徐嘉鴻

[摘要]村級(jí)選舉解決了村民自治的合法性問題，但未提供治理的手段資源。當(dāng)前基層治理困境的一個(gè)重要原因在于：伴隨一系列政策出臺(tái)和農(nóng)村現(xiàn)實(shí)問題的愈演愈烈，作為過去村級(jí)治理重要資源與手段的集體土地所有權(quán)愈加弱化乃至虛置，這對(duì)村級(jí)治理造成重要影響，更關(guān)系到我國社會(huì)的穩(wěn)定、和諧和社會(huì)主義政治文明建設(shè)?；鶎哟迩f的善治需要堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ);未來的土地制度安排，應(yīng)該增強(qiáng)以集體土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的“農(nóng)民集體”權(quán)利。

[關(guān)鍵詞]集體土地所有權(quán);產(chǎn)權(quán)結(jié)權(quán);村級(jí)治理;治權(quán)弱化

[中圖分類號(hào)]F301.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1007-8487（2015）10-0089-08

一、問題的提出

村級(jí)選舉解決了村民自治的合法性問題，但未提供治理的手段資源。崔智友認(rèn)為，中國農(nóng)村集體土地所有制是村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，現(xiàn)行的農(nóng)村土地所有權(quán)主體與村民自治具有某種同構(gòu)關(guān)系[1]。在鄉(xiāng)村社會(huì)中，土地制度可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，決定了農(nóng)村社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化結(jié)構(gòu)中具有核心地位。當(dāng)前，我國農(nóng)村中的社會(huì)糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、干群糾紛，包括農(nóng)民同基層政權(quán)組織的矛盾等等，都與土地有著直接或間接的聯(lián)系，農(nóng)村家庭經(jīng)營制度甚至出現(xiàn)削弱態(tài)勢(shì)，這將大大影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定從而影響整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)研究的學(xué)科理解主要是在經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、人類學(xué)、法學(xué)等方面，著力于不同的側(cè)重點(diǎn)，學(xué)者們關(guān)于農(nóng)村土地制度都有各自的主張和見解。

聚焦于土地集體所有制本身優(yōu)劣的爭(zhēng)論多是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的產(chǎn)權(quán)分析模式而展開，或者將土地作為一個(gè)生產(chǎn)要素、或者將土地作為農(nóng)民重要的生存保障手段：支持土地私有的學(xué)者提倡農(nóng)戶享有對(duì)土地的所有權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)（茅于軾，文貫中，張五常，趙陽）[2];另外一些學(xué)者主張要堅(jiān)持并不斷完善農(nóng)村集體土地所有制，加強(qiáng)集體土地所有權(quán)（溫鐵軍，姚洋，賀雪峰，陳錫文）[3]。

西方學(xué)術(shù)傳統(tǒng)多從國家與社會(huì)的關(guān)系角度來考察地方社會(huì)的政治變遷，這一分析框架的引入使中國農(nóng)村土地制度的研究跳出了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的產(chǎn)權(quán)分析模式，學(xué)者們開始更加注意制度所嵌入的權(quán)力關(guān)系對(duì)制度本身形成和運(yùn)作的影響。周其仁、董國禮、張孝直等人強(qiáng)調(diào)國家對(duì)農(nóng)民社會(huì)壓制的一面，指責(zé)國家權(quán)力進(jìn)入農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的歷史與現(xiàn)實(shí)[4]。姚洋、何新等學(xué)者站在國家的立場(chǎng)上試圖理解“殘缺產(chǎn)權(quán)”的合理性[5]。周雪光認(rèn)為“產(chǎn)權(quán)是一束關(guān)系”[6]，在中國社會(huì)中，一個(gè)組織的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與形式往往是該組織與其他組織建立長期穩(wěn)定關(guān)系、適應(yīng)其所處環(huán)境的結(jié)果。

學(xué)者們多以土地制度本身為研究主體，即便是在國家與社會(huì)的分析框架下也是將土地制度作為中心點(diǎn)進(jìn)行研究，脫離了鄉(xiāng)村社會(huì)具體語境，在這種情況下很難深入發(fā)掘農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)與基層社會(huì)治理的關(guān)系;難以解釋為什么在國家一再鼓勵(lì)村民自治的情況下，村集體的治權(quán)卻在趨于弱化。當(dāng)前基層治理困境的一個(gè)重要原因在于，伴隨一系列政策出臺(tái)和農(nóng)村現(xiàn)實(shí)問題（釘子戶、強(qiáng)拆、上訪、公共品供給等）的愈演愈烈，作為過去村級(jí)治理重要手段的集體土地所有權(quán)愈加弱化乃至虛置，這對(duì)村級(jí)治理造成了重要影響。由此，在當(dāng)下鄉(xiāng)村社會(huì)中土地制度悄然發(fā)生改變、“還權(quán)于民”呼聲高漲的情勢(shì)下，呈現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)在鄉(xiāng)土社會(huì)中的實(shí)踐運(yùn)作及其對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響就非常必要。本文將土地制度作為一個(gè)工具性來源的次主體納入村級(jí)自治的大背景中進(jìn)行考量，以一個(gè)地方實(shí)踐為例，重點(diǎn)探討當(dāng)前土地運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀對(duì)村級(jí)治理的影響。

