趙棠

一、引言

構(gòu)建和推行地方人大行使預(yù)算草案修正權(quán)模式，改變各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算草案“一次性表決”“一攬子通過”等現(xiàn)象，對(duì)提升人大預(yù)算審批實(shí)效，推進(jìn)財(cái)政預(yù)算走向法治化、規(guī)范化、民主化，規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行，助推國(guó)家治理現(xiàn)代化等，意義深遠(yuǎn)。近年來，預(yù)算修正權(quán)在我國(guó)學(xué)界已有較為成熟的理論基礎(chǔ)，浙江溫嶺市鎮(zhèn)兩級(jí)人大提供了較豐富的預(yù)算修正議案實(shí)踐案例，這對(duì)健全公共財(cái)政決策機(jī)制和政府預(yù)算權(quán)力的有效監(jiān)督，提高公共財(cái)政支出的公平性和有效性，減少政府公權(quán)力尋租等現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)和依法理財(cái)，起到了積極作用。

預(yù)算修正議案（Bills of Amending Budget），是指人大代表在人民代表大會(huì)會(huì)議期間，依照法律規(guī)定的程序向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的，對(duì)政府預(yù)算草案進(jìn)行修改和完善的議事原案，包括對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行增減、刪除、新增等。預(yù)算修正權(quán)（Budget Amendment Authority），是指具有預(yù)算審批權(quán)的代議機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)編制的預(yù)算草案進(jìn)行修改，或者對(duì)預(yù)算項(xiàng)目資金額度進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力，它是一項(xiàng)核心的財(cái)政權(quán)力。根據(jù)2014年新修訂的預(yù)算法第五章第四十四條“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的三十日前，將本級(jí)預(yù)算草案的初步方案提交本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行初步審查”等，第四十五條“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表，聽取選民和社會(huì)各界的意見”等條款規(guī)定，這已將預(yù)算草案廣泛聽取意見的“預(yù)審查”和人大常委會(huì)“初步審查”明確納入法定審查程序。因此，本文的預(yù)算修正范疇，既包括對(duì)人民代表大會(huì)期間進(jìn)入審議程序的預(yù)算草案的修正，也包括對(duì)進(jìn)入“預(yù)審查”“初步審查”程序的預(yù)算草案的修編。預(yù)算修正制度，是指針對(duì)預(yù)算修正權(quán)的行使，對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行修改而規(guī)定的一系列做法、制度和規(guī)范。人大常委會(huì)組成人員、人大代表在全過程預(yù)算審查監(jiān)督中，對(duì)財(cái)政資源配置發(fā)揮作用，使預(yù)算編制和審查的民意基礎(chǔ)更為堅(jiān)實(shí)。

二、浙江溫嶺預(yù)算草案修正模式的構(gòu)建與思考

自2005年開始，浙江省溫嶺市人大將民主懇談機(jī)制與人大制度相結(jié)合，推行參與式預(yù)算改革。經(jīng)過持續(xù)10年的探索和完善，目前該市已初步形成了較為健全的全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督體系，預(yù)算審查形式涵蓋部門預(yù)算民主懇談、部門預(yù)算和重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站征詢懇談、重點(diǎn)項(xiàng)目初審聽證會(huì)、人大常委會(huì)對(duì)部門預(yù)算初審和票決制、人大常委會(huì)對(duì)政府性重大投資項(xiàng)目逐項(xiàng)票決制、人代會(huì)部門預(yù)算專題審議、部門預(yù)算大會(huì)票決制、“四本賬”預(yù)算逐本審查表決制、預(yù)算修正議案票決制等。

（一）市級(jí)預(yù)算草案修正議案票決制

2015年3月，溫嶺市第十五屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議首次試行預(yù)算修正議案票決制度。本次會(huì)議共收到代表10人以上聯(lián)名提出的預(yù)算修正議案9件，內(nèi)容涉及太湖水庫清淤、白龍?zhí)端畮靸羲畯S及管線建設(shè)、礁山港漁用碼頭建設(shè)、礁山港環(huán)境綜合整治、主城區(qū)公共廁所建設(shè)、環(huán)保空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站建設(shè)、環(huán)保污染源在線監(jiān)控、城鄉(xiāng)交通治堵、污水處理費(fèi)收入等方面。經(jīng)市政府辦公會(huì)議、計(jì)劃預(yù)算審查委員會(huì)審議等，綜合考慮議案依據(jù)和建議合理性、民生性等，大會(huì)主席團(tuán)決定將林于法代表領(lǐng)銜的《關(guān)于要求增加城鄉(xiāng)交通治堵經(jīng)費(fèi)的預(yù)算修正議案》提交全體代表票決，其他8件改作預(yù)算審議意見。經(jīng)出席會(huì)議的363名人大代表無記名投票表決，最終以346票贊成、8票反對(duì)、9票棄權(quán)，票決通過了《關(guān)于要求增加城鄉(xiāng)交通治堵經(jīng)費(fèi)的預(yù)算修正議案》。大會(huì)決定在其他支出科目交通治堵項(xiàng)目增加支出預(yù)算500萬元，重點(diǎn)用于交通治堵嚴(yán)管區(qū)域、嚴(yán)管路段整治、停車設(shè)施建設(shè)、公交優(yōu)先、新建咪表車位等。為保持預(yù)算收支平衡，在其他支出科目行政事業(yè)單位養(yǎng)老并軌準(zhǔn)備金項(xiàng)目減少預(yù)算500萬元。這是全國(guó)縣級(jí)市首個(gè)順利通過的預(yù)算修正議案，對(duì)深化我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算改革具有里程碑式意義。

