李 瑩 韓克慶

（中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院，北京 100872）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的兒童保護(hù)體系和制度建設(shè)面臨新的問(wèn)題，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的兒童權(quán)益保護(hù)和福利體系帶來(lái)嚴(yán)重挑戰(zhàn)。近年來(lái)發(fā)生的典型案例有河南蘭考袁厲害收養(yǎng)兒童失火致死事件、貴州畢節(jié)五名流浪兒童悶死垃圾箱事件、南京兩名女童餓死事件等等。孤兒、流浪兒童等困境兒童的保護(hù)問(wèn)題進(jìn)入公共視野并引發(fā)熱議。2013年年末，“困境兒童”第一次出現(xiàn)在中央決議中，健全困境兒童分類保障制度寫入《中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)全面深化改革決定》。［1］2015年的政府工作報(bào)告也明確提出，要建立未成年人社會(huì)保護(hù)制度。［2］在這一背景下，困境兒童保護(hù)制度構(gòu)建的進(jìn)程與未來(lái)發(fā)展值得我們深入討論。

一、困境兒童保護(hù)：當(dāng)前的制度安排

困境兒童有廣義與狹義之分。2013年以前，我國(guó)政府對(duì)于困境兒童并無(wú)專門定義，因各種原因生活處于困境的兒童均可被納入其中，體現(xiàn)為一種較為廣義和松散的困境兒童界定。2013年，《民政部關(guān)于開(kāi)展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》將兒童群體分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童四個(gè)層次。困境兒童包括殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童；困境家庭兒童包括父母重度殘疾或重病的兒童、父母長(zhǎng)期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無(wú)法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童、貧困家庭的兒童4類。這一困境兒童界定范圍相對(duì)較小，其目的在于將孤兒、殘疾兒童、重病兒童、流浪兒童、父母監(jiān)護(hù)缺失兒童等區(qū)別于普通兒童的特殊困難兒童進(jìn)行分類分層，方便特殊困難兒童保護(hù)體系的逐步構(gòu)建與細(xì)化。

我國(guó)歷史上，孤兒被視為兒童中最可憐和需要幫助的，已有一系列支持政策。近年的政府工作重點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)展為為困境兒童保障托底。［3］托底性保障成為我國(guó)困境兒童保護(hù)的基本定位與近期目標(biāo)。下文以此類兒童為例，考察我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)的政策與制度安排。

（一）孤兒與棄嬰

國(guó)家民政部官方網(wǎng)站2013年發(fā)布的信息顯示，我國(guó)現(xiàn)有失去父母、查找不到生父母的未滿18 周歲的未成年人（即“孤兒”）61.5 萬(wàn)名。［4］其中，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)孤兒比例高于其他地區(qū)，農(nóng)村戶口的孤兒占到總數(shù)的86.3%，城市戶口的占13.7%。［5］

對(duì)于沒(méi)有親戚撫養(yǎng)或無(wú)法找到監(jiān)護(hù)人的孤兒與棄嬰，政府提供多種替代性養(yǎng)護(hù)服務(wù)，并建立了相應(yīng)制度安排。其中，民政系統(tǒng)的兒童福利機(jī)構(gòu)是孤兒替代性養(yǎng)護(hù)服務(wù)提供的重要主體，形式上來(lái)看包括機(jī)構(gòu)內(nèi)養(yǎng)育與家庭寄養(yǎng)兩種。

機(jī)構(gòu)養(yǎng)育方面，機(jī)構(gòu)數(shù)量與服務(wù)質(zhì)量均得到重視。2006年以來(lái)，民政部啟動(dòng)了“兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)藍(lán)天計(jì)劃”（簡(jiǎn)稱 “藍(lán)天計(jì)劃”），2007年納入國(guó)家“十一五”規(guī)劃，與國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)共同制定了《兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)“十一五”規(guī)劃》及指導(dǎo)意見(jiàn)，資助地級(jí)以上大中城市新建、改建和擴(kuò)建兒童福利機(jī)構(gòu)。此外，由于孤兒多為殘疾兒童，重大醫(yī)療與康復(fù)需求突出。民政部于2004年5月開(kāi)始啟動(dòng)“明天計(jì)劃”，為生活在社會(huì)福利機(jī)構(gòu)中的殘疾孤兒提供醫(yī)療救助。［6］2007年，“明天計(jì)劃”轉(zhuǎn)入長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)持“應(yīng)治盡治”的原則，形成了以手術(shù)矯治、腦癱康復(fù)、遠(yuǎn)程會(huì)診、大病救治為核心內(nèi)容的綜合性的醫(yī)療救助體系。

20世紀(jì)90年代，一些規(guī)模較大的兒童福利院相繼開(kāi)展了家庭寄養(yǎng)，以緩解孤殘兒童院舍照料的壓力。［7］家庭寄養(yǎng)是指將兒童福利機(jī)構(gòu)中的孤殘兒童交由合適的家庭撫養(yǎng)，而兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)通常不予變更。發(fā)展家庭寄養(yǎng)的理念在于，減少機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)護(hù)的弊端，使孤兒的成長(zhǎng)環(huán)境盡量向正常兒童靠近，促進(jìn)其心理、生理的健康發(fā)展?！都彝ゼ酿B(yǎng)管理暫行辦法》（2003）明確提出了家庭寄養(yǎng)工作的目標(biāo)，規(guī)定家庭寄養(yǎng)工作的管理、服務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，以及民政部門在家庭寄養(yǎng)工作中的責(zé)任等。相比孤兒的機(jī)構(gòu)養(yǎng)育，家庭寄養(yǎng)的實(shí)踐和制度建設(shè)起步均較晚，有待進(jìn)一步探索。據(jù)可得數(shù)據(jù)，目前民政系統(tǒng)兒童收養(yǎng)機(jī)構(gòu)中，家庭寄養(yǎng)兒童相比在院少年兒童的比例維持在3∶7 左右。［8］