二、當(dāng)前農(nóng)村集體土地所有權(quán)弱化的表現(xiàn)

改革開放以來，農(nóng)村政策調(diào)整與三農(nóng)問題的輕重緩急有密切關(guān)聯(lián)。中國共產(chǎn)黨及政府對(duì)三農(nóng)問題有著切實(shí)的認(rèn)識(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作從“基礎(chǔ)地位”到“首要位置”再到“重中之重”的提法變化反映出中央決策層對(duì)該問題的高度重視。“中國共產(chǎn)黨的土地政策，經(jīng)歷了從讓農(nóng)民擁有土地，到鼓勵(lì)農(nóng)民離土經(jīng)營;從讓農(nóng)戶使用土地到讓集體使用土地，又讓農(nóng)戶使用土地的變革?！盵7]但是，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地政策，在農(nóng)村土地法律關(guān)系不斷物權(quán)化的背景下，正面臨著全球化、現(xiàn)代化，尤其是政策本身在執(zhí)行過程中激勵(lì)力遞減以及地方實(shí)踐等新形勢(shì)下的挑戰(zhàn)和具體問題，仍然需要不斷調(diào)整與完善。2008年10月黨的十七屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變[8]（P28）?！伴L久不變”的土地制度安排，在擴(kuò)大農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，也使村社集體進(jìn)一步喪失了調(diào)整土地利益分配的能力，從而更加無力解決一家一戶“不好辦和辦不好”的共同生產(chǎn)事務(wù)。農(nóng)民也就不得不花費(fèi)更大代價(jià)來經(jīng)營土地，來維持生存?？梢姟罢诮?jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位是市場(chǎng)所不可能替代的，政府與市場(chǎng)的關(guān)系并不是對(duì)立的，更不是此消彼長的，作為肩負(fù)國家經(jīng)濟(jì)管理職能的政府勢(shì)必進(jìn)入生產(chǎn)要素市場(chǎng)支配資源，并且經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，政府在生產(chǎn)要素市場(chǎng)支配資源的比重就越高”[9]。

2010年筆者在豫東南地區(qū)B鎮(zhèn)胡村考察，該地區(qū)屬于大別山腹地，江淮流域之間，所在縣域總面積1612平方公里。胡村現(xiàn)有人口2258人，617戶，姓氏以陳姓、胡姓、余姓為主，村地面積1.2萬畝，其中耕地1412畝，林地7200畝，村集體留地2400畝;全村共有茶園500多畝，其中村集體茶園200畝。集體土地大部分已承包出去，村里只留有一塊生態(tài)林和200畝的板栗林，留作村民上山撿柴之用。土地在1998年二輪延包調(diào)整過，全村16個(gè)自然村（地理劃分），20個(gè)村民小組（行政劃分）。土地調(diào)整以組為單位，其中6個(gè)組大調(diào)，其余14個(gè)組小調(diào)。村民小組還保留有小組長，每組一個(gè)，主要負(fù)責(zé)政策宣傳和學(xué)習(xí)，如新農(nóng)保等信息的傳達(dá)。該村的土地和林地的分權(quán)到戶都是在1980-1982年間完成的。村民小組長在農(nóng)業(yè)稅取消之后基本上已經(jīng)不扮演什么角色，成了一種“臨時(shí)雇工”。村干部開展工作時(shí)會(huì)請(qǐng)小組長幫忙，按照耽誤小組長時(shí)間的長短給予小組長務(wù)工補(bǔ)貼。1998年土地第二輪延期承包時(shí)，在全村的范圍內(nèi)都進(jìn)行了土地的調(diào)整，這種調(diào)整都是以自然村為單位的，在自然村范圍內(nèi)進(jìn)行大調(diào)整的有6個(gè)村民組，其余村組進(jìn)行的都是土地小調(diào)整。集體林地在1997年開始進(jìn)行流轉(zhuǎn)承包，到目前為止，所有的集體林地都進(jìn)行了流轉(zhuǎn)。endprint

稅改之前，土地的集體所有權(quán)性質(zhì)表現(xiàn)的非常突出，土地調(diào)整相對(duì)容易，村社集體保留了土地的收益權(quán)和對(duì)土地的處置權(quán);土地的價(jià)值也因?yàn)橛卸愘M(fèi)的緣故并不高，少一塊土地意味著少繳稅費(fèi)，農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)也沒那么強(qiáng)烈;農(nóng)民真正看重的是土地所帶來的收益而不是對(duì)土地的占有權(quán)。稅改之后，隨著土地的確權(quán)，“30年不變”的口號(hào)彰顯了個(gè)人的土地權(quán)利，壓縮了村社集體土地的收益權(quán)和處置權(quán)，村社集體土地所有權(quán)在不斷弱化乃至虛置，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中村集體難有作為