1.法理基礎(chǔ)和制度保障。憲法第二條規(guī)定，中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人大代表受人民委托，行使預(yù)算修正權(quán)等各種權(quán)利，這是實(shí)現(xiàn)管理財(cái)政經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的一種形式。地方組織法第八條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告，討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)等工作的重大事項(xiàng)等職權(quán)。代表法第三條規(guī)定，代表享有出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，參加審議各項(xiàng)議案、報(bào)告和對(duì)其他議題發(fā)表意見；依法聯(lián)名提出議案等權(quán)利。新預(yù)算法提出強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度等。2011年12月，溫嶺市人大常委會(huì)出臺(tái)的《溫嶺市市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督辦法》第十九條規(guī)定，在市人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的議案截止時(shí)間前，人大代表10人以上聯(lián)名可以就預(yù)算草案及部門預(yù)算草案提出修正議案。預(yù)算草案及部門預(yù)算草案修正議案應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案。案由應(yīng)當(dāng)明確清楚，案據(jù)應(yīng)當(dāng)充分合理，方案應(yīng)當(dāng)具體可行。如提出增加支出的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出其他支出項(xiàng)目的削減，以保持預(yù)算平衡。預(yù)算草案及部門預(yù)算草案修正議案經(jīng)主席團(tuán)會(huì)議同意后，提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決。表決之前，人大代表可以圍繞預(yù)算草案及部門預(yù)算草案修正議案展開辯論。表決通過后，市人民政府應(yīng)當(dāng)按照決議修改預(yù)算草案及部門預(yù)算草案。2015年3月，經(jīng)溫嶺市人大各代表小組、主任會(huì)議、人大常委會(huì)、市委常委會(huì)、各代表團(tuán)等多方反復(fù)討論研究，《溫嶺市第十五屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議預(yù)算修正議案處理辦法》（下稱《處理辦法》）、《溫嶺市第十五屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議票決預(yù)算修正議案和部門預(yù)算辦法》分別在市十五屆人大四次會(huì)議預(yù)備會(huì)議、第二次全體會(huì)議上獲得通過。這為代表依法行使預(yù)算修正權(quán)提供了有效的“制度保障”。

2.預(yù)算修正議案的基本要求和處理流程。預(yù)算修正議案處理辦法共十七條，對(duì)提出預(yù)算修正議案的目的、法律依據(jù)、遵循原則、具體內(nèi)容要求、處理流程等作了明確詳細(xì)規(guī)定。代表提出預(yù)算修正議案，應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效、確保重點(diǎn)、收支平衡的原則，優(yōu)先保障民生項(xiàng)目。預(yù)算修正議案應(yīng)當(dāng)符合由代表10名以上聯(lián)名向市人民代表大會(huì)提出；內(nèi)容屬于市人民代表大會(huì)預(yù)算審查職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)；要求列入市人民代表大會(huì)會(huì)議議程的事項(xiàng)等條件。預(yù)算修正議案提出的事項(xiàng)包括增加預(yù)算收入或減少預(yù)算支出；增加預(yù)算支出或減少預(yù)算收入；否決單項(xiàng)預(yù)算。預(yù)算修正議案提出時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出其他對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的變動(dòng)，以保持預(yù)算平衡。預(yù)算修正議案應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案。案由應(yīng)當(dāng)明確清楚，案據(jù)應(yīng)當(dāng)充分合理，方案應(yīng)當(dāng)切實(shí)可行。

代表10名以上聯(lián)名向大會(huì)提出的預(yù)算修正議案，大會(huì)秘書處及時(shí)進(jìn)行整理、分類和分析，對(duì)不符合預(yù)算修正議案基本要求的退回代表，由代表決定修改后提出或撤回。大會(huì)秘書處將預(yù)算修正議案提交市政府辦公會(huì)議等進(jìn)行專題研究、計(jì)劃預(yù)算審查委員會(huì)審查。秘書處向大會(huì)主席團(tuán)提出預(yù)算修正議案處理意見的報(bào)告，大會(huì)主席團(tuán)根據(jù)大會(huì)秘書處的報(bào)告，決定預(yù)算修正議案是否列入本次大會(huì)議程。大會(huì)主席團(tuán)決定列入本次大會(huì)議程的預(yù)算修正議案，由大會(huì)主席團(tuán)提交各代表團(tuán)審議后，提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決。列入大會(huì)議程的預(yù)算修正議案，在交付表決前，提議案人要求撤回的，經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)同意，對(duì)該項(xiàng)預(yù)算修正議案的審議即行終止。