除了民政系統(tǒng)提供的替代性養(yǎng)護(hù)服務(wù)，家庭收養(yǎng)或稱家庭領(lǐng)養(yǎng)也是孤兒養(yǎng)育的重要形式，意在為兒童提供一種長(zhǎng)期的、盡可能穩(wěn)定的、類似血緣家庭的養(yǎng)護(hù)方法。我國(guó)于1991年12月29日頒布了 《中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法》。1998年修改、1999年4月1日起實(shí)施的《收養(yǎng)法》適當(dāng)放寬了收養(yǎng)條件和進(jìn)一步完善了收養(yǎng)程序。為了促進(jìn)家庭收養(yǎng)殘疾兒童，我國(guó)對(duì)于收養(yǎng)殘疾兒童的條件給予特別優(yōu)惠，并于1999年頒布《中國(guó)公民收養(yǎng)子女登記辦法》予以具體指導(dǎo)。2012年發(fā)布《民政部關(guān)于開(kāi)展收養(yǎng)評(píng)估試點(diǎn)工作的通知》，探索建立并完善收養(yǎng)評(píng)估制度。此外，針對(duì)民間長(zhǎng)期存在的公民私自收養(yǎng)行為，民政部先后頒布《關(guān)于解決國(guó)內(nèi)公民私自收養(yǎng)子女有關(guān)問(wèn)題的通知》（2008）、《關(guān)于主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)個(gè)人和民辦機(jī)構(gòu)收留孤兒管理的通知》（2013）等，對(duì)收養(yǎng)行為進(jìn)一步規(guī)范。1992年實(shí)施《收養(yǎng)法》后，為了最大程度地妥善安置孤兒、促進(jìn)家庭收養(yǎng)，減輕社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的壓力，我國(guó)開(kāi)始開(kāi)展孤兒涉外收養(yǎng)工作，先后出臺(tái)《外國(guó)人在中華人民共和國(guó)收養(yǎng)子女的實(shí)施辦法》（1999）、《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉外送養(yǎng)工作的通知》（2000）、《民政部關(guān)于社會(huì)福利機(jī)構(gòu)涉外送養(yǎng)工作的若干規(guī)定》（2003），對(duì)我國(guó)孤兒與棄嬰的涉外收養(yǎng)予以規(guī)范。

總體來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)兒童機(jī)構(gòu)養(yǎng)護(hù)接受能力不足，家庭寄養(yǎng)缺少激勵(lì)和監(jiān)督。我國(guó)孤兒安置的主要渠道仍是由親屬或其他監(jiān)護(hù)人撫養(yǎng)的社會(huì)散居形式。不過(guò)，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府僅對(duì)兒童福利機(jī)構(gòu)的孤殘兒童提供財(cái)政支持，廣大社會(huì)散居孤兒的權(quán)益受到忽視。這一問(wèn)題于2009年得到扭轉(zhuǎn)。2009年《關(guān)于制定社會(huì)散居孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的通知》出臺(tái)，表明國(guó)家責(zé)任從主要為無(wú)人撫養(yǎng)的孤兒或棄嬰提供各種替代性養(yǎng)護(hù)服務(wù)，發(fā)展到為廣大社會(huì)散居孤兒提供生活補(bǔ)貼。2010年11月16日國(guó)務(wù)院辦公廳進(jìn)一步發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見(jiàn)》，根據(jù)這一文件，基本生活保障主要通過(guò)制定孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)、將孤兒納入城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)與醫(yī)療救助、提供教育補(bǔ)助與生活補(bǔ)貼、為成年孤兒提供培訓(xùn)與職業(yè)介紹補(bǔ)貼，以及城市農(nóng)村的住房保障計(jì)劃予以保障。2013年，民政部會(huì)同國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好棄嬰相關(guān)工作的通知》，對(duì)兒童福利機(jī)構(gòu)接收棄嬰、民辦機(jī)構(gòu)和個(gè)人收留棄嬰等問(wèn)題作出規(guī)定，保障棄嬰的基本人身安全和合法權(quán)益。這一系列文件表明，我國(guó)對(duì)孤兒與棄嬰的養(yǎng)護(hù)服務(wù)與支持進(jìn)入全面改善階段。

（二）流浪兒童

流浪兒童是20世紀(jì)90年代以來(lái)逐漸凸顯的城市社會(huì)問(wèn)題。目前流浪兒童的數(shù)量缺乏統(tǒng)一數(shù)據(jù)。大部分研究發(fā)現(xiàn)，流浪兒童中，男性比女性多，來(lái)自農(nóng)村的比來(lái)自城鎮(zhèn)的多；絕大多數(shù)為初中以下教育水平，年齡大多在8—15歲；家庭經(jīng)濟(jì)狀況一般或較差，監(jiān)護(hù)人文化水平普遍偏低。流出地主要為四川、河南等人口大省和貴州、新疆等中西部省份。［9］

