陳向武，孫敬秋，李瑞紅

（青島東方動物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島　266032）

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（十）
——《行政處罰事先告知書》的應(yīng)用

陳向武，孫敬秋，李瑞紅

（青島東方動物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島266032）

執(zhí)法文書應(yīng)用

編者按：2012年9月，農(nóng)業(yè)部修訂發(fā)布了26種農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書基本格式，為使官方獸醫(yī)盡快掌握并規(guī)范制作執(zhí)法文書，2013年委托青島東方動物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心編寫了規(guī)范制作執(zhí)法文書的培訓(xùn)講義，并在2013年第6期至2014年第3期《中國動物檢疫》刊出。執(zhí)法文書應(yīng)用講義刊登后，深受讀者歡迎。并相繼接到眾多基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)要求再次刊登的意見。為了滿足基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的需要，本刊委托青島東方動物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心對執(zhí)法文書講義進行了修改和完善，現(xiàn)陸續(xù)刊出。

（續(xù)前）

執(zhí)法文書是動物衛(wèi)生行政主體實施法律的重要手段，是實施行政處罰的記錄和憑證，是體現(xiàn)執(zhí)法程序的載體，同時也是衡量行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平高低的重要指標。為了提高行政執(zhí)法人員文書制作水平，本文結(jié)合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書格式和使用規(guī)范，通過對具體案例執(zhí)法文書應(yīng)用的分析，對案例中的執(zhí)法文書進行了點評，并制作了范本供讀者參考。

【案情概述】

2009年10月21日，甲縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所在市場監(jiān)督執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)該縣某街道市場肉販蔣某所出售的73千克豬肉無《動物產(chǎn)品檢疫合格證明》，經(jīng)立案調(diào)查，查明：涉案豬肉在屠宰檢疫中檢疫為不合格，檢疫員未出具《動物產(chǎn)品檢疫合格證明》。蔣某為貪圖便宜，將涉案豬肉從甲縣某屠宰場購入銷售。甲縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所認為，蔣某的行為違反了《動物防疫法》第二十五條第三項及第五項之規(guī)定，根據(jù)《動物防疫法》第七十六條的規(guī)定，給予蔣某沒收（銷毀）73千克病豬肉、并處1 500元罰款的行政處罰。蔣某在規(guī)定時間內(nèi)履行了行政處罰決定書的義務(wù)。結(jié)案后，執(zhí)法人員進行了組卷歸檔，檔案中有卷內(nèi)目錄1、案件登記表、行政處罰立案審批表2、現(xiàn)場檢查筆錄3、行政強制決定書4、送達回證5、陳述申辯筆錄6、詢問筆錄7、案件處理意見書8、行政處罰事先告知書、行政處罰決定書、蔣某的檢查書、罰沒收據(jù)存根清單以及行政處罰結(jié)案報告等材料。

【執(zhí)法文書規(guī)范制作】

本文僅對本案中的《行政處罰事先告知書》進行分析，就如何規(guī)范制作《行政處罰事先告知書》進行闡述，并指出本案中《行政處罰事先告知書》存在的問題。本案中使用的其他法律文書將逐期刊登。

1行政處罰事先告知書的制作規(guī)范

《行政處罰法》第六條規(guī)定：公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)……；第三十一條規(guī)定：行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權(quán)利；第三十二條規(guī)定：當事人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當進行復(fù)核；當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關(guān)應(yīng)當采納；第四十一條規(guī)定：行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不告知當事人給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；此外，第四十二條還規(guī)定了：行政機關(guān)作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當組織聽證。從上述規(guī)定可以看出，《行政處罰法》規(guī)定了受到行政處罰的當事人享有的各項權(quán)利，包括知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、“特定處罰”9的聽證權(quán)、復(fù)議權(quán)、訴訟權(quán)以及獲得行政賠償權(quán)等，在行政法學(xué)理論中將這些權(quán)利統(tǒng)稱為程序性權(quán)利。