3.表決方式和結(jié)果運(yùn)用。預(yù)算修正議案表決采用無記名投票方式，參加全體會(huì)議的代表超過全體代表的半數(shù)，始得進(jìn)行表決。預(yù)算修正議案以得全體代表的過半數(shù)贊成票為通過。預(yù)算修正議案表決通過后，政府應(yīng)當(dāng)按照通過的預(yù)算修正議案修改相關(guān)預(yù)算草案。大會(huì)主席團(tuán)決定不列入本次大會(huì)議程的預(yù)算修正議案，轉(zhuǎn)作預(yù)算審議意見處理，在部門預(yù)算修編中得以體現(xiàn)。比如，根據(jù)代表提出《關(guān)于要求建設(shè)溫嶺主城區(qū)公共廁所的預(yù)算修正議案》意見，市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局基本建設(shè)項(xiàng)目支出新增城區(qū)公共廁所建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)100萬元；根據(jù)代表提出《關(guān)于增加太湖水庫清淤工程500萬元的預(yù)算修正議案》，市水利局優(yōu)化“飲用水源保護(hù)經(jīng)費(fèi)”項(xiàng)目。其中調(diào)整水庫生態(tài)綠化100萬元到太湖水庫應(yīng)急處置綠藻工藝改造80萬元、水庫護(hù)欄建設(shè)20萬元。

（二）鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算修正議案的實(shí)踐

鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算修正議案在溫嶺具有較為成熟的實(shí)踐基礎(chǔ)。自該市新河鎮(zhèn)于2006年在全國(guó)率先實(shí)行預(yù)算修正議案制度以來，截至2015年，該市各鎮(zhèn)共提出預(yù)算修正議案119件，列入大會(huì)表決的預(yù)算修正議案57件，其中49件獲得表決通過，預(yù)算調(diào)整資金達(dá)3338萬元。比如新河鎮(zhèn)在2006年，共收到預(yù)算修正議案2件，將2件預(yù)算修正議案“把計(jì)生四項(xiàng)手術(shù)費(fèi)及外出調(diào)查經(jīng)費(fèi)從100萬元減少到50萬元，增加對(duì)農(nóng)村村莊整治50萬元”議案、“從預(yù)備費(fèi)中劃撥50萬元到垃圾清運(yùn)經(jīng)費(fèi)”議案提交人代會(huì)表決，并獲得通過。比如，澤國(guó)鎮(zhèn)2014年提出預(yù)算修正議案6件，列入大會(huì)票決2件?！瓣P(guān)于調(diào)增‘城市管理綜合治理項(xiàng)目支出100萬元、削減‘百畝坦礦山開采項(xiàng)目支出100萬元的議案”，83票贊成，16票反對(duì)，1票棄權(quán)，獲得通過；“關(guān)于調(diào)增‘全鎮(zhèn)村級(jí)河道疏浚項(xiàng)目支出100萬元、削減‘相對(duì)薄弱村建設(shè)扶持資金項(xiàng)目支出100萬元的議案”則因?yàn)?5票反對(duì)、4票棄權(quán)、31票贊成未獲通過。

1.制度保障。溫嶺市共有11個(gè)鎮(zhèn)、5個(gè)街道，其中澤國(guó)鎮(zhèn)為浙江省小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)。截至目前，共有10個(gè)鎮(zhèn)出臺(tái)了相關(guān)的預(yù)算審查監(jiān)督制度，對(duì)提出預(yù)算修正議案的制度實(shí)現(xiàn)了有效突破。

2.鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算審議的時(shí)間設(shè)置。鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算處于我國(guó)政府預(yù)算體系末梢，與基層代表和群眾利益密切相關(guān)，做好鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督非常重要。在做實(shí)做好人代會(huì)前鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算民主懇談基礎(chǔ)上，溫嶺各鎮(zhèn)人代會(huì)專門安排用于預(yù)算審議的時(shí)間呈現(xiàn)逐年增加趨勢(shì)，預(yù)算專題審議時(shí)間均超過半天，有效改變了預(yù)算審查上重程序輕實(shí)質(zhì)的問題，對(duì)完善預(yù)算編制權(quán)配置、增強(qiáng)預(yù)算審查剛性、轉(zhuǎn)變政府和公眾理念、提升預(yù)算決策科學(xué)性等意義重大。