流浪兒童主要生活在城市商貿(mào)和交通中心區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)以及公共娛樂(lè)場(chǎng)所等，靠乞討、撿垃圾、撿食剩飯菜、出賣廉價(jià)勞動(dòng)力甚至小偷小摸等手段謀生。他們生存環(huán)境的衛(wèi)生條件差，人身安全受到諸多威脅，通常對(duì)生活態(tài)度消極負(fù)面。［10］流浪兒童的基本需要是衣食住和最基本的醫(yī)療服務(wù)和安全保障。［11］除了物質(zhì)需求，有研究者指出，流浪兒童亦希望得到尊重、獲得自由。［12］

很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，我國(guó)對(duì)于流浪兒童救助的規(guī)定散見(jiàn)于其他婦女兒童的保護(hù)文件中，比如1991年《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》、1992年國(guó)務(wù)院頒布的《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》。1995年專門針對(duì)流動(dòng)人口的政策文件《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見(jiàn)》明確提出，設(shè)立流浪兒童保護(hù)教育中心。2003年《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》頒布實(shí)施后，全國(guó)很多城市開(kāi)始建立流浪兒童救助保護(hù)中心。

之后，民政部聯(lián)合其他部門于2006年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見(jiàn)》，對(duì)流浪未成年人的預(yù)防、救助、管理、教育、保護(hù)提出綜合意見(jiàn)，規(guī)定在對(duì)流浪未成年人進(jìn)行救助與保護(hù)方面，民政部門負(fù)有主要責(zé)任。2006年民政部印發(fā)的《流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》，為我國(guó)公辦流浪兒童救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的工作提供了細(xì)則化的規(guī)定，形成了以政府主導(dǎo)為主、在公立救助機(jī)構(gòu)內(nèi)完成的救助保護(hù)，是一種應(yīng)急性、以臨時(shí)救助為核心的集體養(yǎng)護(hù)模式。

近年來(lái)，我國(guó)針對(duì)流浪兒童的救助政策再次出現(xiàn)實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變，開(kāi)始關(guān)注流浪兒童的安置渠道與長(zhǎng)效解決機(jī)制。標(biāo)志性或相關(guān)重要舉措包括如下政策：2009年，民政部、公安部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、衛(wèi)生部五部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人解救保護(hù)工作的通知》，針對(duì)利用未成年人流浪乞討和組織未成年人違法犯罪，展開(kāi)街頭管理和打擊解救工作。特別需要指出的是，該文件在為流浪未成年人提供臨時(shí)救助的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)向新的長(zhǎng)效救助模式的探索，主要是鼓勵(lì)探索社會(huì)代養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)等社會(huì)安置模式。

2011年，流浪兒童問(wèn)題獲得更多政府關(guān)注與推動(dòng)。2011年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見(jiàn)》，要求確保流浪未成年人得到及時(shí)救助保護(hù)、教育矯治、回歸家庭和妥善安置，最大限度減少未成年人流浪現(xiàn)象，杜絕脅迫、誘騙、利用未成年人乞討等違法犯罪行為。

根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，2011年12月，民政部等八部門發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展“接送流浪孩子回家”專項(xiàng)行動(dòng)的通知》。該通知要求在全國(guó)聯(lián)合開(kāi)展以“保護(hù)兒童，告別流浪”為主題的“接送流浪孩子回家”專項(xiàng)行動(dòng)，以最大限度減少未成年人流浪現(xiàn)象。相對(duì)于以往的“嚴(yán)打”、“打拐”，“接送流浪孩子回家”專項(xiàng)行動(dòng)被視為保護(hù)“兒童人權(quán)”從法律文本邁向人權(quán)實(shí)踐的重要步驟。［13］

2012年我國(guó)流浪兒童救助政策再次出現(xiàn)重要飛躍。相比以往單純強(qiáng)調(diào)流浪兒童的臨時(shí)救助與護(hù)送回鄉(xiāng)，開(kāi)始注意到流浪兒童回家后再次出走、流浪的原因，并采取制度措施予以解決，標(biāo)志性事件是民政部發(fā)布 《民政部關(guān)于印發(fā)〈流浪未成年人需求和家庭監(jiān)護(hù)情況評(píng)估規(guī)范〉的通知》。家庭監(jiān)護(hù)評(píng)估是指對(duì)法定監(jiān)護(hù)人履行義務(wù)情況及實(shí)際監(jiān)護(hù)能力進(jìn)行全面了解的過(guò)程。評(píng)估規(guī)范的印發(fā)執(zhí)行，將推動(dòng)各地民政部門和救助保護(hù)機(jī)構(gòu)樹(shù)立“未成年人權(quán)益保護(hù)優(yōu)先”的工作理念，注重從家庭源頭解決問(wèn)題，提高流浪未成年人救助保護(hù)和教育矯治成效。［14］

2013年民政部再次聯(lián)合其他部門發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展 “流浪孩子回校園”專項(xiàng)行動(dòng)的通知》，在基本生活保障之外，開(kāi)始關(guān)注流浪兒童的教育問(wèn)題。根據(jù)該專項(xiàng)行動(dòng)的部署，民政部門對(duì)流浪未成年人逐一進(jìn)行個(gè)人需求和家庭監(jiān)護(hù)情況評(píng)估，提出義務(wù)教育或替代教育等建議，幫助適齡適學(xué)流浪未成年人在戶籍地或就近返校復(fù)學(xué)，有效預(yù)防和減少困境兒童外出流浪乞討和重復(fù)流浪現(xiàn)象。

