張衛(wèi)

社會組織作為重要的社會建設(shè)主體之一，是社會自我管理、自我服務(wù)和利益表達的組織化形式。依法規(guī)范和引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展是政府職能轉(zhuǎn)變的重要條件，它有助于維護競爭性的市場經(jīng)濟體制，彌補政府在提供公共物品和處理社會事務(wù)中的局限性。因此，研究探討社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的新機制，對于加快政府職能轉(zhuǎn)變進程、推動經(jīng)濟健康快速發(fā)展、維護市場經(jīng)濟秩序、倡導(dǎo)公益慈善事業(yè)、滿足公共服務(wù)多樣化需求、加快形成現(xiàn)代社會組織體制具有積極而重要的作用。

一、社會組織承接政府公共服務(wù)職能的基本狀況

社會組織承接政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移與政府向社會組織購買服務(wù)內(nèi)涵是相同的，其具體做法是政府引入市場機制，把直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)和社會管理事項，按照一定的方式與程序，交由具備條件的社會組織承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向社會組織支付費用。

目前，江蘇向社會組織購買公共服務(wù)主要有三種類型：一是政府定向委托。即政府部門采取“費隨事轉(zhuǎn)”的形式，將行業(yè)行政管理的事務(wù)性、輔助性職能，以授權(quán)、轉(zhuǎn)移、委托的方式交由行業(yè)協(xié)會承擔(dān)，由行業(yè)協(xié)會提供領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)服務(wù)，政府及其有關(guān)部門支付相應(yīng)費用。目前，南京、蘇州、無錫等市接受政府授權(quán)委托事項的行業(yè)協(xié)會達到455家。二是實施公開招標。這種形式有利于針對群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實的問題或特殊群體需要尋求最專業(yè)、最有效的服務(wù)。三是開展公益創(chuàng)投。全省各級民政部門大力開展社區(qū)公益服務(wù)創(chuàng)投工作，資助扶持社會組織開展公益服務(wù)項目，實現(xiàn)培育社會組織、提供社會服務(wù)的雙重目標。目前，社區(qū)公益服務(wù)創(chuàng)投工作在全省范圍內(nèi)深入推進，得到了社會組織的強烈支持和社會公眾的廣泛認可，覆蓋老年人服務(wù)、青少年服務(wù)、助殘幫困、社區(qū)服務(wù)、社會工作等多種類型。據(jù)統(tǒng)計，2013年全省各級設(shè)立社會組織扶持資金合計7963萬元。

到目前為止，全省鼓勵各地采用多種方式建立社會組織培育扶持（孵化）基地，對社會組織予以資金、項目、人才、場所等多元化扶持，已建、在建各類社會組織孵化基地133個，培育各類社會組織1573個，共投入資金超過1.5億元。同時，還通過向社會組織購買服務(wù)的方式，打造社會組織服務(wù)社會項目品牌。

二、社會組織承接政府公共服務(wù)職能存在的問題

應(yīng)該說，我省推進社會組織承接政府公共服務(wù)職能方面已經(jīng)做了大量工作，但仍然存在一些問題。

政府轉(zhuǎn)移事務(wù)缺乏明確清單，不利于我省社會組織健康發(fā)展。從全國宏觀層面來看，深圳、上海、北京、河北等地目前均出臺了明確政策，將政府購買服務(wù)納入財政預(yù)算，對全省多數(shù)地區(qū)，這一工作的開展還停留在“非規(guī)范化”、“非常態(tài)化”階段，各地的實踐依然處在各自為政狀態(tài)，地區(qū)差異性較大。一些地方政府出臺的向社會組織購買服務(wù)的暫行辦法及目錄等，在很大程度上屬于綱領(lǐng)性文件范疇，并沒有明確的細則，以及詳細的監(jiān)督、考核和問責(zé)等流程機制，不利于政府購買服務(wù)的長期可持續(xù)與健康規(guī)范發(fā)展。

競爭機制缺乏影響社會組織“積極作為”，存在腐敗風(fēng)險。政府購買社會組織服務(wù)過程中缺乏制度性的監(jiān)督制約機制，以及良性的競爭淘汰機制，導(dǎo)致這一領(lǐng)域產(chǎn)生腐敗風(fēng)險的概率增大。這些情況包括社會組織缺乏自主性而成為政府的執(zhí)行工具，購買過程不規(guī)范、不透明，缺乏競爭、暗箱操作，服務(wù)效率低下，社會組織營利取向過強等問題，應(yīng)該引起警惕。

社會組織實際工作能力孱弱，承接政府職能作用發(fā)揮有限。整體上來看，江蘇各類社會組織仍處于發(fā)展的初級階段，自身建設(shè)薄弱，服務(wù)能力不足。一些地方仍抱有“求穩(wěn)求全”的態(tài)度要求社會組織一開始就能非常專業(yè)、高效地開展各種工作，而沒有認識到只有將社會組織的數(shù)量做大，才能形成競爭機制。目前一些地方政府集中資源大力展示個別亮點工程，這不利于社會組織生態(tài)系統(tǒng)的長期健康發(fā)展，也沒有起到讓社會組織為政府分憂的政策目標，更沒能起到激活社會活力的根本要求。

