張向華

摘要：

東盟提出建立政治安全、經濟、社會文化三大共同體目標以來，共同體建設取得重要進展，東盟政治安全共同體建設進展相對滯后，東盟經濟共同體建設進展顯著，東盟社會文化共同體建設進展最快。但東盟三大共同體建設仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

關鍵詞：東盟；共同體建設；進展；挑戰(zhàn)

一、東盟共同體建設概況

東盟成立于1967年，初期即具有較為濃厚的政治安全色彩。歷經四次擴盟，東盟于1999年實現東南亞10國全體加入，成為東南亞地區(qū)最大的區(qū)域合作組織。此后，東盟加快了共同體建設步伐。

2003年，第9次東盟首腦會議通過《東盟協調一致第二宣言》，確立2020年建立東盟政治安全、經濟、社會文化三個共同體的目標。2004年，東盟通過旨在推進共同體建設的《東盟安全共同體行動計劃》、《萬象行動計劃》等文件。2007年，第12屆東盟峰會決定將共同體建設提前到2015年。此后，共同體建設始終是歷次東盟高層會議的重要內容之一。2009年，東盟發(fā)布《東盟政治安全共同體藍圖》，為政治安全共同體建設設立了路線圖和時間表。

2015年年底，東盟共同體將建立，這個承載著東盟各國人民努力和希望的宏偉進程已經邁入最后沖刺時段。根據《東盟憲章》，東盟共同體將是成員國家參與的具有“同一個愿景、同一個認同感以及同一個互相關懷和分享的共同體”。建成后的東盟共同體由東盟十個成員國組成，總人口約6.2億、陸地面積443.56萬平方公里。當前，東盟GDP總量是2.4萬億美元（2014）、進出口貿易總額是2.5萬億美元（2014）、外國直接投資是1224億美元（2013）。

二、東盟政治安全共同體建設進展相對滯后

東盟政治安全共同體的目標是加強民主、良政和法治，促進和保護人權與基本自由，培育東盟共同價值觀和行為準則，推動東盟團結、協調、和諧發(fā)展，維護地區(qū)和平與綜合安全，加強對外友好關系，構建以東盟為中心和驅動力、開放、透明、包容的地區(qū)架構。具體進展如下：

（一）建章立制，筑牢規(guī)則基礎。2007年，第13屆東盟峰會簽署了《東盟憲章》，賦予東盟法人地位，確立了東盟組織機制和法律框架。東盟重視構建以規(guī)則為基礎的共同體，將《東南亞友好合作條約》（TAC）（1976年）視為處理地區(qū)國家間關系的重要行為準則和維護地區(qū)和平穩(wěn)定的基石，并通過《東南亞無核武器區(qū)條約》（1995年）、《南海各方行為宣言》（2002年）、《東亞峰會互利關系原則宣言》（2003年）、《東盟人權宣言》（2012年）等條約和文件規(guī)范地區(qū)行為。東盟成立了東盟協調理事會、三個共同體理事會、常駐東盟委員會、東盟各國議會間大會、東盟政府間人權委員會等各級別、各領域政治安全會議機制，就共同體建設加強內部協調，并在民主法治、良政、反腐敗等領域開展合作。東盟還設立了高級別工作組，對秘書處及各機構的運作進行評估，提高其運行效率和協調度。

（二）力抓安全，營造和平環(huán)境。東盟強調和平解決爭端，做好沖突后重建。2010年，東盟簽署《東盟憲章爭端解決機制議定書》。2011年，東盟首次啟用爭端解決機制調解柬泰邊境沖突。2012年，東盟成立和平與和解研究所，旨在為地區(qū)爭端提出建議措施，提供智力支持。加強防務安全合作，夯實東盟防長會及其擴大會等平臺，擬建立“東盟防長直接聯系機制”。通過《東盟反恐公約》及其行動計劃，推進打擊毒品走私、網絡犯罪、跨國犯罪、災害管理、氣候變化、水資源管理、傳染病等非傳統(tǒng)安全領域合作。舉辦東盟海上論壇及其擴大會，探討海上安全議題，加強海上合作。

（三）拓展關系，提升國際影響。東盟努力維護其在區(qū)域架構和地區(qū)事務中的主導地位，通過東盟與對話伙伴（10+1）、東盟與中日韓（10+3）、東亞峰會（EAS）、東盟地區(qū)論壇（ARF）、東盟防長擴大會（ADMM+）等機制，加強同各方協調，推動務實合作。東盟積極發(fā)展對外關系，持續(xù)擴充TAC締約方。隨著更多域外國家要求成為締約方，2013年東盟對加入TAC的指導原則進行修訂。78個國家和國際組織任命了駐東盟大使，東盟在本地區(qū)以外國家設有42個東盟委員會。2014年5月，東盟通過“東盟對外關系指導原則”，為發(fā)展新的對外關系提供制度保障。