上述一系列政策法規(guī)的出臺(tái)及實(shí)施，為我國(guó)開(kāi)展中國(guó)特色的社會(huì)救助與流浪兒童社會(huì)保護(hù)的工作方式提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?？偟膩?lái)看，2006年之前，我國(guó)對(duì)流浪兒童的救助主要體現(xiàn)在通過(guò)建設(shè)流浪兒童救助保護(hù)中心給予臨時(shí)救助；2006年之后，制度建設(shè)開(kāi)始從向流浪兒童單純地提供臨時(shí)性救助，轉(zhuǎn)向探索各種長(zhǎng)期安置渠道，比如社會(huì)代養(yǎng)和家庭寄養(yǎng)，從單純強(qiáng)調(diào)流浪兒童回歸家庭轉(zhuǎn)向注意到家庭自身的問(wèn)題和強(qiáng)調(diào)家庭監(jiān)護(hù)評(píng)估以及打擊各種誘騙脅迫利用兒童的犯罪行為，從關(guān)注事后解決問(wèn)題轉(zhuǎn)向源頭預(yù)防和治理。這些轉(zhuǎn)變都表明我國(guó)的流浪兒童救助的理念及制度體系在不斷完善。

（三）殘疾兒童

為了保障殘疾兒童權(quán)益，國(guó)家在生活保障、殘疾康復(fù)、特殊教育等方面開(kāi)展制度建設(shè)。生活保障方面，以往我國(guó)殘疾兒童的基本生活保障主要依托城市與農(nóng)村的最低生活保障或農(nóng)村 “五?！敝贫龋o(wú)專門針對(duì)貧困殘疾兒童的救助措施。近年來(lái)，國(guó)家開(kāi)始嘗試探索殘疾津貼制度，包括生活津貼、護(hù)理津貼等?！吨袊?guó)殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》明確提出，“有條件的地方探索建立貧困殘疾人生活補(bǔ)助和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度?！边@一制度的建立有助于保障貧困殘疾人包括殘疾兒童的基本生活和護(hù)理需求。但總體來(lái)看，國(guó)家對(duì)于殘疾津貼制度構(gòu)建并無(wú)強(qiáng)制要求，多依托地方財(cái)力與意愿，殘疾津貼制度的覆蓋范圍和水平有限，且并無(wú)專門針對(duì)殘疾兒童的津貼制度。

殘疾康復(fù)方面，我國(guó)多項(xiàng)法律法規(guī)涉及或包含殘疾人康復(fù)內(nèi)容，比如《殘疾人保障法》（2008年修訂）、《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)［2010］19號(hào)）等。此外，專門的康復(fù)法規(guī)也不斷出臺(tái)。2002年衛(wèi)生部、民政部等五部門和中國(guó)殘聯(lián)專門出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)殘疾人康復(fù)工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)［2002］41 號(hào)）?！笆濉币詠?lái)，每個(gè)五年計(jì)劃期間，中國(guó)殘聯(lián)等部門均專門制定不同類型殘疾人士的康復(fù)配套實(shí)施方案，對(duì)不同殘疾類型殘疾人包括兒童康復(fù)工作提出工作目標(biāo)與發(fā)展路徑。［15］

具體到殘疾兒童康復(fù)，我國(guó)已實(shí)施了一系列大規(guī)模的項(xiàng)目和工程，包括為低視力患者配用助聽(tīng)器、聾兒聽(tīng)力語(yǔ)言康復(fù)訓(xùn)練、智力殘疾兒童康復(fù)訓(xùn)練及對(duì)殘疾兒童家長(zhǎng)的培訓(xùn)等。［16］針對(duì)貧困殘疾兒童，2009年中國(guó)殘聯(lián)聯(lián)合財(cái)政部共同下發(fā)《關(guān)于印發(fā)貧困殘疾兒童搶救性康復(fù)項(xiàng)目實(shí)施方案及配套實(shí)施辦法的通知》，于2009年至2011年安排專項(xiàng)補(bǔ)助資金，支持各地實(shí)施《貧困殘疾兒童搶救性康復(fù)項(xiàng)目》。2011年至2015年，中央財(cái)政繼續(xù)安排專項(xiàng)補(bǔ)助資金，支持各地實(shí)施“殘疾兒童康復(fù)救助項(xiàng)目”。為保證該項(xiàng)目順利實(shí)施，中殘聯(lián)制定《殘疾兒童康復(fù)救助“七彩夢(mèng)行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施方案》（殘聯(lián)廳發(fā)〔2011〕25 號(hào)），繼續(xù)對(duì)城鄉(xiāng)有康復(fù)需求的貧困殘疾兒童，尤其是其中城鄉(xiāng)低保家庭的貧困殘疾兒童予以資助。此外，2010年，衛(wèi)生部、人力資源和社會(huì)保障部、民政部、財(cái)政部、中國(guó)殘聯(lián)等部門共同下發(fā)了《關(guān)于將部分醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目納入基本醫(yī)療保障范圍的通知》，將運(yùn)動(dòng)療法、偏癱肢體綜合訓(xùn)練、腦癱肢體綜合訓(xùn)練、截癱肢體綜合訓(xùn)練、作業(yè)療法、認(rèn)知知覺(jué)功能障礙訓(xùn)練、言語(yǔ)訓(xùn)練、吞咽功能障礙訓(xùn)練、日常生活能力評(píng)定等9項(xiàng)醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目納入城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障范圍。這也為貧困患兒獲得康復(fù)服務(wù)提供了一定制度保障。2013年，殘疾兒童預(yù)防與早期康復(fù)得到更多重視。中國(guó)殘聯(lián)、衛(wèi)生部共同制定《0—6歲兒童殘疾篩查工作規(guī)范》，探索建立早預(yù)防、早篩查、早轉(zhuǎn)介、早治療、早康復(fù)的工作機(jī)制。此外，關(guān)于殘疾人康復(fù)的綜合性法規(guī)也取得重大進(jìn)展。2015年《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》草案公開(kāi)征求意見(jiàn)。［17］