購買服務(wù)缺乏財稅激勵機制，諸多的技術(shù)性配套措施仍需規(guī)范。政府向社會組織購買公共服務(wù)如何解決賬目往來發(fā)票問題，如何區(qū)別界定社會組織活動的非盈利性，這些因素都會影響財政資金的使用效率。到目前為止，各級地方政府在開展政府購買服務(wù)的實踐過程中缺乏法律依據(jù)。而地方政府自行制定、頒布的相關(guān)指導(dǎo)性意見往往在可操作性和科學(xué)合理性方面有所欠缺，效力低而且隨意性較大，在諸多制度性規(guī)范缺失的情況下，社會組織難以健康可持續(xù)發(fā)展。

三、提升社會組織承擔(dān)政府服務(wù)職能的對策

更新觀念，認識政府職能轉(zhuǎn)移的重要性。明確政府與社會組織之間的職能定位，凡是社會組織通過自律能夠解決的事項，除法律有規(guī)定的外，行政機關(guān)不應(yīng)干預(yù)。政府要優(yōu)先將社會組織的行規(guī)制定、行業(yè)的管理與協(xié)調(diào)職能（如協(xié)調(diào)、準入、評比等）、社會事務(wù)管理與服務(wù)職能（如法律服務(wù)、環(huán)境保護、宣傳培訓(xùn)、社區(qū)事務(wù)、公益服務(wù)等）、技術(shù)服務(wù)與市場監(jiān)督等職能（如業(yè)務(wù)咨詢、統(tǒng)計分析、決策論證、資產(chǎn)項目評估等）轉(zhuǎn)移給社會組織。

盡快確立轉(zhuǎn)移事項清單，消除基層工作疑慮。參照發(fā)達地區(qū)的成功經(jīng)驗，盡快出臺有關(guān)政府購買服務(wù)轉(zhuǎn)移項目名錄，在省級層面規(guī)范制度、流程與具體操作守則。政府各相關(guān)職能部門按照深化改革的實施意見精神和社會組織歸口管理的要求，厘清目錄清單，在程序上盡快確定哪些職能與公共服務(wù)可以轉(zhuǎn)移或授權(quán)、委托給社會組織。與此同時，明確政府轉(zhuǎn)移事項必須采用公開招標的方式，建立公開透明的招投標機制以及通報機制。

加大扶持力度，健全社會組織發(fā)展的保障體系。政府在職能轉(zhuǎn)移過程中要建立完善促進社會組織發(fā)展的支持保障體系，加強社會組織建設(shè)。主要包括：一是在資金上給予支持；二是在人才政策上給予支持，對社會組織的專職人員進行專業(yè)培訓(xùn)，鼓勵和推薦優(yōu)秀人才參加社會組織工作；三是在業(yè)務(wù)上給予支持，政府職能部門要及時將有關(guān)的行業(yè)政策、動態(tài)和法規(guī)、規(guī)章等信息告知社會組織，擴大社會組織信息來源；四是對規(guī)模較大、內(nèi)部管理規(guī)范的社會組織，給予重點的扶持，引導(dǎo)其在管理和運作上創(chuàng)新發(fā)展。

加快改革步伐，建立健全社會組織監(jiān)管機制。激發(fā)組織活力需引入適度競爭機制。鼓勵培養(yǎng)與退出淘汰并舉，明確建立健全可操作的社會組織退出機制。對社會組織的違法違規(guī)行為依法追究責(zé)任，實行有序退出。完善社會組織誠信自律機制，下大力氣規(guī)范社會組織財務(wù)行為。貫徹財政部《民間非營利組織會計制度》，指導(dǎo)社會組織健全會計核算制度和財務(wù)管理制度。社會組織登記管理機關(guān)和相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工，推動完善社會組織財務(wù)信息公開披露制度，健全社會查詢、監(jiān)督和舉報機制。努力打造社會組織公信力工程，建立健全社會組織規(guī)范運作、誠信執(zhí)業(yè)、信息公開、公平競爭、獎勵懲戒、自律保障等機制。

努力修煉，提升社會組織自身綜合素質(zhì)。一是建立完善以章程為核心的內(nèi)部管理制度。完善社會組織法人治理結(jié)構(gòu)，健全議事規(guī)則，明確權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)的職責(zé)。二是建立完善以公共服務(wù)等級為核心的綜合評價體系。確保評價機構(gòu)以客觀、獨立、公開、公平、公正的原則開展公共服務(wù)事項，不斷提高社會組織的公信力和社會認同度。三是建立健全社會組織從業(yè)人員的行為準則和職業(yè)道德規(guī)范。積極構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系，注重從源頭上防范組織腐敗問題的滋生蔓延，不斷增強反腐倡廉意識，提高拒腐防變能力，使社會組織更好地服務(wù)企業(yè)和回報社會。□

（作者系省社科院社會學(xué)所所長） 責(zé)任編輯：劉衛(wèi)東