動物衛(wèi)生行政主體在行政處罰中，尊重和保障當事人的程序性權(quán)利是行政處罰有效成立的法定條件之一，這些權(quán)利動物衛(wèi)生行政主體必須予以保障，其目的是為了保護行政相對人的合法權(quán)益，監(jiān)督動物衛(wèi)生行政主體依法行使職權(quán)，使無辜的人不受處罰，使違法行為人受到公正處理。在動物衛(wèi)生行政處罰中，當事人享有的復(fù)議、訴訟以及獲得行政賠償?shù)瘸绦蛐詸?quán)利，一般產(chǎn)生于動物衛(wèi)生行政主體作出行政處罰決定之后。而當事人享有的陳述、申辯和“特定處罰”的聽證等三項程序性權(quán)利，一般產(chǎn)生于動物衛(wèi)生行政主體作出行政處罰決定之前，這“三項權(quán)利”的保障，取決于動物衛(wèi)生行政主體能否按照法定程序履行義務(wù)。通常情況下，動物衛(wèi)生行政主體履行了以下兩項義務(wù)，就可以認為保障了當事人依法享有的“三項權(quán)利”，一是按照法定程序履行了告知義務(wù)，二是聽取了當事人的陳述和申辯、或組織聽證。行政處罰事先告知書是動物衛(wèi)生行政主體履行告知義務(wù)的具體表現(xiàn)形式，而行政處罰事先告知書承載的內(nèi)容是否完整，以及是否送達當事人，是判斷動物衛(wèi)生行政主體是否按照法定程序履行告知義務(wù)的重要標準。在特殊情況下，面對特殊群體（如，文盲）的當事人，除了書面告知當事人外，執(zhí)法人員還應(yīng)向當事人宣讀行政處罰事先告知書的具體內(nèi)容，特別要明確告知當事人依法享有的程序性權(quán)利。因此，正確、規(guī)范制作行政處罰事先告知書，對行政處罰是否成立具有重要意義。

在動物衛(wèi)生行政處罰中，行政處罰事先告知書是指動物衛(wèi)生行政主體在適用一般程序作出行政處罰決定前，告知當事人擬作出的行政處罰決定的事實、理由、依據(jù)以及當事人依法享有的權(quán)利的文書。行政處罰事先告知書分為適用一般案件的行政處罰事先告知書和適用聽證案件的行政處罰事先告知書。行政處罰事先告知書由首部、正文、尾部三部分組成?！缎姓幜P事先告知書》（適用聽證案件）

4具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2014年第12期90-92頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（四）——沒收銷毀動物產(chǎn)品的法律文書應(yīng)用。

5具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2015年第1期84-87頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（五）——《送達回證》的應(yīng)用。

6具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2015年第3期89-92頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（六）——《陳述申辯筆錄》的應(yīng)用。

7具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2015年第5期89-94頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（七）——《詢問筆錄》的應(yīng)用。

8具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2015年第7期91-95頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（八）——《案件處理意見書》的應(yīng)用之一 ；第9期87-90頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（八）——《案件處理意見書》的應(yīng)用之二。

9指給予責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款、沒收違法所得和非法購物金額較大的行政處罰。制作范本見表1。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范和《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》（農(nóng)政發(fā)〔2012〕3號）的規(guī)定，行政處罰事先告知書應(yīng)當按下列要求制作：

1.1首部

首部由標題、案號和當事人的基本情況三部分組成。標題通常分為兩行，居中寫明，一行為制作該執(zhí)法文書的執(zhí)法機關(guān)全稱，另一行是執(zhí)法文書的名稱。在行政處罰事先告知階段，還要根據(jù)案件是否符合聽證條件，決定適用一般案件或聽證案件文書的行政處罰事先告知書。案號由“行政區(qū)劃簡稱+執(zhí)法機關(guān)簡稱+執(zhí)法類別+告（事先告知行為的簡稱）+年份+序號”組成，以動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的名義實施行政處罰時，“執(zhí)法類別”可以省略，如某動監(jiān)告〔2013〕1號。當事人的基本情況分為兩種：一是當事人為自然人的，需要寫明其姓名；當事人為個體工商戶的，以自然人對待，并以營業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營者為行政相對人，需要寫明經(jīng)營者的姓名信息。但是，如果個體工商戶有字號的，以營業(yè)執(zhí)照上登記的字號為行政相對人，需要寫明營業(yè)執(zhí)照上登記的字號，并同時注明該字號經(jīng)營者的姓名。二是當事人是法人或其他組織的，應(yīng)寫明該法人或者其他組織的名稱。當事人為兩人以上的，需要依次列明。

