王若磊

法治處理的是權(quán)力與法律的關(guān)系問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)法治要使權(quán)力依照法律運(yùn)行。因此，當(dāng)前，依法治國(guó)的關(guān)鍵在于黨的依法執(zhí)政。依法執(zhí)政主要處理黨和國(guó)家政權(quán)的外部關(guān)系，首先要先解決依法治黨這一內(nèi)部問(wèn)題。解決好中國(guó)問(wèn)題關(guān)鍵在黨，黨要管黨，從嚴(yán)治黨治本之策就是依法治黨，使黨內(nèi)生活的法治化。而依法治黨關(guān)鍵就是處理好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的關(guān)系問(wèn)題。

黨規(guī)與國(guó)法之間的異同

有人質(zhì)疑黨規(guī)的“法律性”，認(rèn)為法律是國(guó)家通過(guò)正式程序和機(jī)構(gòu)制定或認(rèn)可的，有著明確內(nèi)容，具有普遍約束力，依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的行為準(zhǔn)則。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相比的確缺乏幾個(gè)關(guān)鍵要素，它是政黨通過(guò)一定程序經(jīng)由特定內(nèi)部機(jī)構(gòu)制定的，對(duì)其內(nèi)部成員和組織有效的規(guī)章制度和紀(jì)律的總和，在諸如立法主體、立法程序、嚴(yán)謹(jǐn)程度、效力范圍、強(qiáng)制措施等方面均與法律有一定差異，關(guān)鍵是缺乏國(guó)家性和公共性這樣的核心要素。在這個(gè)意義上上述觀點(diǎn)是成立的。

但是，法律有廣義的界定，即關(guān)于行為的規(guī)則體系，告知人們何為應(yīng)當(dāng)、何為必須，何事可以、何要禁止，給受制于其下的人們提出一種規(guī)范性要求。因此，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)更加開放的態(tài)度看待這一問(wèn)題，即黨內(nèi)法規(guī)可以看作是廣義法律的一種，它對(duì)其內(nèi)部成員提出了應(yīng)做什么、不應(yīng)做什么的規(guī)范性要求，并輔以強(qiáng)制性保障實(shí)施。所以，相對(duì)于內(nèi)容更為模糊規(guī)范、矯正機(jī)制更為軟弱的道德、習(xí)俗等，其更接近于法律。如果把法治看作是規(guī)則之治，依據(jù)較為公開、明確、穩(wěn)定的黨規(guī)處理事務(wù)也可算作廣義法治。

不過(guò)二者的差別也是明顯的，首先就內(nèi)容而言，其范圍并不相同，法律處理公共事務(wù)，而黨規(guī)主要處理黨內(nèi)事務(wù)。即使針對(duì)同一問(wèn)題，二者規(guī)定也可能不盡相同：違反黨紀(jì)并不一定違反法律，違法也不一定違反黨紀(jì)。何種道德需要法律強(qiáng)制，何種道德需要黨紀(jì)處分取決于組織或共同體的容忍程度。法律并不強(qiáng)制所有私人道德，由于其公共性它一般只對(duì)道德的底線性要求進(jìn)行禁止，比如禁止殺人、盜竊等，基于最低限度的人類合作與共存，以“不害人”的原則作為標(biāo)準(zhǔn)篩選。而一些政黨對(duì)于其內(nèi)部成員有更高的要求，將某些道德紀(jì)律化，它和政黨的目的、宗旨和傳統(tǒng)有關(guān)，類似一種家長(zhǎng)制的權(quán)威，而法律往往多是公共性權(quán)威。

其次，無(wú)論二者內(nèi)容上的關(guān)系如何，其機(jī)制化水平的差異是肯定存在的。法律責(zé)任的認(rèn)定需要經(jīng)由嚴(yán)格的程序，比如嚴(yán)密的司法組織、嚴(yán)苛的司法程序，專業(yè)的司法人員、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖C據(jù)規(guī)則甚至是繁復(fù)的儀式等；而黨內(nèi)責(zé)任的追究則不然，制度化和程序化程度沒有法律嚴(yán)格，機(jī)制化水平要低一些。

最后，二者最核心的差異體現(xiàn)在效力范圍之上。一個(gè)政黨無(wú)論多大，人數(shù)多多，它相對(duì)而言都是封閉的，其規(guī)章處理的大多是內(nèi)部事務(wù)，只對(duì)內(nèi)部成員有效，其成員是基于自發(fā)認(rèn)同組織的理念和綱領(lǐng)而承擔(dān)義務(wù)。而法律具有公共性，在領(lǐng)土范圍內(nèi)普遍有效，具有開放的結(jié)構(gòu)。

就二者的關(guān)系而言，人們常說(shuō)有一個(gè)基本原則要堅(jiān)守，即“國(guó)家法律優(yōu)先”原則，或者“黨規(guī)不能和國(guó)家法律相沖突”。但這一沖突是什么意思呢？更確切地說(shuō)，這一原則是指本質(zhì)上具有內(nèi)部性和自愿性的黨規(guī)黨紀(jì)，不能存在與具有公共性、國(guó)家性的法律之“禁止性”條款相沖突的規(guī)范，即法律的強(qiáng)制性要求不能被免除：對(duì)于法律所禁止負(fù)擔(dān)的義務(wù)，組織對(duì)其成員不能強(qiáng)制施加；對(duì)于法律所規(guī)定的必須履行的義務(wù)，組織不能免除；對(duì)于法律規(guī)定必須享有的權(quán)利，組織不能剝奪。實(shí)際上是說(shuō)黨規(guī)不能和法律的強(qiáng)制性規(guī)定相沖突，包括法律命令做到的和禁止要做的。