農(nóng)田水利自古以來就對(duì)村莊的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，沒有健全、完善的水利，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就會(huì)嚴(yán)重受阻。人與自然的抗?fàn)帲诤艽蟪潭壬象w現(xiàn)在對(duì)農(nóng)田水利的合理利用上面。胡村的農(nóng)田水利建設(shè)設(shè)施基本是20世紀(jì)50年代末期到70年代間修建的水庫、塘、堰等。村內(nèi)最大的水庫為1974年所修，不到1萬方，10米深，水面面積13畝，為三個(gè)村民小組提供灌溉用水，曾經(jīng)可灌溉100-200畝田地;現(xiàn)在則由于年久失修且閘門被偷不能發(fā)揮作用。2000年以前，水庫在名義上由村子管理，實(shí)際由兩個(gè)村民組管理，承包給養(yǎng)魚戶，雙方協(xié)商每年交50斤魚，但該農(nóng)戶搞了四五年始終效益不佳。

村內(nèi)每個(gè)村民組都有水塘，都是集體時(shí)代修建，屬于集體所有，每塊水塘的面積不等，基本是在1-3畝。大多數(shù)水塘已不能使用，塘內(nèi)垃圾、青泥淤積;目前只翻修了5口塘，農(nóng)業(yè)灌溉基本上靠天輸送雨水或從附近的水坑取水。村干部認(rèn)為，土地承包到戶以后水利設(shè)施的廢棄很正常，因?yàn)楦訌?qiáng)調(diào)個(gè)人化的東西了。堰、塘、水庫在干旱時(shí)的作用不可小覷，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來，多數(shù)村莊沒有重修水利，很多原有的水利設(shè)施因塘堰淤塞而廢棄，農(nóng)業(yè)用水越來越困難，用水效率也越來越低。胡村水利設(shè)施年久失修的原因有三：一是越來越多的青壯年外出打工，沒有足夠的勞動(dòng)力去修整;二是無人組織，村委會(huì)已難以組織村民進(jìn)行修繕;三是村中缺乏資金，沒有經(jīng)濟(jì)能力。盡管村委通過“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”跑來了一個(gè)援助水利的項(xiàng)目，但它依然無法改變當(dāng)?shù)厮到y(tǒng)日趨癱瘓的局面。

由于缺乏資金和管理，蓄水量明顯減少。村民回憶說，集體時(shí)代每年每個(gè)勞動(dòng)力要挑塘泥，按所挑數(shù)量計(jì)工分，挑來的塘泥還可以用來做肥料;分田單干后，沒有人組織維護(hù)水利設(shè)施，水土流失越來越嚴(yán)重，年復(fù)一年，外圍的岸堤被沖垮了，泥沙淤積也越來越多，最終導(dǎo)致水利設(shè)施陷入癱瘓的境地。胡村支書認(rèn)為目前應(yīng)該加大農(nóng)田基本設(shè)施建設(shè)，應(yīng)拿出一部分給村集體搞公益事業(yè)，靠一事一議行不通，最后只會(huì)扯皮。

另外一個(gè)問題是鄉(xiāng)村道路。胡村是鎮(zhèn)上硬化道路（水泥路）最短的村子，只有省級(jí)公路到村部的一點(diǎn)水泥路，村內(nèi)只有個(gè)別村組能夠得到一些實(shí)惠。過去村民組內(nèi)的路修起來問題不大，“灣子里的人一人出了100元，灣子外的人一戶拿了100元，多拿歡迎，當(dāng)時(shí)沒有不交的?，F(xiàn)在一事一議籌款籌不起來，一個(gè)人籌款只有20元，20元能干什么？！當(dāng)時(shí)為什么能籌起來？因?yàn)槭乔猩砝?，一事一議以行政村為單位，行不通的。搞公共設(shè)施壓到他的田必須有補(bǔ)貼”。以村支書的經(jīng)驗(yàn)看，在村里修路時(shí)碰到土地調(diào)整等棘手問題時(shí)讓組內(nèi)自己協(xié)調(diào)而村子不出頭效果好些，不過村子可以暗中使力，比如讓組長、老黨員去說，勸其修路不容易之類，帶到飯店“一塊兒坐坐”。但是村里需要修通的路還有很多條，要修通的大村民組就有7公里，協(xié)調(diào)難度很大。

土地下放到戶客觀上削弱了村集體的組織動(dòng)員能力，村小組內(nèi)部的公共設(shè)施或許還可以搞成，但是整個(gè)村子來搞則難度很大，協(xié)調(diào)溝通成本高且收效甚微。綜合村子的水利基礎(chǔ)設(shè)施和道路問題，我們能明顯感到村社集體產(chǎn)權(quán)的弱化。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中村集體難以對(duì)抗資本