總體看，東盟政治安全共同體建設在三個共同體建設中相對薄弱，面臨多重挑戰(zhàn)。

一是成員國差異性大。東盟各國政治社會體制、發(fā)展階段、利益取向等不盡相同，在重大敏感問題上立場分歧明顯，內部團結受到影響，部分成員國間存在歷史和現實矛盾，互信不足，在政治安全領域難以開展高水平合作。

二是機制建設尚待完善。東盟奉行不干涉內政、照顧各方舒適度等原則，缺少強有力的制度規(guī)范和協調機制，無法切實管控成員國行為，妥善處理成員國之間矛盾，對“政治安全共同體藍圖”的實施欠缺執(zhí)行力和有效監(jiān)督。東盟秘書處能力建設有待進一步加強。

三是內外壓力增加。東盟成員大多為中小國家，資源和能力有限。經濟社會轉型、國內政局動蕩等因素導致一些東盟國家建設共同體的意愿和動力不足。隨著各大國加大對東亞投入，特別是美實施亞太“再平衡”戰(zhàn)略，東盟日益成為各方角力和博弈需借力的對象，其大國平衡政策將面臨嚴峻考驗。

三、東盟經濟共同體建設進展顯著

1977年，東盟國家間開始實施特惠貿易安排，拉開了經濟合作序幕。1992年，第四屆東盟峰會提出建立東盟自由貿易區(qū)的設想。此后，東盟先后通過《自由貿易區(qū)協議》、《服務貿易框架協定》和《促進與保護投資協定》，啟動了自貿區(qū)建設進程。2002年，東盟自由貿易區(qū)建成。2007年，東盟發(fā)布《經濟共同體藍圖》，明確經濟共同體的內涵、構成要素、建設目標和主要措施等。此后，東盟修訂了《服務貿易框架協定》，并頒布了新的《貨物貿易協定》和《綜合投資協定》，全面加快經濟共同體建設步伐。

《藍圖》為東盟經濟共同體建設提出了四個目標，即建立單一市場和生產基地、形成區(qū)域競爭力、實現經濟均衡發(fā)展和融入世界經濟體系。東盟經濟共同體建設進展如下：

（一）單一市場已具雛形。目前，東盟內部約88%的貨物已實現零關稅，其中印尼、文萊、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國等老東盟國家間99.65%的貨物已取消關稅，柬埔寨、老撾、緬甸、越南等新東盟國家之間98.86%的貨物關稅已降到5%以下。東盟并在采納《海關接觸規(guī)則》、《東盟關稅協調術語》、世界貿易組織關稅評價模式、建立“東盟單一窗口”等便利化措施方面不斷取得進展。此外，東盟在《服務貿易框架協定》下先后達成八批市場準入承諾，相互開放80多個服務行業(yè)，有力促進了東盟內部服務貿易發(fā)展。東盟并通過《綜合投資協定》，建立了包括外國投資者保護、爭端解決、國有化與征收、資本和利潤匯回、戰(zhàn)爭與騷亂補償等在內的投資保護制度。同時，為配合貨物、服務貿易和投資的發(fā)展，東盟國家正逐步放松人員流動限制，在學歷、資質互認、簽證便利等方面采取積極舉措，并啟動了區(qū)域資本市場平臺建設。

（二）區(qū)域競爭力穩(wěn)步提高。東盟堅持通過培育公平的市場環(huán)境和改善基礎設施來提升地區(qū)整體商業(yè)競爭力和對外吸引力。目前，東盟已在競爭政策、消費者權益保護、知識產權保護、稅收協調等方面建立了相對完善的制度，包括實施鼓勵競爭工作規(guī)劃、建立網上知識產權數據庫、完善避免雙重征稅協議等。在基礎設施方面，東盟通過加強與中國、日本、韓國、印度等國合作尋求資金和技術支持，積極推進東盟高速公路網、新加坡至昆明鐵路、東盟單一航運市場、東盟單一航空市場等重大項目。

