方明

地方立法是我國(guó)立法體制的重要組成部分。黨的十八大以來(lái)，地方立法在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中的地位日益凸顯。黨的十八屆四中全會(huì)明確，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了修改《立法法》的決定，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，要求地方立法既可以根據(jù)城市的特點(diǎn)制定規(guī)范，同時(shí)在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的情況下避免重復(fù)立法，維護(hù)法制統(tǒng)一。這不僅對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)的立法體制有著重大意義，而且也是走出“收權(quán)就死、放權(quán)就亂”的中央與地方關(guān)系怪圈的新探索。賦予更多的設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，其積極意義不可否認(rèn)，但在短時(shí)間內(nèi)迅速增加享有地方立法權(quán)的城市數(shù)量，如何確保地方立法的科學(xué)性，進(jìn)一步完善地方立法權(quán)的有效行使值得研究和關(guān)注。

一、統(tǒng)籌規(guī)劃地方立法體制調(diào)整。修改后的《立法法》最大變化是擴(kuò)大了地方立法權(quán)的權(quán)力主體。根據(jù)《立法法》第72條和第82條的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)、設(shè)區(qū)的市的人民政府在與上位法不抵觸的情況下，均享有地方立法權(quán)，可以制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。這就意味著江蘇13個(gè)地級(jí)市將獲得相應(yīng)的地方立法權(quán)。因此，省級(jí)人大常委會(huì)要對(duì)設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)的進(jìn)程作出統(tǒng)一規(guī)劃。江蘇省除原有的南京、蘇州、無(wú)錫、徐州四市的人大和政府有地方立法權(quán)外，其他9個(gè)設(shè)區(qū)的市也可對(duì)特定事項(xiàng)行使立法權(quán)，但這些設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)的行使進(jìn)程依法應(yīng)由省級(jí)人大常委會(huì)事前控制，全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院事后監(jiān)督。由于這些設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況存在很大的差異，其本身對(duì)立法的需求、自身所具備的立法能力也必然存在一定的差異。2015年7月31日，經(jīng)江蘇省十二屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議審議通過(guò)，常州、南通、鹽城、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)獲得地方立法權(quán)。未來(lái)，淮安、連云港、宿遷也將逐步獲得地方立法權(quán)。

二、明確設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的權(quán)限和范圍。在立法體制中，權(quán)限劃分的方式有正面清單和負(fù)面清單兩種模式。正面清單即只有明確授權(quán)事項(xiàng)，地方才可進(jìn)行立法；負(fù)面清單即只要不屬于國(guó)家立法權(quán)的專(zhuān)屬范圍，地方皆可進(jìn)行立法。我國(guó)現(xiàn)行《立法法》采用的就是負(fù)面清單模式，即《立法法》第八條規(guī)定的事項(xiàng)為國(guó)家立法權(quán)所專(zhuān)屬，除特別授權(quán)外，不容許由法規(guī)、規(guī)章等進(jìn)行規(guī)定，其中諸如犯罪和刑罰等內(nèi)容甚至不允許特別授權(quán)。為防止擴(kuò)容后的地方立法權(quán)出現(xiàn)難以預(yù)期的濫用，對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)可通過(guò)正面清單的方式予以限制，即在保障設(shè)區(qū)的市擁有城市發(fā)展所需的立法權(quán)限的同時(shí)，又不至于影響國(guó)家法制的統(tǒng)一。修改后的《立法法》首次明確了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限，第72條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！钡?2條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)本條第一款、第二款制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)?！备鶕?jù)上述規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限是有一定范圍的，即“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。這列舉了3項(xiàng)立法事項(xiàng)，而且保留了其他立法事項(xiàng)的可能性。當(dāng)然，一旦擴(kuò)大立法事項(xiàng)的時(shí)機(jī)成熟，必須由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)法律解釋方式來(lái)進(jìn)行補(bǔ)充。