殘疾兒童特殊教育方面，改革開(kāi)放以來(lái)，通過(guò) 《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》、《未成年人保護(hù)法》、《教育法》、《殘疾人教育條例》等法律法規(guī)明確中央及地方政府、教育部門的權(quán)利及責(zé)任，并針對(duì)殘疾兒童的相關(guān)權(quán)益作出規(guī)定。［18］各項(xiàng)專門法規(guī)與細(xì)則也不斷出臺(tái)，比如國(guó)家教委《關(guān)于開(kāi)展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》（1994年7月21日）、教育部等部委《關(guān)于加強(qiáng)特殊教育教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》（2012年9月20日）等。教育部、發(fā)展改革委、民政部等6部門和中國(guó)殘聯(lián)先后于2009年和2014年頒布《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》、《特殊教育提升計(jì)劃（2014—2016年）》，對(duì)殘疾人義務(wù)教育、非義務(wù)教育階段的教育等作出全面規(guī)劃。［19］此外，2010年以來(lái)，考慮到殘疾人保障與教育理念的變化以及現(xiàn)實(shí)殘疾人教育中存在的問(wèn)題，教育部開(kāi)始著手進(jìn)行《殘疾人教育條例》的修訂工作，并提交國(guó)務(wù)院法制辦公開(kāi)征求意見(jiàn)。［20］

隨著特殊教育制度的不斷發(fā)展，我國(guó)已初步形成中國(guó)特有的教育體系，對(duì)于殘疾兒童的教育安置主要包括三種方式，一是隔離式的特殊教育學(xué)校（包括盲、聾、弱智學(xué)校），二是半隔離式的附設(shè)在普通學(xué)校的特殊兒童班（以智力、聽(tīng)力殘疾兒童居多）；三是融合式的隨班就讀（普通班級(jí)）。但是，殘疾兒童入學(xué)率尚需提高。根據(jù)全國(guó)第二次殘疾人抽樣調(diào)查資料，有學(xué)者測(cè)算出我國(guó)學(xué)齡殘疾兒童（6—14歲兒童）在校接受義務(wù)教育比例為62.06%，其中聽(tīng)力殘疾兒童接受教育比例最高為80.87%，多重殘疾兒童接受教育比例最低，僅為 39.82%。［21］

總體來(lái)看，我國(guó)殘疾兒童的專門生活保障制度尚待突破，制度建設(shè)較為薄弱。殘疾人的康復(fù)事業(yè)正在從以各種康復(fù)工程和項(xiàng)目推動(dòng)為特征的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向以更加規(guī)范細(xì)致的法規(guī)體系為基礎(chǔ)的發(fā)展模式。這將促進(jìn)康復(fù)事業(yè)包括殘疾兒童康復(fù)事業(yè)長(zhǎng)效機(jī)制的發(fā)展和形成。殘疾兒童的基本義務(wù)教育需求尚未得到較好滿足，非義務(wù)教育尤其是學(xué)前教育因之前長(zhǎng)期被忽視，也有待進(jìn)一步發(fā)展。在殘疾兒童生活救助、康復(fù)以及特殊教育方面，對(duì)于其中貧困且殘疾程度較重的困難兒童，尤其需更加完善的托底性制度安排。

二、我國(guó)困境兒童托底性保障制度的發(fā)展

（一）基本制度框架：將托底性保障嵌置于普遍兒童福利架構(gòu)中

根據(jù)兒童保護(hù)和兒童福利的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)困境兒童保護(hù)制度的發(fā)展?fàn)顩r，應(yīng)當(dāng)盡快明確困境兒童保護(hù)和托底性保障的制度設(shè)計(jì)理念，構(gòu)建起有效的困境兒童保護(hù)制度。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，理想的兒童保護(hù)工作不應(yīng)在兒童問(wèn)題出現(xiàn)后被動(dòng)應(yīng)對(duì)，而應(yīng)針對(duì)各種可能導(dǎo)致兒童遺棄、虐待的家庭問(wèn)題，進(jìn)行及早干預(yù)，也即在構(gòu)建困境兒童保護(hù)制度同時(shí)，不斷完善普遍兒童福利。目前英美各國(guó)均對(duì)廣泛兒童福利路徑予以關(guān)注。據(jù)估計(jì)，大部分兒童在成年前的某一個(gè)或幾個(gè)時(shí)點(diǎn)，均需要必要的服務(wù)，保障獲得基本的健康和發(fā)展。［22］未來(lái)的挑戰(zhàn)在于，除了針對(duì)最弱勢(shì)兒童的服務(wù)，如何確保所有有需要的兒童均獲得相關(guān)服務(wù)。比如，在“每一個(gè)孩子都重要”的理念下，英國(guó)兒童政策關(guān)注每個(gè)兒童的福利，包括一般兒童以及特殊需求兒童。英國(guó)政府強(qiáng)調(diào)兒童保護(hù)不能與一般兒童生活改善政策分開(kāi)，針對(duì)特殊需要兒童的服務(wù)以及針對(duì)每個(gè)兒童的普惠服務(wù)均應(yīng)得到重視，需在兒童普惠服務(wù)的框架中討論特殊風(fēng)險(xiǎn)兒童的保護(hù)。［23］