1.2正文

正文包括違法事實及證據(jù)，認定違法行為的法律條款、擬作出行政處罰的種類、幅度及法律依據(jù)，并告知當事人享有的陳述和申辯的權(quán)利、要求執(zhí)法機關(guān)舉行聽證的權(quán)利、行使這些權(quán)利的法定期限、以及逾期行使權(quán)利的法律后果等內(nèi)容。

1.2.1違法事實及證據(jù)。違法事實主要包括違法行為發(fā)生的時間、地點、人物、經(jīng)過、情節(jié)和后果等要素。對違法事實的描述應(yīng)當完整、明確、客觀，不得使用結(jié)論性語言。認定違法事實的證據(jù)要明確、具體，應(yīng)當圍繞違法行為逐一列舉并進行分析，形成完整的證據(jù)鏈。摒棄當前大多數(shù)執(zhí)法人員將證據(jù)簡要敘述為“以上違法事實，有現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄、詢問筆錄及證人證言等證明在案佐證”的表述方式，充分保障當事人的知情權(quán)。

1.2.2認定違法行為的法律條款。認定違法行為的法律條款即擬作出行政處罰的理由。處罰理由和處罰依據(jù)中引用的法律規(guī)范的有關(guān)條款要準確、完整和具體，引用法律、法規(guī)、規(guī)章要寫明全稱，引用的法律條文要具體到條、款、項、目。

1.2.3擬作出行政處罰的種類、幅度及法律依據(jù)。知當事人擬作出處罰的種類和幅度要具體、明確。罰款的數(shù)額應(yīng)當按照法律規(guī)范的規(guī)定計算和表述，如“給予當事人同類檢疫合格動物產(chǎn)品貨值2 000元30%的罰款，計600元整；或表述為：罰款600元整（同類檢疫合格動物產(chǎn)品貨值2 000元30%的罰款）”等。這里的法律依據(jù)是指處罰依據(jù)，即承擔法律責任的具體法律條款，通常與處罰理由（認定違法行為的法律條款）對應(yīng)。

1.2.4告知當事人依法享有的權(quán)利。告知當事人享有陳述和申辯的權(quán)利及法定期限；擬作出較大數(shù)額罰款、沒收較大數(shù)額財產(chǎn)、責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證照的行政處罰時，應(yīng)當告知當事人享有聽證權(quán)利及法定期限；同時，告知當事人逾期不行使權(quán)利應(yīng)承擔的法律后果。當事人享有的這些權(quán)利，通常以固定內(nèi)容印制于行政處罰事先告知書中，這里不再贅述。

1.3尾部

尾部包括成文單位的全稱、印章、成文日期以及執(zhí)法機關(guān)的聯(lián)系方式等內(nèi)容。行政處罰事先告知書中注明加蓋執(zhí)法機關(guān)印章的地方，應(yīng)當有執(zhí)法機關(guān)的名稱并加蓋印章，加蓋印章應(yīng)當清晰、端正，并“騎年蓋月”。成文日期應(yīng)當為動物衛(wèi)生行政主體負責人在《案件處理意見書》中簽署意見的日期，且使用阿拉伯數(shù)字書寫。執(zhí)法機關(guān)的聯(lián)系方式應(yīng)當注明聯(lián)系人、電話和執(zhí)法機關(guān)地址等內(nèi)容。

2本案中行政處罰事先告知書存在的問題

本案中，執(zhí)法人員制作的行政處罰事先告知書的具體內(nèi)容見表2。

2.1描述的違法事實不正確，且描述不完整

本案執(zhí)法人員在制作行政處罰事先告知書時，對違法事實的描述不正確。結(jié)合本案的相關(guān)證據(jù)，本案當事人蔣某的違法行為，應(yīng)當認定為經(jīng)營檢疫不合格的動物產(chǎn)品。對違法事實的描述不完整，僅描述為“在市場出售無兩章一證的病豬肉的行為”，缺少違法行為發(fā)生的時間、地點、經(jīng)過以及后果等內(nèi)容。2.2 沒有列舉認定違法事實的證據(jù)