2008年6月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》發(fā)起以明確產(chǎn)權(quán)為核心的林權(quán)制度改革。加快林業(yè)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。2010年溫家寶總理《政府工作報(bào)告》中指出：“15億畝林地確權(quán)到戶，占全國集體林地面積的60%，這是繼土地家庭承包之后我國農(nóng)村經(jīng)營制度的又一重大變革”。

林地的承包與出售過程講究技巧，發(fā)包方和承包方（購買方）明里暗里都在為自己利益的最大化使盡招數(shù)。村干部常為他們沒能以更高的價(jià)格發(fā)包土地或出售林子而叫苦不迭。以胡村具體的山林承包為例。

2007年，村中要賣一片林子，對(duì)外以4萬元招標(biāo)后，其中一個(gè)投標(biāo)者在投標(biāo)前給其他每一個(gè)投標(biāo)者5000元賄賂款，然后此投標(biāo)者以高于標(biāo)底100元的價(jià)格中標(biāo)。一些投標(biāo)者并不是真心想承包，雖然要交投標(biāo)報(bào)名費(fèi)200元，但中標(biāo)者給他們5000元讓他們白白賺了4800元，這些人就在此次拍賣中揩了油水，而中標(biāo)者以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際價(jià)格的錢獲得了林子的開采權(quán)，在這一過程中受損的是村集體，沒有以理想的價(jià)格出售林子，中標(biāo)者鉆了合同空子，村干部們也沒有辦法，只能干瞪眼、生悶氣。

2009年，村里要將一塊300畝的山地承包出去，通過競(jìng)標(biāo)來確定承包商。每一位競(jìng)標(biāo)者需交200元報(bào)名費(fèi)，確定好競(jìng)標(biāo)者名單，村干部就帶競(jìng)標(biāo)者到山上看地，看完地后確定競(jìng)標(biāo)時(shí)間。當(dāng)時(shí)參加競(jìng)標(biāo)的有5人，標(biāo)底為10萬。一個(gè)標(biāo)是12萬元，為最高出價(jià)，另一標(biāo)是11.1萬元，僅次于第一標(biāo)。但是投標(biāo)結(jié)束后，中標(biāo)者卻遲遲不來交錢。投標(biāo)須知中有規(guī)定：中標(biāo)者若在中標(biāo)后半小時(shí)之內(nèi)不付款，就讓第二標(biāo)中標(biāo)。于是，村委只好讓出價(jià)11.1萬元的競(jìng)標(biāo)者中標(biāo)。但是村干部事后得知第一標(biāo)與第二標(biāo)是同一個(gè)老板。這件事之后，村干部在競(jìng)標(biāo)合同中加上一條：中標(biāo)后半小時(shí)之內(nèi)不交錢的競(jìng)標(biāo)者，必須繳納2000元的違約金（滯納金）。

盡管有這個(gè)規(guī)定，中標(biāo)者仍有很大的獲利空間。其實(shí)，更大的利益還不在這里。由于國家重視山區(qū)的植樹造林，規(guī)定荒山造林每畝補(bǔ)貼210元，除去向林業(yè)管理站上繳70元“育林”金和管理費(fèi)用后，每畝還可得到100多元的補(bǔ)貼。事實(shí)上，村干部們?yōu)榱说玫礁嗟某邪?，在承包前?duì)外宣稱的林地面積會(huì)大于實(shí)際數(shù)目;但開發(fā)商也因此從國家造林補(bǔ)貼中獲利。村委承包林地是希望投資商種植樹木，但一些開發(fā)商拿到補(bǔ)貼后卻沒有動(dòng)靜，有村民認(rèn)為這些人正是利用國家的優(yōu)惠政策來套現(xiàn)，以滿足自己的私利。當(dāng)然，這其中也有發(fā)包方的責(zé)任和失誤，如沒有在合同中說明如果不在N年以內(nèi)開發(fā)就收回林地等。endprint

承包過程顯現(xiàn)出村社集體權(quán)力的弱化。雖然我們稱林地和林子為集體資產(chǎn)，荒山上的小樹苗大多是由村民集體栽種，長大后的林木可以獲得經(jīng)濟(jì)效益，村民卻并未從中受益，山林似乎從此與他們沒有了關(guān)系。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中村集體無法對(duì)抗資本，承包過程所暴露的種種缺陷表明我國有關(guān)土地承包流轉(zhuǎn)的法律仍然不完善，監(jiān)督體制也相當(dāng)缺乏，為投資商提供了許多鉆空子的空隙，這些投資商“空手套白狼”，利用國家的錢到其他領(lǐng)域進(jìn)行開發(fā)，一定程度上導(dǎo)致了國家財(cái)產(chǎn)的大量流失。這是集體土地所有權(quán)弱化最直接的表現(xiàn)。