3.鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算修正議案提出和票決程序。新河鎮(zhèn)第十六屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過《新河鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法》，第十三條規(guī)定，在鎮(zhèn)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的議案截止時(shí)間前，鎮(zhèn)人大代表五人以上聯(lián)名，可以向大會(huì)主席團(tuán)提出預(yù)算修正議案。預(yù)算修正議案必須對(duì)所提議的案由、案據(jù)和具體方案作出說明，具體包括削減、否決、增加，但必須同時(shí)提出其他支出項(xiàng)目的削減，以保持預(yù)算平衡。第十四條規(guī)定，對(duì)代表提交的預(yù)算修正議案，大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)召開會(huì)議，并作如下處理：相近議案合并；符合條件的議案成立，決定是否列入大會(huì)議程；不符合議案的，轉(zhuǎn)書面意見處理。第十五條規(guī)定，對(duì)于交付表決的預(yù)算草案，有修正議案的，先表決修正議案，再就交付表決的預(yù)算草案進(jìn)行表決。修正議案表決之前，人大代表可以圍繞預(yù)算修正議案開展辯論。修正議案通過的，鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)按照決議修改預(yù)算。澤國(guó)鎮(zhèn)人大在預(yù)算草案的審議中，分別采取分組審議、大會(huì)集中審議和專題詢問等形式，讓代表充分發(fā)表意見。在圍繞預(yù)算修正議案開展大會(huì)集中辯論環(huán)節(jié)，鼓勵(lì)代表們充分陳述理由，發(fā)表正反兩方面意見，設(shè)置辯論程序使人代會(huì)成為代表和政府之間、代表和代表之間理性博弈的舞臺(tái)，代表理性表決財(cái)政預(yù)算草案。

三、各地預(yù)算修正權(quán)行使管窺和困境分析

（一）國(guó)內(nèi)實(shí)施預(yù)算修正制度的分析

我國(guó)各地人大在預(yù)算修正權(quán)方面，進(jìn)行了積極有效地探索。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，十多個(gè)省市人大有關(guān)于預(yù)算修正權(quán)的相關(guān)規(guī)定。如河北省、山西省、湖北省、云南省、海南省、廣東省、深圳市、福建省廈門市、上海市閔行區(qū)、浙江省溫嶺市均有預(yù)算審查監(jiān)督條例等規(guī)定，提及預(yù)算修正議案安排或者預(yù)算修正案提出的主體、要件、程序及法律效力等。

比如，2001年廣東省出臺(tái)《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例》，較為具體地規(guī)定了預(yù)算修正權(quán)。2003年，廣東省人代會(huì)期間，廣州代表團(tuán)部分代表據(jù)此提出預(yù)算修正議案，要求將基本醫(yī)療保險(xiǎn)納入省級(jí)政府性基金預(yù)算，作為社會(huì)保險(xiǎn)基金之一；主席團(tuán)經(jīng)過審查，認(rèn)為不屬于省級(jí)預(yù)算職權(quán)范疇，結(jié)果沒有提交大會(huì)表決。2008年，上海閔行區(qū)出臺(tái)《閔行區(qū)人民代表大會(huì)關(guān)于預(yù)算修正案的試行辦法》，規(guī)定了代表行使預(yù)算修正權(quán)的原則和流程。但是，2010年《關(guān)于調(diào)整組織部門900萬干部學(xué)歷教育支出的預(yù)算修正案》，由于案據(jù)不充分，沒有列入大會(huì)進(jìn)行表決；2011年也沒有列入大會(huì)表決；2012年提出2個(gè)預(yù)算修正案，其中《關(guān)于調(diào)整會(huì)議、課題等六項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目的修正案》得以通過，將2012年黨政機(jī)關(guān)會(huì)議、課題、調(diào)研、評(píng)估、咨詢、培訓(xùn)等六項(xiàng)費(fèi)用的總削減幅度定在5%，調(diào)減下來用于預(yù)備費(fèi)，最后實(shí)際壓縮六項(xiàng)費(fèi)用預(yù)算185.5萬元。

（二）國(guó)外行使預(yù)算修正權(quán)管窺

縱觀全球，有些國(guó)外議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的修正權(quán)具有效力，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府預(yù)算的調(diào)整和修編。美國(guó)1976年實(shí)施雙重的預(yù)算案提出權(quán)制度，政府、國(guó)會(huì)都擁有提出預(yù)算案和預(yù)算修正案的權(quán)力，美國(guó)的立法機(jī)關(guān)可以就總統(tǒng)提交的預(yù)算案進(jìn)行完全修正。英國(guó)等國(guó)家對(duì)預(yù)算修正權(quán)有限制性要求，明確對(duì)議會(huì)行使預(yù)算修正權(quán)進(jìn)行規(guī)定，減少支出或者取消某些稅收或關(guān)稅。

（三）我國(guó)地方人大行使預(yù)算修正權(quán)的困境分析

探究我國(guó)地方人大預(yù)算修正權(quán)虛置或尚未有效行使的原因，有以下各種原因：

1.預(yù)算草案修正權(quán)的頂層設(shè)計(jì)仍待強(qiáng)化?，F(xiàn)行法律對(duì)預(yù)算草案修正權(quán)行使的規(guī)定過于原則和模糊，新修訂的預(yù)算法只是基于中國(guó)的國(guó)情和中國(guó)配套改革的漸進(jìn)，采取有限修改的原則追求有限目標(biāo)，雖然在第四十四條、四十五條對(duì)初審的時(shí)間、具體方式、步驟和順序等作了規(guī)定和明確，但是對(duì)預(yù)算草案修正權(quán)缺乏具體的程序性設(shè)置。