（三）發(fā)展差距繼續(xù)縮小。縮小地區(qū)差距、實現均衡發(fā)展是東盟打造經濟共同體所必須面對的障礙和挑戰(zhàn)。東盟主要通過落實“東盟一體化倡議（IAI）”和支持中小企業(yè)發(fā)展來實現。在IAI框架下，老東盟六國和東盟對話伙伴已為越老緬柬提供了大量發(fā)展援助，有力促進了當地產業(yè)發(fā)展。此外，東盟正加緊制定“中小企業(yè)戰(zhàn)略行動計劃”，希望通過支持中小企業(yè)發(fā)展帶動當地就業(yè)并提高居民收入水平。東盟并提出了東盟東部經濟增長區(qū)、湄公河次區(qū)域經濟合作、印馬泰增長三角等次區(qū)域合作倡議，為東盟均衡發(fā)展提供支撐。從2005年到2012年，越老緬柬四國經濟增速普遍高于老東盟國家。

（四）加快融入全球市場。目前，東盟各國已累計對外簽署自貿協定71項。東盟整體與中、韓、澳新達成自貿協定，與日達成全面經濟合作伙伴自貿協定，與印簽署貨物貿易協議并正在商簽服務貿易和投資協定。此外，東盟與香港啟動自貿談判，商討同歐盟恢復自貿談判。同時，東盟主導的“區(qū)域全面經濟伙伴關系”（RCEP）談判加速推進，迄今已開展五輪談判和一次經貿部長會議。部分東盟國家還參與“跨太平洋經濟伙伴關系協定”（TPP）談判。

東盟經濟共同體建設也面臨一系列挑戰(zhàn)，包括非關稅壁壘取代關稅壁壘成為貨物貿易主要障礙、服務投資領域受限仍然嚴重、競爭和知識產權政策執(zhí)行困難、便利化措施執(zhí)行率不高等。其原因主要有：

一是東盟整體和國別目標難以協調。隨著東盟經濟共同體建設持續(xù)推進，東盟整體利益與國家利益之間的沖突變得更加激烈。部分國家從自身利益出發(fā)，規(guī)避、拖延甚至阻撓共同體進程的情況增多，不少協定、計劃停留在紙面上，未能有效轉化為成員國的法規(guī)和行動。

二是“東盟方式”缺乏監(jiān)督約束。東盟沒有類似歐盟委員會的超國家協調機制，也沒有歐盟法院那樣的爭端解決機構。在“協商一致”、“照顧各方舒適度”的原則下，東盟對拖延履行承諾或規(guī)避責任的成員國缺乏有效的約束手段。

三是國內議程干擾共同體建設。東盟各國政局多變，腐敗和官僚主義嚴重，很大程度上制約了東盟經濟共同體建設。此外，受國際經濟金融形勢影響，東盟各國經濟波動加劇，民眾對市場開放抵觸情緒上升，貿易保護主義抬頭，共同體建設阻力增加。2008年以來，東盟內部貿易額占東盟總貿易比重始終維持在25%上下，進展乏力。

四是外部因素影響復雜。東盟以發(fā)展中國家為主，經濟共同體建設在很大程度上依賴外部支持。但近年來，域外大國對東盟的投入多以自身戰(zhàn)略為導向，對東盟實際需求支持不夠。大國加強地區(qū)爭奪使東盟疲于應付，無暇專注解決共同體建設。

四、東盟社會文化共同體建設進展最快

隨著共同體建設的深入，打造一個與政治和經濟一體化發(fā)展相匹配的社會環(huán)境日益重要，社會人文合作逐漸引起東盟國家的重視。2003年，第9屆東盟峰會宣布將于2020年建成以政治安全、經濟、社會文化為三大支柱的東盟共同體。2004年，第10屆東盟峰會通過《東盟社會文化共同體行動計劃》，宣布社會文化共同體建設的總體目標。2009年，第15次東盟峰會通過了《東盟社會文化共同體藍圖》，強調推動可持續(xù)發(fā)展，提升人民生活水平，增強東盟各國民眾對東盟的認同感和歸屬感，建立一個以人為本、有社會責任感的東盟共同體。目前看，東盟社會文化共同體是東盟三大共同體建設進展最快的一個。主要進展如下：

（一）不斷完善合作機制。東盟社會文化共同體已建成包括理事會、部長級會、高官會和委員會等多個層次的合作機制。其中，理事會負責《藍圖》整體落實。部長級會議涵蓋新聞、教育、文學藝術、衛(wèi)生等領域，下設高官會，為各領域行動規(guī)劃的落實提供政策指導。各領域委員會為部長會和高官會的政策制定提供專業(yè)咨詢。