（三）農(nóng)地轉(zhuǎn)非過程中村集體難以獲利

當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)（主要指城郊村落）普遍出現(xiàn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地（城市化進(jìn)程中城市規(guī)劃的原因、房地產(chǎn)商投資建設(shè)）、農(nóng)民用土地?fù)Q社?；驊艨诘那闆r都是集體土地所有權(quán)弱化的表現(xiàn)。

近年來，中國耕地保護(hù)與城市化進(jìn)程用地的矛盾一直難以化解。如何“找地”成為各地國土部門的首要任務(wù)。河北省2009年需要新增用地約21萬畝，但國家指標(biāo)為17萬畝。如何填補(bǔ)4萬畝的缺口，成為河北投資項(xiàng)目落地的難題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”是指將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾，用增加的耕地，換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。國土部推出該試點(diǎn)政策后立刻成為地方政府破解土地瓶頸的金鑰匙[10]。

2011年，全國農(nóng)民工總數(shù)已達(dá)到2.4億人。中國的宅基地閑置集中反映在這些農(nóng)民工進(jìn)城打工上，農(nóng)民工在城里打工擠工棚，農(nóng)村的房屋無人居住，或只有老人和孩子居住，大數(shù)量的房屋閑置被認(rèn)為是土地資源的最大浪費(fèi)。根據(jù)《河北日?qǐng)?bào)》報(bào)道，到2012年底，河北將完成7500個(gè)新民居建設(shè)示范村，保守估算，將為其增加建設(shè)用地50多萬畝。山東諸城市則一舉取消了行政村編制，將1249個(gè)村合并為208個(gè)農(nóng)村社區(qū)，諸城70萬農(nóng)民都告別了自己的村莊，搬遷到“社區(qū)小區(qū)”。如今，像諸城這樣的“拆村并居”，正在全國二十多省市進(jìn)行。

這種大規(guī)模征地行為是建立在剝奪農(nóng)民集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)之上?！啊隹蛇M(jìn)城、退可回村的一種彈性城鄉(xiāng)互動(dòng)機(jī)制是改革開放以來極具中國特色的一項(xiàng)制度安排，而這種機(jī)制正是依靠土地的集體所有制來實(shí)現(xiàn)?！盵11]根據(jù)《憲法》的規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)村宅基集體所有、家庭使用。宅基地與房產(chǎn)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的兩個(gè)不同部分，擁有宅基地可以自由建房。而一旦這部分土地被征用為建設(shè)用地，村集體就完全失去了對(duì)它們的操控能力，進(jìn)而更加弱化了作為村級(jí)治權(quán)重要手段資源的村社集體土地所有權(quán)。

三、集體土地所有權(quán)弱化對(duì)治權(quán)的影響

村社集體土地所有權(quán)的弱化對(duì)村級(jí)治權(quán)帶來了嚴(yán)重影響，主要表現(xiàn)在：第一，村莊原有的經(jīng)濟(jì)、政治及權(quán)威基礎(chǔ)等治理資源因集體土地所有權(quán)的弱化而匱乏，村干部在集體事務(wù)上越來越難有作為，從而導(dǎo)致村民信任度降低，村委權(quán)威下降，而權(quán)威下降又反過來導(dǎo)致村委更加不作為，由此形成不良循環(huán)。第二，在法律關(guān)系物權(quán)化的背景之下，村集體不能行使土地的發(fā)包權(quán)與調(diào)整權(quán)，基層工作成本大大提高（比如灌溉用水、糾紛調(diào)解等），還有因村級(jí)債務(wù)凍結(jié)引發(fā)的新問題等，都直接或間接地對(duì)村莊的治理造成了影響。

（一）村級(jí)治理資源匱乏導(dǎo)致治權(quán)弱化

稅改之前，村集體的治理因?yàn)榧w土地所有權(quán)而有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治保障;稅改之后，伴隨著集體土地所有權(quán)的弱化乃至虛置，鄉(xiāng)村基層干部在對(duì)村莊事務(wù)的協(xié)調(diào)管理和具體治理方面有了新的困難。

近年來，國家提出農(nóng)村地區(qū)建設(shè)要“雙強(qiáng)雙帶”，讓一部分先富裕起來的人回到農(nóng)村擔(dān)任村干部職務(wù)，帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。部分省份還對(duì)村支書一職提出了要求，年收入達(dá)到一定數(shù)目的人才有資格擔(dān)任村干部。國家的這些政策，都旨在促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。這些政策同時(shí)促進(jìn)了第三種力量，即那些走出農(nóng)村的有“資本”的人回到村莊，他們被稱為“莊外的莊里人”。有資本的人投資家鄉(xiāng)建設(shè)，通過辦學(xué)校、資助貧困大學(xué)生、幫助五保低保戶、修公路等等促進(jìn)家鄉(xiāng)發(fā)展，一些原本屬于政府、黨支部的工作卻由一位“民營資本家”代勞了。資本下鄉(xiāng)創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，為家鄉(xiāng)發(fā)展增加了活力，正如一位村干部所說，“他們來賺錢，我們要發(fā)展?！?/p>