2.預(yù)算信息不對(duì)稱問題難以有效突破。政府部門編制預(yù)算草案，掌握著大量的各級(jí)財(cái)政預(yù)算政策、部門每年預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況等信息，在預(yù)算編制中具有明顯的信息和專業(yè)優(yōu)勢(shì)。而代議機(jī)關(guān)存在信息不對(duì)稱，介入預(yù)算深度不及政府部門，代表很少參與預(yù)算調(diào)研，提出的預(yù)算修正意見針對(duì)性往往不夠強(qiáng)等問題。很多代表缺乏培訓(xùn)和“實(shí)戰(zhàn)操練”，在較短的人代會(huì)期間，難以對(duì)政府預(yù)算表格進(jìn)行綜合比對(duì)，有的代表看不懂預(yù)算報(bào)告，且缺少查閱預(yù)算執(zhí)行情況的信息平臺(tái)，短期內(nèi)難以適應(yīng)提出預(yù)算修正議案的技術(shù)性要求。

3.預(yù)算權(quán)配置的困境制約與平衡問題。預(yù)算權(quán)的配置涉及政府和人大、人大和執(zhí)政黨之間的財(cái)權(quán)分配問題。從以往各地實(shí)際操作層面來分析，預(yù)算權(quán)配置基本上被政府控制，行政權(quán)處于主導(dǎo)地位，人大某種程度上處在“劣勢(shì)”位置。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)根本政治制度，各級(jí)人民代表大會(huì)承擔(dān)著審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行報(bào)告等職權(quán)，但實(shí)際操作與憲法法律的規(guī)定存在脫節(jié)現(xiàn)象，具有一定的“形式化”。地方人大在行使預(yù)算審批權(quán)方面存在重程序、輕實(shí)質(zhì)問題，對(duì)預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督和修正的積極性有待提高。此外，各級(jí)人大面對(duì)行政機(jī)關(guān)提交審議的預(yù)算文本，基本以編制好的預(yù)算方案為準(zhǔn)，整體否決預(yù)算草案在我國(guó)當(dāng)前制度環(huán)境下不很現(xiàn)實(shí)，人大不同意預(yù)算如何是好，法律法規(guī)沒有作出后續(xù)處理的指導(dǎo)性規(guī)定。比如河北省饒陽縣、湖南省沅陵縣、湖南省麻陽縣等曾出現(xiàn)否決或“擱置”政府預(yù)算草案的尷尬局面。

4.人大自身能力建設(shè)不足的制約。審查預(yù)算草案既要了解上級(jí)有關(guān)政策，又要具備一定的經(jīng)濟(jì)、會(huì)計(jì)、預(yù)算、工程等知識(shí)，由于許多代表缺乏審查的專業(yè)知識(shí)，看不懂財(cái)政預(yù)算報(bào)表，成為考驗(yàn)履職能力的一大難題。另外，人大缺乏專門的輔助機(jī)構(gòu)，制度上也沒有明確允許人大借助社會(huì)力量參與審查。同時(shí)，預(yù)算草案修正議案的提出具有一定的技術(shù)難度，在提出增加支出的同時(shí)，也要提出削減支出，還涉及財(cái)政收支科目，有些代表顧慮修正議案不夠?qū)I(yè)，干脆就不提。在我國(guó)較多的地方，人代會(huì)期間預(yù)算審議時(shí)間過短，有的地方人大審議預(yù)算草案只有一兩個(gè)小時(shí)甚至更少，與浙江溫嶺、上海閔行、廣州等國(guó)內(nèi)預(yù)算改革先行區(qū)及國(guó)外議會(huì)花費(fèi)大量時(shí)間進(jìn)行預(yù)算審議相距甚大。此外，由于受習(xí)慣思維影響，代表在以往人代會(huì)期間，舉舉手表決預(yù)算就通過了，但現(xiàn)在可以提出預(yù)算修正議案，代表一時(shí)思想轉(zhuǎn)不過，這需多年的民主實(shí)踐和操練，才能徹底扭轉(zhuǎn)思想“慣性”。我國(guó)各縣級(jí)市人大普遍尚未獨(dú)立設(shè)立預(yù)算工委，在預(yù)算審查監(jiān)督、為代表提供預(yù)算信息服務(wù)等方面存在人員力量不足等問題。

四、地方人大行使預(yù)算修正權(quán)的意義和作用

預(yù)算修正權(quán)作為代議機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)和公共資金的重要權(quán)力，這是落實(shí)憲法和法律賦予人民代表大會(huì)重要職權(quán)的需要，是深化預(yù)算改革的需要，也是回應(yīng)人大代表和公眾多年呼聲、促進(jìn)政府提高預(yù)算編制科學(xué)性和合理性的需要。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，既然人大享有對(duì)預(yù)算的審查、批準(zhǔn)、調(diào)整和監(jiān)督權(quán)，預(yù)算草案修正權(quán)應(yīng)是人大預(yù)算權(quán)力的題中之義。