表1　 行政處罰事先告知書10（以本案為例，行政處罰事先告知書的制作范本）

10該行政處罰事先告知書范本，是在本案執(zhí)法人員制作基礎(chǔ)上進行的修改，為使范本具有指導(dǎo)性，有些內(nèi)容是作者對案件處理的推理或增加了相關(guān)法律事實，推理或增加的法律事實不一定與本案的實際情況相吻合，只是為了滿足本范本文書的寫作需求。該范本的文書格式采用了2012年9月26日農(nóng)業(yè)部修訂發(fā)布的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書格式之十五，適用聽證案件的行政處罰事先告知書。

該文書中，執(zhí)法人員沒有列舉證明違法行為存在的任何證據(jù)，也沒有對證據(jù)進行分析。

2.3認定違法行為的法律條款引用不正確

本案中，執(zhí)法人員認為蔣某的行為違反了《動物防疫法》第二十五條第三項和第五項的規(guī)定，而第三項和第五項分別規(guī)定了四種違法情形，即禁止經(jīng)營依法應(yīng)當檢疫而未經(jīng)檢疫的、檢疫不合格的、病死的、死因不明的動物產(chǎn)品。但從本文“案情概述”和本案的詢問筆錄（問 ：為什么你這頭豬肉沒蓋章？沒有《動物產(chǎn)品檢疫合格證明》？答：屠場檢疫員經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)皮下有血，脂肪發(fā)紅，肌肉有明顯出血點，所以沒蓋章，也沒出具《動物產(chǎn)品檢疫合格證明》）查明的事實來看，本案當事人蔣某的違法行為應(yīng)當定性為“經(jīng)營檢疫不合格的動物產(chǎn)品”，蔣某不存在經(jīng)營依法應(yīng)當檢疫而未經(jīng)檢疫的、病死的、死因不明的動物產(chǎn)品的違法行為，其行為只違反了《動物防疫法》第二十五條第三項中，禁止經(jīng)營檢疫不合格動物產(chǎn)品的規(guī)定，未違反《動物防疫法》第二十五條第五項的規(guī)定。

2.4擬作出行政處罰的幅度和種類的表述不準確

一是未告知當事人擬作出罰款金額的幅度。本案中，只告知當事人擬罰款的數(shù)額為1 500元，但根據(jù)執(zhí)法人員適用的處罰依據(jù)的法律條文，對該違法行為的罰款處罰，應(yīng)當在同類檢疫合格動物產(chǎn)品貨值金額一倍以上五倍以下的幅度內(nèi)。本案中，擬給予罰款1 500元是同類檢疫合格動物產(chǎn)品的幾倍，執(zhí)法人員沒有注明。二是擬給予的“柒拾叁公斤病害豬肉予以沒收（銷毀）”的處罰種類表述不準確?！秳游锓酪叻ā返谄呤鶙l規(guī)定了“沒收動物產(chǎn)品”的行政處罰種類，而本案中執(zhí)法人員所稱的“銷毀”不屬于行政處罰的種類，不應(yīng)當在此注明。對于沒收動物產(chǎn)品的銷毀，需要單獨制作罰沒物品處理記錄，記錄對罰沒物品處理的時間、地點、方式，同時，參與處理的執(zhí)法人員及執(zhí)法機構(gòu)負責人應(yīng)當在記錄上簽字。

此外，本案中，行政處罰事先告知書尾部 “處罰機關(guān)（印章）”處，應(yīng)當有執(zhí)法機關(guān)的署名。

（責任編輯：白雅娟）

表2　 行政處罰事先告知書（本案中執(zhí)法人員制作的行政處罰事先告知書）

S851.33

C

1005-944X（2015）11-0091-05

1具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2014年第8期86-88頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（一）——《卷內(nèi)目錄》的應(yīng)用。

2具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2014年第9期85-87頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（二）——《行政處罰立案審批表》的應(yīng)用。

3具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2014年第10期91-93頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（三）——《現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄》的應(yīng)用。