（二）努力增強東盟意識。東盟通過開展共同體意識教育和青年志愿者計劃，培養(yǎng)青年的東盟意識；大力提升媒體對東盟的關注度，加強對共同體的宣傳；加強東盟文化遺產保護，提升區(qū)域文化認同，加速不同文化融合；舉行東盟社會論壇和東盟公民社會大會，增進與公民社會的交流。此外，每年還通過舉行東盟藝術節(jié)、唱東盟盟歌、設立東盟文化名城、東盟角、東盟日等活動，在各成員國大力宣傳東盟，增強普通民眾對東盟的歸屬感和認同感。

（三）加強社會保障體系。東盟先后成立了促進和保護婦女和兒童權益委員會、保護外來務工人員機制、東盟女企業(yè)家網絡等，發(fā)表了《東盟關于消除針對婦女兒童暴力的宣言》、“東盟殘疾人保護十年行動計劃（2011-2020）”等文件，以保護弱勢和邊緣群體利益，促進社會公平正義。東盟還建立了流行病防治區(qū)域合作機制，通過制定“瘧疾防治工作計劃”、“東盟城市零艾滋病計劃”、舉辦非傳染性疾病區(qū)域論壇等活動，加強區(qū)域公共衛(wèi)生建設。成立東盟災害管理與緊急災害救助基金和東盟災害急救物流系統(tǒng)，加強區(qū)域減災合作。制定東盟職業(yè)安全與健康網絡和社會福利發(fā)展戰(zhàn)略框架（2011-2015）。2005年至2010年，東盟貧困人口從45%降到16%，初步建立區(qū)域基本社會保障體系。

（四）大力發(fā)展區(qū)域教育事業(yè)。一方面，通過制定“東盟教育五年工作計劃”、成立東南亞教育部長組織、東盟虛擬學習中心和東盟網絡大學，創(chuàng)造平等的個人發(fā)展機會；另一方面，通過開展東盟勞工技能大賽、東盟技能互認研討會和外來勞工論壇，促進熟練技術工流動。通過“東盟與中日韓教育行動計劃（2010-2017）”、“歐盟支持東盟高等教育5年規(guī)劃”等，加強與對話伙伴在基礎教育、高等教育、教學質量評估、學分互認等領域的交流與合作，提高東盟教育的競爭力和國際化水平。

（五）促進可持續(xù)發(fā)展。一是引入環(huán)境績效指數，定期評估項目進展，保證項目符合環(huán)保和生態(tài)要求。二是加強環(huán)保教育，建立環(huán)保教育評價考核體系。三是打造環(huán)保合作平臺，建立次區(qū)域火災監(jiān)測平臺和重大災害管理系統(tǒng)，制定泥炭地管理戰(zhàn)略、珊瑚三角倡議和海水質量標準，積極管控跨境煙霾與垃圾，保護海洋資源。四是加強環(huán)?？萍奸_發(fā)和利用，鼓勵技術轉移，建立和諧環(huán)保政策數據庫。五是積極參與全球氣候變化治理，發(fā)布《東盟共同應對氣候變化領導人宣言（2010）》，制定東盟氣候變化倡議、東盟聯合應對氣候變化行動計劃，與國際社會共同應對氣候變化。

東盟社會文化共同體建設也面臨以下挑戰(zhàn)：

一是共同體意識仍較淡薄。東盟各國歷史、文化、宗教、民族等差異性突出。各國保護自身文化傳統(tǒng)和特色，與促進區(qū)域社會文化融合時有矛盾。根據2014年2月發(fā)布的共同體藍圖中期評估報告顯示，81%的東盟國家民眾僅聽說過“東盟”，76%的民眾對東盟共同體缺乏基本了解。未來東盟仍需大力推介“東盟形象”，著力提升“東盟意識”。

二是協調機制有待完善。社會文化共同體建設內容復雜，涉及部門多。尚無進展的30多個項目大多集中在氣候變化、災害管理、能源、食品安全等領域，在現有機制下難以取得實質進展，需要跨部門、跨領域的溝通與協調。

三是共同體建設投入不足。東盟多數國家為發(fā)展中國家，資金、能力嚴重不足。東盟秘書處權力有限，難以有效協調成員國資源投入到共同體建設的優(yōu)先領域，保證各方平等獲得資源的機會。

綜上所述，將于2015年底建立的東盟共同體是東盟發(fā)展的一個新的里程碑，也可能是一個瑕瑜互見的機制。2014年底東盟峰會上通過的《關于東盟共同體在后2015年發(fā)展愿景的內比都宣言》已經要求高官小組制訂2015年后東盟的發(fā)展新愿景，起草小組預計在2015年11月舉行的第27屆東盟峰會上向領導人提交，這說明2015年是一個新征程的起點。

（作者單位：外交學院外交學專業(yè)2012級同等學力碩士研究生，北京 100037）