中涉及回避的內(nèi)容過于簡單，并未明確細化回避的范圍，具體怎樣回避的程序也并不健全。如2012年頒布的《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》中描述回避范圍的第二十七條第（一）點對直系、旁系親屬回避作了要求，但一些平時不太走動，別人也感覺不到的三代以外的血親關系的“遠房親戚”是否對調(diào)查有影響等司題往往被忽視，較難下結(jié)論。又如該條第（二）點描述為“與被調(diào)查的案件有利害關系的”。這個“利害關系”沒有具體的定性標準，是師生關系還是同學同事關系，是實體上的利害關系還是程序上的利害關系，定性結(jié)論可能會因人而異。需要回避時具體怎樣執(zhí)行回避也沒有明確，事前回避還是事中回避不夠明確。這些都會導致實際工作中回避執(zhí)行的困難。

（三）我國傳統(tǒng)文化的影響

自古以來我國就是個注重血緣、地緣等關系的國家，我國古代主要實行以血緣關系為主的宗族統(tǒng)治，權(quán)力和官位主要采取世襲制，世代相傳。這也在從古至今的回避制度中對于親屬回避、地域回避的描述中可以看出來。人們重視血緣關系和準血緣關系，宗族、家族的烙印明顯，如同學、同鄉(xiāng)、戰(zhàn)友、師徒等的宗族觀念和幫派思想至今依然根深蒂固。一些人借助自己的影響力為同學、同鄉(xiāng)等謀取利益成了不成文的規(guī)定。傳統(tǒng)文化在一定程度影響阻礙了回避制度的執(zhí)行。

（四）缺乏有效的監(jiān)督機制

盡管回避制度在很多的法律法規(guī)中都有提及，但具體由誰來監(jiān)督執(zhí)行，通過什么樣的程序來實施監(jiān)督等并未說明，回避制度在沒有監(jiān)督的狀態(tài)中執(zhí)行必然不能保證回避效果。

五、健全完善回避制度的建議

（一）加強制度建設，明確回避范圍，完善回避執(zhí)行的程序性規(guī)定

對回避范圍要進行明確細化的規(guī)定，確定回避范圍應有充分的回避理由?；乇芾碛墒菆?zhí)行回避制度的決定性內(nèi)容，根據(jù)實際情況可以擴大應當回避的親屬范圍，并將“有利害關系”等回避理由具體化。

嚴格執(zhí)行程序能夠有效控制權(quán)力，因此要完善回避執(zhí)行的程序性規(guī)定。加大回避對象自行回避的責任更有利于回避制度的執(zhí)行。制定回避聲明制度，即相關人員以簽字背書的形式事先聲明自己沒有應當回避的情形，這種規(guī)范的書面聲明制度可以給當事人一定的約束力，可以對自行回避的落實起到一定的促進作用。

（二）成立相應的監(jiān)督機構(gòu)，完善監(jiān)督機制，加大問責力度

目前執(zhí)行的回避制度并未明確相應的監(jiān)督機構(gòu)對回避過程情況進行監(jiān)督。應當有一個獨立的監(jiān)督機構(gòu)來落實監(jiān)督執(zhí)行回避制度。在監(jiān)督時，監(jiān)督部門不能擺樣子、走過場，要對程序是否公正、需要回避的是否進行了回避等情況進行認真監(jiān)督，切實起到督促作用。對于不按要求回避的要嚴肅追究責任，追責相當于對不遵守規(guī)定者帶了緊箍咒，由于害怕追責，增加了違規(guī)成本。通過嚴格司責，推動責任層層落實，從而真正發(fā)揮回避制度的作用。