但是伴隨這一過程的負(fù)面影響表現(xiàn)在：一是村干部權(quán)威的瓦解。由于第三種力量在村莊中發(fā)揮了越來越多的作用，將村莊經(jīng)濟(jì)推進(jìn)了一大步，甚至起到了以前黨支部才能起到的作用（如慰問低保五保），其號(hào)召力有時(shí)甚至強(qiáng)于村干部，這在某種程度上削弱了村干部的權(quán)威。二是資本下鄉(xiāng)造成的不可持續(xù)發(fā)展。從當(dāng)?shù)氐牧值亓鬓D(zhuǎn)狀況來說，老板承包林場(chǎng)都有一定期限，達(dá)到期限后所有林木被砍伐，如果沒有妥當(dāng)處理將造成嚴(yán)重的環(huán)境問題。還有部分房地產(chǎn)老板承包林場(chǎng)，只是以此作為發(fā)展房地產(chǎn)的籌碼，用林場(chǎng)的使用權(quán)抵押到銀行貸款，真正的荒地沒有得到任何改善。這些都不利于地方的長遠(yuǎn)發(fā)展，村集體卻無法抵擋。

集體土地所有權(quán)的弱化進(jìn)一步導(dǎo)致村集體權(quán)力的虛弱，降低了村干部對(duì)糾紛調(diào)解的影響力。2009年，電力局要在胡村修建四座高壓電線的基塔，其中一座基塔恰好在最高的山頭上，山頭對(duì)面的灣子坐北朝南，基塔建在南邊，堵在了灣子門口，該灣的村民認(rèn)為這樣會(huì)鎮(zhèn)住灣子，破壞了風(fēng)水。但電力局強(qiáng)行施工，準(zhǔn)備建最后一個(gè)塔時(shí)，全灣二三十個(gè)村民阻止施工隊(duì)施工，要求把塔基向東或向西移到稍微低一點(diǎn)的位置上。由于施工圖紙是專家經(jīng)測(cè)量后繪制的，不易修改，所以電力局沒有答應(yīng);村民們于是放出話來：除非電力局敢保證本灣20年之內(nèi)不出事，否則就不允許施工。盡管電力局嘗試過幾次，希望趁沒人時(shí)動(dòng)工，但每次施工隊(duì)伍的車一來，村民們就跑去阻止，該灣的一名婦女甚至以生命相要挾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、電力局的領(lǐng)導(dǎo)都沒辦法，村民們的態(tài)度依然很堅(jiān)決：不允許把塔建在山頭上。后來，電力局退讓一步，同意往東西方向挪一點(diǎn)，但東邊有地的村民希望往西挪，西邊有地的村民們希望往東挪，雙方仍需進(jìn)一步協(xié)調(diào)。灣子有380人，70多戶，其中有20多戶明確反對(duì)，12戶支持，剩下模棱兩可的做工作時(shí)表現(xiàn)無所謂，但是施工時(shí)就反對(duì)了。灣里沒有說話很頂事的人，誰也說不了誰的話。電力局、婦女、村干部、當(dāng)事人各方立場(chǎng)不同：電力局的人稱村民肯定是為了錢，婦女說 “我們不是為了錢，就算給錢，每戶又能給多少呢？”某村民說鎮(zhèn)里領(lǐng)導(dǎo)不表態(tài)，只讓做思想工作，軟的行不通。灣內(nèi)村民認(rèn)為本灣一直沒有出過大官，基塔一建，出人才的機(jī)會(huì)就會(huì)越來越小。endprint

電力局的基塔建設(shè)是國家的重點(diǎn)建設(shè)工程，卻因?yàn)榇迕駛兊娘L(fēng)水觀念延遲半年多，嚴(yán)重影響了國家建設(shè)，它帶來了不可估量的經(jīng)濟(jì)損失。按理來說，村民們的行為是不具有合法性的，但政府卻拿村民們沒有辦法。這就出現(xiàn)了法律與地方性規(guī)范的沖突，國家是保護(hù)這種地方性規(guī)范的，也規(guī)定公民有信仰自由的權(quán)利，而且“以人為本”的思想也為村民們的行為提供了保護(hù)傘，正是這樣的保護(hù)讓當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門有顧忌，唯恐處理不當(dāng)。如此狀況下就非常需要村干部來做調(diào)解工作，但是日漸嚴(yán)重的集體土地所有權(quán)的弱化，使村干部失去了重要的工具性治理資源，難以作為。

村干部結(jié)合基層的實(shí)際工作認(rèn)為“政策太軟了”，總是講“群眾利益無小事”和“穩(wěn)定壓倒一切”，要求給群眾做工作，進(jìn)行勸說。群眾有事沒事都找政府解決，政府和干部都成了保姆。另外，種田補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等本來是為了提高農(nóng)民種糧的積極性;但是一些外出打工而拋荒土地的村民卻照樣領(lǐng)取種地補(bǔ)貼。在他們看來，這樣的政策都把人“慣壞”了。