據(jù)此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以“機(jī)構(gòu)養(yǎng)護(hù)+家庭養(yǎng)護(hù)+流浪兒童救助+殘疾兒童福利”為主體的托底性保障制度，輔以“兒童保護(hù)”為更廣泛的兒童權(quán)益保障的制度體系。

（二）責(zé)任主體：加強(qiáng)政府責(zé)任，同時(shí)發(fā)動(dòng)民間資源

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，政府在兒童福利尤其是困境兒童保護(hù)方面應(yīng)承擔(dān)主要財(cái)政責(zé)任。比如英國(guó)兒童福利的大部分經(jīng)費(fèi)由政府承擔(dān)，政府不但向民間組織、兒童福利服務(wù)機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi)，而且向家庭提供津貼。以英格蘭地區(qū)為例，根據(jù)各地?cái)?shù)據(jù)匯總，在2010—2011財(cái)政年度，英格蘭各地兒童與青少年服務(wù)（包括兒童照護(hù)、安全服務(wù)、家庭支持服務(wù)、社工介入服務(wù)、青少年服務(wù)、司法服務(wù)等）總支出達(dá)92.6億英鎊，其中來(lái)自地方政府與公立部門的為67.7億，政府支出占總支出的73.1%。［24］再如，美國(guó)兒童保護(hù)工作的資金來(lái)源主要有三部分：第一部分是聯(lián)邦政府依據(jù)立法每年根據(jù)預(yù)算進(jìn)行撥款，用于專項(xiàng)保護(hù)性工作，是美國(guó)兒童保護(hù)工作的主要資金來(lái)源；第二部分是地方財(cái)政配套資金，各州依據(jù)立法從州財(cái)政中劃撥資金或通過(guò)其他渠道籌集資金；第三部分是個(gè)人、機(jī)構(gòu)、社會(huì)捐助。［25］以華盛頓州為例，2011 財(cái)政年度，華盛頓州兒童保護(hù)預(yù)算的45%來(lái)自于聯(lián)邦，55%來(lái)自于州政府與其他渠道。［26］

在加強(qiáng)政府財(cái)政責(zé)任的同時(shí)，政府對(duì)于困境兒童保護(hù)政策的執(zhí)行能力也需要加強(qiáng)。困境兒童保護(hù)往往涉及多個(gè)部門。如何協(xié)調(diào)整合多部門的責(zé)權(quán)分配，同時(shí)保證有需要的兒童獲得適切服務(wù)，需要政府部門加強(qiáng)行政能力。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門兒童保護(hù)部門、指定專門兒童保護(hù)官員、推動(dòng)部門間的信息分享、加強(qiáng)保護(hù)結(jié)果的問(wèn)責(zé)等措施，在協(xié)調(diào)整合多部門力量、有效提升兒童保護(hù)政策的實(shí)施效果方面具有促進(jìn)作用。比如，英國(guó)2004年出臺(tái)兒童行動(dòng)方案，要求在英格蘭地區(qū)成立兒童專員（Children’s Commissioner），要求地方官員促進(jìn)機(jī)構(gòu)間的合作，建立地方兒童保護(hù)董事會(huì)（Local Safeguarding Children Boards），推動(dòng)兒童工作在部門間的協(xié)調(diào)與有效執(zhí)行。［27］針對(duì)有特殊需要或面臨特定風(fēng)險(xiǎn)的兒童，促進(jìn)服務(wù)整合的具體措施包括：首先，改善相關(guān)機(jī)構(gòu)間的信息分享，保證所有地方機(jī)構(gòu)擁有本地區(qū)有需要兒童的名單、他們已經(jīng)獲得的服務(wù)，以及服務(wù)提供方具體的負(fù)責(zé)人為誰(shuí)。此外，要求地方指定專門部門和人員負(fù)責(zé)收集和在相關(guān)機(jī)構(gòu)間的信息分享，比如兒童特殊教育需求、青少年違規(guī)犯罪、健康以及社會(huì)服務(wù)。引入專家負(fù)責(zé)制，任何一個(gè)需要得到兩個(gè)及以上服務(wù)機(jī)構(gòu)幫助與服務(wù)的青少年，需要指定一位專家，在該兒童的需求滿足方面發(fā)揮引導(dǎo)作用，保證其獲得所需的任何服務(wù)。此外，在學(xué)校、兒童照護(hù)機(jī)構(gòu)等普惠性質(zhì)的兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立多專業(yè)的兒童專家服務(wù)團(tuán)隊(duì)，提供現(xiàn)場(chǎng)服務(wù)，及時(shí)解決兒童的特殊需求與問(wèn)題。［28］再比如，美國(guó)兒童保護(hù)服務(wù)的五項(xiàng)基本原則之一即為：兒童保護(hù)系統(tǒng)必須關(guān)注服務(wù)結(jié)果，提高服務(wù)的問(wèn)責(zé)性。［29］這一原則亦有助于推動(dòng)政策執(zhí)行者的行政能力改善。