一是貫徹落實(shí)黨的決策部署的需要。人大實(shí)行預(yù)算修正權(quán)，與黨領(lǐng)導(dǎo)下人大預(yù)算監(jiān)督體系具有制度相容性，有利于實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。地方政府預(yù)算編制指導(dǎo)思想和指導(dǎo)原則，一般根據(jù)黨委確定的重大戰(zhàn)略、決策部署而定，各部門預(yù)算也是按照本級(jí)黨委、政府確定的發(fā)展目標(biāo)、年度重點(diǎn)工作而定。人大代表對(duì)具體部門的預(yù)算草案進(jìn)行深挖細(xì)查，通過逐條逐項(xiàng)進(jìn)行審議提出具體的預(yù)算審議意見，對(duì)不合理的預(yù)算項(xiàng)目和資金安排進(jìn)行修正，將偏離黨委決策、宏觀戰(zhàn)略方向的預(yù)算否決，并提出預(yù)算修正議案，實(shí)質(zhì)上是落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)和決策權(quán)，有利于提高黨的執(zhí)政能力。

二是財(cái)政資源合理化配置的需要。根據(jù)美國(guó)學(xué)者尼斯坎南官僚預(yù)算最大化理論，每一個(gè)行政官僚都是追求個(gè)人效用最大化的“理性的經(jīng)濟(jì)官僚”，追求效用最大化的官僚們的目標(biāo)就是追求自己預(yù)算最大化。政府部門在追求公共利益的同時(shí)，不同程度存在追求部門預(yù)算最大化傾向。為避免公共資源浪費(fèi)或低效使用，代議機(jī)關(guān)受人民委托，通過正確行使預(yù)算修正權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)，全面規(guī)范財(cái)政資源、預(yù)算權(quán)的合理配置，有效抑制行政部門的“機(jī)會(huì)主義”或“本位主義”等行為。

三是保障代表依法履職的需要。按照憲法和相關(guān)法律規(guī)定，人大代表提出的預(yù)算修正議案從本質(zhì)而言，屬于議案的范疇，提出建議和議案是代表的一項(xiàng)基本權(quán)利。預(yù)算是監(jiān)督權(quán)中的“牛鼻子”，允許設(shè)置預(yù)算修正議案程序，有效避免人代會(huì)預(yù)算表決“打包”模式和代表提建議意見的軟約束問題，促進(jìn)代表審議意見在預(yù)算修編中得到體現(xiàn)。對(duì)于議會(huì)來說最強(qiáng)大的權(quán)力是否決權(quán)，最重要的預(yù)算權(quán)實(shí)際上是預(yù)算修正權(quán)。

四是推進(jìn)財(cái)政民主化進(jìn)程的需要。根據(jù)財(cái)政民主主義理論，納稅人既有納稅義務(wù)，也有清楚知曉稅收支出用途的權(quán)利，以及參與預(yù)算配置和監(jiān)督納稅支出等權(quán)利。溫嶺市人大搭建預(yù)算預(yù)審和初審平臺(tái)，社會(huì)公眾、中介機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、新聞媒體等多元主體廣泛參與。創(chuàng)設(shè)預(yù)算修正制度，代表在人民代表大會(huì)制度平臺(tái)上開展理性、民主的辯論、博弈，成為激活現(xiàn)代社會(huì)治理、破解治理“沉疴”、尊重納稅人權(quán)利的“良方”。吸收民意的過程，實(shí)質(zhì)是踐行“主權(quán)在民”理念的體現(xiàn)，推進(jìn)財(cái)政預(yù)算民主規(guī)范。

五是提升預(yù)算審批實(shí)效的需要。當(dāng)前很多地方人大，采取預(yù)算草案綜合審批、舉手表決通過形式，難以起到實(shí)質(zhì)性監(jiān)督作用?！胺谴思幢恕薄袄壥健鳖A(yù)算審批表決制度設(shè)計(jì)，代表即使對(duì)某些預(yù)算項(xiàng)目存在異議，但缺乏選擇余地。政府向代議機(jī)構(gòu)提交的預(yù)算，大體較為合理，只是局部需要修改和完善，而沒有必要對(duì)此進(jìn)行全盤否決。預(yù)算修正議案就成為審批預(yù)算的“救濟(jì)性”機(jī)制，既避免預(yù)算整體否決，又體現(xiàn)人大的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，增強(qiáng)人大預(yù)算審批的針對(duì)性和實(shí)效性。人大代表在人代會(huì)前參加多輪預(yù)算懇談提出的建議意見未得到政府完全采納時(shí)，在人代會(huì)上通過預(yù)算修正議案的方式得到調(diào)整。另一方面，推進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目得到有效落實(shí)。通過預(yù)算議案票決，政府難以落實(shí)的預(yù)算項(xiàng)目得到順利推進(jìn)。

五、地方人大推行預(yù)算草案修正權(quán)的路徑設(shè)計(jì)和對(duì)策建議

我國(guó)的政治制度架構(gòu)為行使預(yù)算修正權(quán)提供了較好的保障和基礎(chǔ)。在貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部署的關(guān)鍵時(shí)期，探索行使預(yù)算草案修正權(quán)比行使人大預(yù)算否決權(quán)更具有可行性和價(jià)值意義，有利于預(yù)算決策更加科學(xué)民主。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿認(rèn)為，要盡快從法律層面廓清預(yù)算審批權(quán)范圍，賦予人大對(duì)預(yù)算草案的修正權(quán)和調(diào)整權(quán)。同時(shí)，還可以探討建立預(yù)算草案分項(xiàng)審批、單項(xiàng)表決和部門預(yù)算表決制度。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，逐步推行預(yù)算修正權(quán)