三、委托第三方起草地方性立法草案?，F(xiàn)有體制下，法律草案一般由行政機(jī)關(guān)或人大有關(guān)機(jī)構(gòu)直接起草，此種做法盡管有其優(yōu)勢(shì)，但也存在明顯的弊端：一是由行政機(jī)關(guān)起草法律草案，草案內(nèi)容難免受部門(mén)利益的影響。很多行政主管部門(mén)在負(fù)責(zé)起草法律草案過(guò)程中，往往既是游戲規(guī)則的制定者，亦是游戲活動(dòng)的參與者，這不僅直接造成立法的不公，而且極易間接導(dǎo)致執(zhí)法的不公。因此，委托中立的第三方起草法律草案，在一定程度上可以避免部門(mén)利益對(duì)立法的干涉和挾持。二是委托第三方起草法律草案可以避免“法盲立法”的現(xiàn)象。因?yàn)槭芪械牡谌酱蠖嗍蔷哂蟹▽W(xué)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的高等院校、科研機(jī)構(gòu)等單位。黨的十八屆四中全會(huì)也明確提出，探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。但在江蘇地方立法實(shí)踐中，建立和完善第三方起草立法草案制度尚有諸多操作性問(wèn)題有待于明確。例如，選擇第三方的方式，是直接委托還是公開(kāi)招標(biāo)，或是其他方式；如何確保第三方不受利益相關(guān)方的牽制和影響，實(shí)現(xiàn)第三方真正公平公正地起草法律草案；如何避免第三方起草法律草案制度步法律草案征求意見(jiàn)制度的后塵，防止出現(xiàn)法律草案符合立法者利益時(shí)就采納，否則就丟棄一邊的現(xiàn)象等。

四、健全對(duì)地方立法權(quán)的監(jiān)督機(jī)制。為了避免地方立法權(quán)的濫用，有效的監(jiān)督機(jī)制不可或缺。對(duì)地方立法權(quán)的監(jiān)督主要分事前監(jiān)督和事后監(jiān)督兩種形式，事前監(jiān)督是地方性立法生效的前置程序，如《立法法》要求較大的市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后方可施行；事后監(jiān)督是對(duì)已經(jīng)施行的地方性立法進(jìn)行合憲性、合法性審查，并對(duì)其中違憲、違法的地方立法予以撤銷(xiāo)?！读⒎ǚā芬?guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查、研究中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)、研究意見(jiàn)；也可以由法律委員會(huì)與有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)召開(kāi)聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說(shuō)明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)。”同時(shí)還明確：“全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)、有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)經(jīng)審查、研究認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，應(yīng)當(dāng)向委員長(zhǎng)會(huì)議提出予以撤銷(xiāo)的議案、建議，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定?！北M管我國(guó)《憲法》和《立法法》對(duì)立法監(jiān)督都有明確規(guī)定，但該制度設(shè)計(jì)在實(shí)踐中未能取得預(yù)期效果。黨的十八屆四中全會(huì)以后，隨著地方立法權(quán)主體的擴(kuò)容，違背上位法的地方立法必然會(huì)有所增多，如果對(duì)地方立法權(quán)的審查、撤銷(xiāo)制度依舊不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，其后果可想而知。因此，要避免地方立法權(quán)在主體擴(kuò)容后不至于遭到濫用，江蘇須加強(qiáng)地方立法權(quán)審查和撤銷(xiāo)制度落實(shí)。

五、及時(shí)啟動(dòng)優(yōu)化地方立法工作。新《立法法》對(duì)地方立法優(yōu)化作了規(guī)定。一方面，提出了地方性法規(guī)內(nèi)容的優(yōu)化問(wèn)題。該法第73條第4款規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定?！边@明確了地方性法規(guī)制定禁止重復(fù)性立法的原則。雖然在表述上使用了“一般”詞匯，但是如何將其體現(xiàn)在地方性法規(guī)制定工作之中還有待于地方立法工作的進(jìn)一步落實(shí)。如果條件具備，江蘇可以首先啟動(dòng)對(duì)地方性法規(guī)重復(fù)性問(wèn)題調(diào)研，并通過(guò)立改廢釋程序予以解決，這也有助于提高地方性法規(guī)的立法質(zhì)量。另一方面，對(duì)規(guī)章提出了新要求?！读⒎ǚā返?2條第6款規(guī)定：“沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。”這不僅是對(duì)擴(kuò)大立法權(quán)的立法主體的要求，而且也是對(duì)已經(jīng)具有立法權(quán)的立法主體的要求。江蘇有必要在條件具備的情況下對(duì)規(guī)章進(jìn)行及時(shí)清理，以便使規(guī)章制定或者修改符合立法法的基本要求，為保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益提供立法保障。□

（作者系江蘇省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員，本文系江蘇高校“2011計(jì)劃”區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究成果）

責(zé)任編輯：蘇勝利