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，在兒童保護(hù)服務(wù)的具體提供方面，應(yīng)充分利用民間組織完成困境兒童保護(hù)與服務(wù)的遞送工作，而非由政府大包大攬。建立政府主導(dǎo)、非政府組織廣泛參與的困境兒童保護(hù)體制正在成為普遍共識(shí)。［30］在這方面，美國(guó)的兒童保護(hù)體系可為我們提供一定參考。美國(guó)兒童保護(hù)工作組織自上而下包括聯(lián)邦、州、縣、市的相關(guān)機(jī)構(gòu)，以及非營(yíng)利、公立、私營(yíng)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。第一層：聯(lián)邦政府在兒童保護(hù)中的主要職責(zé)是制定規(guī)劃和方案，監(jiān)督、評(píng)估各州執(zhí)行情況，提供資源；第二層：州一級(jí)兒童保護(hù)部門工作范圍包括監(jiān)管聯(lián)邦兒童保護(hù)項(xiàng)目的實(shí)施和執(zhí)行，制定本州的兒童保護(hù)政策和服務(wù)計(jì)劃，籌措資金，幫助縣市以及公私地方機(jī)構(gòu)執(zhí)行保護(hù)項(xiàng)目；第三層：縣級(jí)兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)兒童保護(hù)的具體事務(wù)，開(kāi)展聯(lián)邦和州的兒童保護(hù)項(xiàng)目；第四層：公立或非營(yíng)利的各種兒童服務(wù)中心。［31］

三、我國(guó)困境兒童托底性保障制度發(fā)展的政策建議

（一）孤兒與棄嬰養(yǎng)護(hù)制度

推動(dòng)兒童收養(yǎng)與寄養(yǎng)工作，同時(shí)擴(kuò)大機(jī)構(gòu)養(yǎng)護(hù)能力。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與理念，為孤兒提供家庭永久安置為最佳安排，家庭寄養(yǎng)次之，機(jī)構(gòu)養(yǎng)護(hù)為最后選擇。比如，美國(guó)兒童保護(hù)的目標(biāo)之一即為永久安置，因此家庭收養(yǎng)而非寄養(yǎng)被放在重要位置。1980年《收養(yǎng)資助和兒童福利法》提出，確保被寄養(yǎng)孩子享受到穩(wěn)定的家庭環(huán)境，防止被反復(fù)轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)采取收養(yǎng)方式為兒童提供永久安置。1997年頒布《收養(yǎng)和安全家庭法案》，進(jìn)一步提供收養(yǎng)的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)長(zhǎng)久安置而非寄養(yǎng)。［32］針對(duì)我國(guó)家庭收養(yǎng)現(xiàn)狀，我們提出幾點(diǎn)政策建議。

完善家庭收養(yǎng)的服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。我國(guó)的家庭收養(yǎng)方式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌背景下形成的政府主導(dǎo)型家庭收養(yǎng)方式。目前的家庭收養(yǎng)方式在非政府組織相對(duì)缺位的情況下，政府既承擔(dān)了政策制定者的角色，又承擔(dān)了服務(wù)提供者的角色，此外，還承擔(dān)了制度運(yùn)行監(jiān)督者的角色。政府在家庭收養(yǎng)中的多重職能、多重角色，既影響了家庭收養(yǎng)的制度運(yùn)行效率，又影響了家庭收養(yǎng)的服務(wù)質(zhì)量。政府應(yīng)重視非政府組織在家庭收養(yǎng)工作中的積極作用，出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)非政府組織和收養(yǎng)家庭投入到兒童救助工作之中，努力引導(dǎo)民間力量參與家庭收養(yǎng)服務(wù)供給。

提高家庭收養(yǎng)服務(wù)的專業(yè)化程度。目前，我國(guó)家庭收養(yǎng)的專業(yè)化程度低，既缺乏專業(yè)人員的有效指導(dǎo)，也缺乏國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有效監(jiān)管措施。因此，培養(yǎng)具有專業(yè)家庭收養(yǎng)服務(wù)知識(shí)的社會(huì)工作者，并通過(guò)政策鼓勵(lì)，引導(dǎo)、支持專業(yè)工作人員參與家庭收養(yǎng)服務(wù)是完善我國(guó)家庭收養(yǎng)方式的重要舉措。此外，在健全培訓(xùn)體系、加快專業(yè)工作人員培養(yǎng)的同時(shí)，還應(yīng)重視加強(qiáng)收養(yǎng)家庭的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高收養(yǎng)家庭的兒童照料水平，從而保證收養(yǎng)家庭在為孤殘兒童提供較高水平的日常照料的基礎(chǔ)上，滿足兒童生理、心理和情感等多方面的需求。

明確政府責(zé)任邊界。若要保證家庭收養(yǎng)的運(yùn)作形成一個(gè)完整且高效的系統(tǒng)，首先要明確系統(tǒng)內(nèi)各主體共同的目標(biāo)，其次理順各主體的權(quán)利和義務(wù)，最后形成各主體良好合作的有效機(jī)制。多方合作型家庭收養(yǎng)方式的目的，應(yīng)為保護(hù)孤殘兒童的利益、維護(hù)孤殘兒童的權(quán)利、為孤殘兒童的健康成長(zhǎng)創(chuàng)造有利環(huán)境。政府在孤殘兒童家庭收養(yǎng)工作中，應(yīng)將責(zé)任集中于政策制定、管理監(jiān)督等方面，而家庭收養(yǎng)服務(wù)的提供則可以委托非政府組織進(jìn)行，從而充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，建立家庭收養(yǎng)的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。