縱觀全球各國(guó)，許多國(guó)家的法律都賦予立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、否決和修正后批準(zhǔn)預(yù)算案的權(quán)力。當(dāng)前，浙江溫嶺市人大及各鎮(zhèn)人大作為可供借鑒的成功案例，亟需各地人大進(jìn)行借鑒推廣。以權(quán)力約束和規(guī)范權(quán)力，賦予立法機(jī)構(gòu)預(yù)算修正權(quán)，是抑制和防止行政機(jī)構(gòu)不合理預(yù)算要求的重要手段。在深化財(cái)政預(yù)算改革和地方人大預(yù)算權(quán)配置的頂層設(shè)計(jì)過程，建議在預(yù)算法相關(guān)實(shí)施細(xì)則中明確預(yù)算修正權(quán)及相關(guān)程序，真正破解“強(qiáng)理論弱實(shí)踐”問題，切實(shí)提高人大預(yù)算審批效力。

（二）健全機(jī)構(gòu)設(shè)置，提升預(yù)算審批的專業(yè)化水準(zhǔn)

隨著財(cái)政預(yù)算改革的全面深入，地方人大承擔(dān)的預(yù)算審查任務(wù)逐步加重，特別是縣級(jí)市要強(qiáng)化預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置。如上海閔行區(qū)人大在設(shè)置財(cái)經(jīng)工委基礎(chǔ)上，還增設(shè)預(yù)算工委，擔(dān)當(dāng)起預(yù)算審查的主導(dǎo)角色，而浙江溫嶺市人大則增強(qiáng)財(cái)經(jīng)工委力量等。在此基礎(chǔ)上，建議設(shè)置預(yù)算工委辦公室或?qū)彶槭业葯C(jī)構(gòu)，對(duì)專家智囊團(tuán)如何有效介入決策、代表和社會(huì)公眾如何有效參與等進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，提升預(yù)算審查監(jiān)督的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。建議在預(yù)算改革的先行區(qū)或有條件的地方，探索部分審計(jì)系統(tǒng)專業(yè)人員劃歸人大試點(diǎn)，審計(jì)直接向人大負(fù)責(zé)，提升人大審查的專業(yè)化水平。充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)作用，通過購(gòu)買服務(wù)等方式，建立專門的預(yù)算信息咨詢機(jī)構(gòu)，為代表和公眾提供廣泛、及時(shí)、有效的預(yù)算信息服務(wù)，避免預(yù)算修正議案的“碎片化”。

（三）加強(qiáng)代表培訓(xùn)，有效突破技術(shù)難題

當(dāng)前，如何有效發(fā)揮代表作為預(yù)算審查監(jiān)督的主體作用，加強(qiáng)培訓(xùn)是關(guān)鍵。代議機(jī)關(guān)、各級(jí)人大常委會(huì)相關(guān)工作委員會(huì)要為人大代表如何提出預(yù)算修正議案、熟悉會(huì)計(jì)科目、規(guī)范文本格式等，提供有效幫助和服務(wù)，解決預(yù)算修正議案的技術(shù)難題。與一般代表議案相比，預(yù)算修正議案的限制條件更為嚴(yán)格，在權(quán)限設(shè)計(jì)方面，人大的預(yù)算修正議案應(yīng)采取適當(dāng)限制原則，做到收支平衡，代表提出增加支出的預(yù)算修正議案，必須相應(yīng)地提出增加收入或者減少其他支出的具體方案。近年來，溫嶺市人大常委會(huì)以培訓(xùn)為突破口，通過組建陽光預(yù)算宣講小組到各鎮(zhèn)（街道）輔導(dǎo)培訓(xùn)、邀請(qǐng)財(cái)政預(yù)算專家在人代會(huì)期間作預(yù)算知識(shí)培訓(xùn)、定期開展參與式預(yù)算工作理論研討、集中高?？蒲性核邮芟到y(tǒng)預(yù)算培訓(xùn)、每年多層次的預(yù)算民主懇談實(shí)踐操練、創(chuàng)辦參與式預(yù)算網(wǎng)等渠道，有效地提升了人大代表預(yù)算審查監(jiān)督能力。建議地方人大對(duì)代表進(jìn)行有效培訓(xùn)，提升預(yù)算審查監(jiān)督能力。