我國(guó)黨規(guī)和國(guó)法關(guān)系的特殊性

在當(dāng)前我國(guó)制度背景下，還要更深刻地看待二者的關(guān)系：我國(guó)體制的特殊性決定了黨規(guī)和國(guó)法之間關(guān)系的特殊性，這首先是一個(gè)事實(shí)問(wèn)題。

一個(gè)國(guó)家黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系本質(zhì)上反映了政黨和國(guó)家政權(quán)之間的關(guān)系問(wèn)題。西方國(guó)家大都先有國(guó)家后有政黨，而我國(guó)政黨建立在前，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立國(guó)家。因此，黨在國(guó)家政權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)地位成為一個(gè)事實(shí)問(wèn)題。它進(jìn)一步反映在了黨規(guī)和國(guó)法的關(guān)系中，在國(guó)家治理過(guò)程中，黨規(guī)往往發(fā)揮引領(lǐng)和決定作用，影響力更大，也更加深刻。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這一事實(shí)，比如我國(guó)憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)制定的；憲法的修改，往往首先修改黨章；也正基于這一關(guān)系，十八屆三中全會(huì)才會(huì)以黨的文件的形式對(duì)國(guó)家的全面改革進(jìn)行部署。

另一個(gè)事實(shí)是，正因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)，黨享有實(shí)質(zhì)性權(quán)力，用黨的規(guī)定推進(jìn)改革發(fā)展更具力量。很多事情借助法律本身的力量難以高效推進(jìn)，但嚴(yán)厲執(zhí)行黨紀(jì)，可以起到非常好的效果。此次八項(xiàng)規(guī)定和重拳反腐起到良好的效果，法律短時(shí)間內(nèi)就難以企及。

但是，這并不是說(shuō)黨規(guī)就超越了國(guó)法。在本質(zhì)上，黨規(guī)和國(guó)法是一致的。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，將以公共利益為基礎(chǔ)的黨的意志和政策通過(guò)法定程序和機(jī)構(gòu)固化為國(guó)家法律，上升為國(guó)家意志。在這個(gè)意義上黨規(guī)和國(guó)法是一致的，任何個(gè)體黨員無(wú)論其級(jí)別高低違反國(guó)法，實(shí)際上就是違反黨規(guī)，違反了非人格化的黨的意志，本質(zhì)上是以個(gè)人超越黨組織。

因此，對(duì)于這一事實(shí)應(yīng)當(dāng)理性看待，應(yīng)當(dāng)明確其現(xiàn)實(shí)必要性，又要認(rèn)識(shí)到其階段性，是目前制度和時(shí)代條件下有效推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路，又是暫時(shí)之舉。

依法治黨關(guān)鍵在于處理好黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系

依法治國(guó)關(guān)鍵在依法治黨，依法治黨首先要作到以黨規(guī)執(zhí)政，讓黨規(guī)具有剛性，任何黨員違紀(jì)必然受到追懲，而不是成為某些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部手中的松緊帶、緊箍咒，需要的時(shí)候拿來(lái)一用，不需要時(shí)棄之不理。這就需要一方面強(qiáng)化黨規(guī)的制度化水平，形成更加科學(xué)、完整、合理的黨規(guī)體系；另一方面又要強(qiáng)化制度剛性，讓黨規(guī)在黨組織內(nèi)部具有最高權(quán)威，超越任何個(gè)人權(quán)威，用明確、穩(wěn)定的規(guī)則給黨內(nèi)權(quán)力行使設(shè)置邊界、讓黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)有章可循。這也是一種廣義的法治。

依法治黨還要讓黨規(guī)和國(guó)法有個(gè)更好地銜接，實(shí)現(xiàn)二者協(xié)調(diào)統(tǒng)一。黨規(guī)的制定要進(jìn)行合法性審查，黨內(nèi)不存在超越法律的特權(quán)，也不存在違背法律的禁令；黨規(guī)要在內(nèi)容上不斷減少并最終消除超越自身事務(wù)范圍，對(duì)于國(guó)家事務(wù)不能直接用黨的文件出臺(tái)。最后，依法治黨特別要加強(qiáng)紀(jì)檢工作的法治化。按照黨章規(guī)定，紀(jì)委是黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，職能是維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。只有黨內(nèi)監(jiān)督法治化，才能真正實(shí)現(xiàn)依法治黨，用制度框架解決誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者的問(wèn)題。目前黨風(fēng)廉政和反腐工作成效非常顯著，但也要未雨綢繆，籌劃好從重拳反腐治標(biāo)到完善權(quán)力制約監(jiān)督體系治本之策之間的過(guò)渡，關(guān)鍵就是實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢工作法治化。具體而言，一要建立長(zhǎng)效機(jī)制，著力實(shí)現(xiàn)案件查處、八項(xiàng)規(guī)定落實(shí)、巡視制度三項(xiàng)主要工作的建章立制環(huán)節(jié)，用固定的人、機(jī)構(gòu)和制度保障工作的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，使之不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因工作重心的轉(zhuǎn)移而放松，同時(shí)通過(guò)明確而細(xì)致的制度規(guī)范紀(jì)檢權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制。二是落實(shí)法治框架，既要增強(qiáng)腐敗分子查處的必然性，壓縮紀(jì)檢機(jī)關(guān)的自由裁量空間；又要注重程序和基本權(quán)利保障，保證案件查處依法進(jìn)行；還要作好黨紀(jì)處分和刑罰制裁之間的銜接工作；三是提升透明度，在保守國(guó)家秘密的前提下，盡可能披露更多信息，進(jìn)一步提升紀(jì)檢公信力和支持度，用公開性保證公正性。endprint