在兒童機(jī)構(gòu)養(yǎng)護(hù)方面，針對(duì)當(dāng)前養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)接收能力嚴(yán)重不足的問(wèn)題，首先，國(guó)家應(yīng)加大兒童福利機(jī)構(gòu)的基本設(shè)施建設(shè)和財(cái)政投入。其次，機(jī)構(gòu)養(yǎng)護(hù)的創(chuàng)新發(fā)展應(yīng)得到鼓勵(lì)。以棄嬰島為例，棄嬰島不僅體現(xiàn)了對(duì)生命的尊重，而且延伸了兒童收養(yǎng)的制度觸角，成為新時(shí)期兒童福利制度的創(chuàng)新舉措。再次，應(yīng)不斷提升養(yǎng)護(hù)人員素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量。目前，兒童福利機(jī)構(gòu)普遍存在缺少專業(yè)護(hù)理人員、專業(yè)社會(huì)工作人員進(jìn)入不足等問(wèn)題。我們認(rèn)為，要發(fā)揮機(jī)構(gòu)養(yǎng)護(hù)的基礎(chǔ)作用，應(yīng)當(dāng)健全兒童福利機(jī)構(gòu)的人員配備和專業(yè)素質(zhì)，不斷提升機(jī)構(gòu)養(yǎng)護(hù)的服務(wù)質(zhì)量，使困境兒童在兒童福利機(jī)構(gòu)滿足基本生活需求和情感需求。

（二）流浪兒童救助制度

在流浪兒童救助方面，主要涉及政府部門在社會(huì)治理中發(fā)揮什么樣的功能，及其與社區(qū)、社會(huì)組織和家庭的關(guān)系構(gòu)建與責(zé)任認(rèn)定。為此，我們提出以下幾點(diǎn)政策建議。［33］

明確政府公安部門的治安責(zé)任。目前的城市流浪兒童“魚龍混雜”，既有個(gè)體性乞討，又有組織性乞討；既有自愿性乞討，又有強(qiáng)制性乞討；既有目的性乞討，又有手段性乞討；既有合法性乞討，又有非法性乞討。針對(duì)流浪兒童的治理，應(yīng)當(dāng)有明確的法律界限，禁止非法乞討，打擊以“流浪乞討”為名的有組織違法犯罪活動(dòng)。履行此部分國(guó)家職能的政府部門應(yīng)當(dāng)是公安部門。

明確政府民政部門的救助責(zé)任。對(duì)于流浪兒童，政府應(yīng)在保證其人身自由和自愿選擇的基礎(chǔ)上，依照《社會(huì)救助暫行辦法》的規(guī)定，為其提供短期住所庇護(hù)和食物供給等救助服務(wù)。同時(shí)，推進(jìn)城市流浪乞討救助和其他救助制度的配套銜接，根據(jù)流浪兒童的個(gè)體情況進(jìn)行救助分流，比如進(jìn)行醫(yī)療救治、分類辦理機(jī)構(gòu)養(yǎng)育和家庭寄養(yǎng)收養(yǎng)服務(wù)等。

拓展社會(huì)組織和社區(qū)志愿服務(wù)的參與空間。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)顯示，政府以購(gòu)買服務(wù)等方式，通過(guò)社會(huì)組織和志愿者的有效參與，將城市流浪兒童救助服務(wù)觸角延伸至城市社區(qū)，是解決問(wèn)題的有效手段。特別是對(duì)于社區(qū)內(nèi)流浪兒童的心理輔導(dǎo)和街頭救助庇護(hù)，不僅可以減少未成年人的流浪乞討行為，更可以減少青少年違法犯罪活動(dòng)。

（三）殘疾兒童福利制度

殘疾兒童福利的發(fā)展，應(yīng)重點(diǎn)解決殘疾兒童的教育問(wèn)題，特別是優(yōu)先發(fā)展特殊教育福利。具體來(lái)講，我們提出以下幾點(diǎn)政策建議。

明確教育理念。發(fā)展殘疾兒童教育，追求的是社會(huì)平等的價(jià)值。對(duì)兒童的保護(hù)政策而言，必須堅(jiān)持社會(huì)平等的價(jià)值目標(biāo)。對(duì)兒童發(fā)展來(lái)說(shuō)，平等意味著起點(diǎn)的平等、機(jī)會(huì)的平等。因此，對(duì)于殘疾兒童，起點(diǎn)的平等意味著能夠通過(guò)特殊教育為他們創(chuàng)造出平等的生活機(jī)會(huì)，使每個(gè)殘疾人有同樣的機(jī)會(huì)與其他人競(jìng)爭(zhēng)。

激勵(lì)家長(zhǎng)、學(xué)校、社會(huì)共同參與。事實(shí)上，家長(zhǎng)是孩子的第一任教師，他們和殘疾兒童的聯(lián)系也最為密切。另外，社會(huì)工作專業(yè)隊(duì)伍和志愿者的支持也是不容忽視的。他們是新興的社會(huì)力量，不僅能對(duì)殘疾兒童的教育等事務(wù)給予幫助，而且還可以對(duì)殘疾人家庭和殘疾兒童進(jìn)行心理輔導(dǎo)服務(wù)。

培養(yǎng)和激勵(lì)特殊教師。我國(guó)現(xiàn)有的特教師資非常有限，加之特教師資的合格學(xué)歷門檻普遍偏低，且進(jìn)入特教崗位后所接受的專業(yè)學(xué)習(xí)和進(jìn)修相對(duì)有限，因而特教師資的專業(yè)化水平普遍較低。為了緩解這種狀況，國(guó)家有必要采取支持特殊教師培養(yǎng)的優(yōu)惠措施。比如，就業(yè)政策上可以考慮向特殊教育專業(yè)的畢業(yè)生給予一定的傾斜，如增加編制，尤其是在普通學(xué)校中增加資源教師的編制；對(duì)于特殊教育專業(yè)的畢業(yè)生可以給與指導(dǎo)就業(yè)、推薦就業(yè)等。

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