村級(jí)組織的治理能力已經(jīng)大大弱化，電力局建塔不通知村干部，出事情了才想起，這一行為背后體現(xiàn)出對(duì)村集體權(quán)力的忽視。隨著事情進(jìn)展的愈演愈烈，治理成本或者說調(diào)解成本愈來愈高。電力部門工作人員不能理解村民的行為且態(tài)度很差，這就加劇了村民的對(duì)抗性;而基層干部對(duì)電力部門的不合作狀態(tài)以及不滿情緒也在一定程度上加劇了事件的解決難度。鄉(xiāng)村兩級(jí)關(guān)系由相當(dāng)硬的關(guān)系轉(zhuǎn)換到較為軟化的關(guān)系，這也是村級(jí)治權(quán)弱化的一個(gè)明顯表現(xiàn)。

（二）村級(jí)治理手段缺失加劇治權(quán)弱化

村級(jí)治理手段的缺失表現(xiàn)為村集體不能行使土地發(fā)包權(quán)和土地調(diào)整權(quán)。

隨著林權(quán)改革的推進(jìn)，近兩年出現(xiàn)許多資本下鄉(xiāng)承包林地的現(xiàn)象。土地法律關(guān)系的物權(quán)化使村集體在土地林地的承包關(guān)系中處于比較尷尬的地位。林地確權(quán)以后，村集體基本喪失了土地調(diào)整權(quán)利，發(fā)包人也從村集體轉(zhuǎn)為個(gè)人，這大大削弱了村集體對(duì)土地的管理。B鎮(zhèn)12個(gè)村子中只有3個(gè)村子沒有流轉(zhuǎn)。胡村1980年至1981年實(shí)行分田到戶，村中當(dāng)時(shí)留有2400余畝集體用地，其余按戶全部分出去。林地分為國家公益林、地方公益林和人工林，承包期有15年和30年兩種，價(jià)格由村集體商定，12元/畝。目前胡村承包出去了六塊，中間一小塊（約180畝）沒有承包出去主要是為了保持水源地的穩(wěn)定并滿足村民柴草的需要。村支書說“不發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，基層難以存活”，他曾在支部大會(huì)上發(fā)誓：“在任職期間，我沒有能力把村子發(fā)展好，但我有自信把村子集體茶場(chǎng)保護(hù)好不讓它流失?！?997年以來，本村共流轉(zhuǎn)了集體林地8次，目前集體林地已經(jīng)全部被流轉(zhuǎn)出去了。另外，在林地確權(quán)的過程中，距離村民居住區(qū)域較遠(yuǎn)的山區(qū)的林地都進(jìn)行了確權(quán)，但是村民居住區(qū)周邊的林地卻遲遲沒有確權(quán)。對(duì)于村民來講，居住區(qū)附近的山林對(duì)于他們的生活和生產(chǎn)具有更大的意義，所以該部分林地的“確權(quán)”很難操作，容易引起村民不滿。

林權(quán)改革之后，山林確權(quán)到戶，雖然減少了村民隨意破壞集體林地的行為，但是林地的規(guī)?；_發(fā)也更加困難了。村委會(huì)不再可能代表山林經(jīng)營者簽訂流轉(zhuǎn)的協(xié)議，一切都必須經(jīng)由農(nóng)戶自己同意才行。要想對(duì)大片林地進(jìn)行開發(fā)就必須征求這片林地上有承包權(quán)的全部農(nóng)戶的同意，協(xié)調(diào)成本太高了。山林的細(xì)碎化程度以及一家一戶經(jīng)營的格局增大了形成規(guī)模經(jīng)營的難度。在農(nóng)戶眾多、資本卻只有寥寥數(shù)人的基本數(shù)量關(guān)系下，如果要在短期內(nèi)流轉(zhuǎn)足夠面積的山林絕非易事[12]。在山林交易的表達(dá)中，農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)權(quán)利受到了尊重，而交易的實(shí)質(zhì)內(nèi)容卻因?yàn)殡p方無法進(jìn)行正常的價(jià)格博弈而被掏空。資本下鄉(xiāng)后的土地流轉(zhuǎn)顯現(xiàn)出集體土地所有權(quán)的弱化，而弱化的集體土地產(chǎn)權(quán)也反過來進(jìn)一步加大了資本下鄉(xiāng)后的土地流轉(zhuǎn)難度。在相關(guān)法律政策缺乏可操作性而難以實(shí)施的情況下，一方面是村干部做工作的難點(diǎn)與無奈，一方面是村民們對(duì)村干部表現(xiàn)出的不信任，這一整體狀況使村集體難以作為。