（四）注重審查實(shí)效，健全預(yù)算修編反饋程序

按照契約論觀點(diǎn)，政府預(yù)算是一份受社會(huì)公眾委托，配置其讓渡的經(jīng)濟(jì)資源，并向其提供一攬子公共產(chǎn)品和服務(wù)的契約。代表和公眾對(duì)預(yù)算草案提出意見后，有權(quán)知曉所提意見的采納情況。有的地方人大對(duì)代表審議預(yù)算草案提出的意見，缺乏篩選和采納機(jī)制，代表意見能否被采納由政府來決定，不受代議機(jī)關(guān)左右，削弱了人大審議預(yù)算草案的實(shí)效和作用。近年來，溫嶺市人大建立了預(yù)算審議意見反饋落實(shí)機(jī)制，通過主任會(huì)議或常委會(huì)會(huì)議聽取政府部門關(guān)于預(yù)算意見采納、預(yù)算草案修編情況匯報(bào)，并要求政府部門將預(yù)算審議意見的答復(fù)函送至代表小組組長(zhǎng)，轉(zhuǎn)發(fā)給每一位人大代表，并通過溫嶺人大網(wǎng)、參與式預(yù)算網(wǎng)等媒體公開，進(jìn)一步增強(qiáng)了代表和公眾參與的廣度和深度。在預(yù)算修正議案方面，如果主席團(tuán)決定不列入大會(huì)議案的，改作預(yù)算審議意見處理，由政府部門予以適當(dāng)吸收，這有效調(diào)動(dòng)了代表提出預(yù)算修正議案的積極性。

（五）引入分項(xiàng)表決制度，強(qiáng)化全過程監(jiān)督

新修訂的預(yù)算法仍舊沒有對(duì)預(yù)算被否定后如何啟動(dòng)重審程序作出規(guī)定，比較務(wù)實(shí)的做法就是設(shè)計(jì)分項(xiàng)審查的程序，即使否定了幾項(xiàng)，也不至于帶來太大的不好后果。溫嶺市人大在2015年人代會(huì)上，首次對(duì)“四本賬”預(yù)算分本進(jìn)行表決、首次對(duì)預(yù)算修正議案進(jìn)行票決、第三年對(duì)四個(gè)部門預(yù)算分項(xiàng)進(jìn)行票決，以上分本表決、分項(xiàng)修正、分項(xiàng)審查的制度和程序設(shè)置有力提升了預(yù)算審查實(shí)效。在健全全過程監(jiān)督方面，要早編細(xì)編預(yù)算，提升預(yù)算的可讀性，避免由于部門預(yù)算草案粗糙，帶來人大審批預(yù)算“流于形式”的弊端。建議提早將預(yù)算草案發(fā)給人大代表，使預(yù)算的審閱、討論時(shí)間前移，確保有足夠時(shí)間調(diào)研、起草、提交預(yù)算修正議案，避免會(huì)期較短而匆忙審議的弊端。

（六）樹立法治理念，推進(jìn)預(yù)算法治化建設(shè)

法治預(yù)算是政府預(yù)算改革的核心與靈魂，施行預(yù)算修正制度可以推進(jìn)公共財(cái)政收支管理在陽光下運(yùn)行，防止公共資金濫用，促進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制健全。在預(yù)算審批后，人大代表在預(yù)算審議或者代表建議、議案中提出要增加某些項(xiàng)目資金，政府部門出于對(duì)人大代的尊重、辦理代表建議需要，或許會(huì)額外安排預(yù)算資金，但是某種意義上卻干擾了預(yù)算資金的執(zhí)行，為執(zhí)行新修訂的預(yù)算法，實(shí)施全口徑預(yù)算監(jiān)督、破解預(yù)算“額外”增加等問題，施行預(yù)算修正制度迫在眉睫。此外，要強(qiáng)化責(zé)任追究，新預(yù)算法對(duì)違法預(yù)算約束行為的法律責(zé)任追究力度進(jìn)一步加大，在地方人大監(jiān)督過程中，要強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制的落實(shí)，避免預(yù)算審批“形同虛設(shè)”。要規(guī)范預(yù)算公開制度，進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算的公眾參與度。

六、結(jié)語

現(xiàn)代國(guó)家治理的最終目的是通過政府、公眾、社會(huì)等相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)資源有效配置，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)預(yù)算實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督是當(dāng)前推進(jìn)改革和治理的優(yōu)選路徑。行使預(yù)算修正權(quán)在地方人大預(yù)算審批過程中，具有較大的制度優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)實(shí)意義，是看好政府“錢袋子”，行使好核心財(cái)政權(quán)力的重要途徑。這是履行憲法和法律賦予的職責(zé)的需要，提高國(guó)家治理水平，有效破解了政府預(yù)算整體通過或整體否決的“兩難困境”，也避免了長(zhǎng)期以來預(yù)算“審而不改”的弊端。這將代議機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效妥協(xié)，體現(xiàn)代議機(jī)關(guān)的預(yù)算控制和主導(dǎo)權(quán)?？傊?，預(yù)算修正議案票決制對(duì)推進(jìn)預(yù)算民主化、法治化、科學(xué)化意義重大，在優(yōu)化預(yù)算權(quán)力配置、培育法治預(yù)算精神、構(gòu)建多方聯(lián)動(dòng)的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制等方面發(fā)揮了積極的作用，也是地方人大最為重要、最為實(shí)在、最低成本的代表權(quán)力，在當(dāng)前全面深化財(cái)政改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，具有重大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

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[12]曾軍平：《預(yù)算修正權(quán)亟需嚴(yán)格制度規(guī)范》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期。

（作者單位：浙江省溫嶺市人大常委會(huì)）