另外，在已有的治理困境之下，鄉(xiāng)村債務(wù)的凍結(jié)也加重了村集體的治理難度。村級(jí)債務(wù)廣泛影響村莊在水利、道路等公共產(chǎn)品供給上的合作能力，對(duì)鄉(xiāng)村治理和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，正在嚴(yán)重削弱黨和國家在基層的執(zhí)政能力，侵蝕農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果。稅費(fèi)改革后，債務(wù)的責(zé)任主體已經(jīng)在根本上由縣鄉(xiāng)政府向村級(jí)組織發(fā)生了轉(zhuǎn)變。新時(shí)期村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生的原因主要是鄉(xiāng)村組織治權(quán)弱化，導(dǎo)致村級(jí)組織沒有能力向村民收取應(yīng)繳費(fèi)用，而鄉(xiāng)村組織的治權(quán)弱化源于作為重要治理手段資源的土地集體所有權(quán)的弱化。因此以債務(wù)形式表現(xiàn)出來，實(shí)際則是村集體對(duì)村民的債權(quán)。新時(shí)期債務(wù)的本質(zhì)是長期以來國家對(duì)“三農(nóng)”投入隱性負(fù)債的顯性化、賬面化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為“這些惠民政策，如燙手山芋，棄之可惜，食之燒心”[13]。由于弱化鄉(xiāng)村治權(quán)愈來愈成為一個(gè)無可奈何的趨勢(shì)，村級(jí)組織已不太可能收回農(nóng)戶所欠費(fèi)用，只能等上級(jí)政府化解難題。

綜上，基層治理困境產(chǎn)生的原因都與以土地集體所有權(quán)為治理資源的手段消解或捆綁于土地的利益消失等方面密切聯(lián)系，集體土地所有權(quán)對(duì)于村級(jí)治理具有基礎(chǔ)性作用。

四、小結(jié)：村莊治理的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

處于社會(huì)轉(zhuǎn)型大背景下的農(nóng)村土地制度的地方實(shí)踐樣態(tài)已發(fā)生了變化，其土地收益權(quán)出現(xiàn)了由“村社本位”到“個(gè)人本位”的轉(zhuǎn)換。這一實(shí)際的轉(zhuǎn)換意味著兩個(gè)方面的趨勢(shì)或內(nèi)容：第一，農(nóng)戶的土地權(quán)利意識(shí)愈加強(qiáng)烈，農(nóng)民的土地使用權(quán)所有權(quán)化;第二，村集體的土地所有權(quán)的弱化乃至虛置已成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。從前文可知村社集體土地所有權(quán)與村級(jí)治權(quán)之間有重要關(guān)系且相互影響，二者共同影響我國社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)的大局。所以，對(duì)于村莊治理問題的妥善解決方式就不應(yīng)僅僅著眼于治權(quán)的配套，而必須轉(zhuǎn)向產(chǎn)權(quán)的社會(huì)關(guān)系視角。

近些年來的政策越來越趨向于給予農(nóng)民更大的土地權(quán)利，村集體的權(quán)利越來越小，村級(jí)組織和村干部越來越難發(fā)揮作用，最終往往是單家獨(dú)戶的農(nóng)民面對(duì)政府?！霸谶@樣的利益博弈中，多數(shù)農(nóng)民當(dāng)然是比較謹(jǐn)慎的，只有少數(shù)人敢于鋌而走險(xiǎn)，把自己的要求堅(jiān)持到底。而在現(xiàn)實(shí)中，最后的結(jié)果往往是，越是敢于冒險(xiǎn)的農(nóng)民越是有可能得到比其他人更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從客觀效果上講，這種做法無異于鼓勵(lì)農(nóng)民與政府對(duì)抗?！盵14]城市化進(jìn)程中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，農(nóng)民或者村集體沒有多少發(fā)言權(quán)，一紙“國家需要或公共利益需要”就“被上樓”。近幾年一個(gè)又一個(gè)暴力拆遷導(dǎo)致悲劇結(jié)果的事情被推進(jìn)了公眾的視野，極大地影響到黨的和諧戰(zhàn)略目標(biāo)的貫徹和執(zhí)行。在農(nóng)戶地權(quán)加強(qiáng)而集體權(quán)利越來越弱化的情況下，村莊集體對(duì)單個(gè)農(nóng)戶的干預(yù)能力也越來越弱，基本上無法改變農(nóng)戶的決定。尤其是在碰到釘子戶的時(shí)候，多數(shù)情況下基層政府都會(huì)讓村莊集體組織出面協(xié)調(diào)，但真正演變成暴力反抗或者自殺式反抗的，往往都是村莊組織協(xié)調(diào)失敗的結(jié)果。endprint

未來的土地制度安排，應(yīng)該增強(qiáng)以集體土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的“農(nóng)民集體”權(quán)利。如何在國家、集體和個(gè)人之間找到一個(gè)比較好的權(quán)利分配機(jī)制，使各方合理的利益訴求都盡可能滿足，對(duì)于基層村莊治理問題的化解非常重要。

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責(zé)任編輯 王飛endprint