盧偉

目前，我國(guó)跨流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摵蛯?shí)踐基本沿用流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摵头椒?，補(bǔ)償金額的核算也相應(yīng)只考慮調(diào)水水源地的生態(tài)環(huán)境損失，補(bǔ)償?shù)姆绞揭矁H局限于工程補(bǔ)償，且補(bǔ)償?shù)闹黧w也是以中央政府為主。

隨著調(diào)水工程的不斷增加，中央縱向轉(zhuǎn)移支付在解決涉及不同區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償上開(kāi)始捉襟見(jiàn)肘。如果按照“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受償”的原則，跨流域的縱向生態(tài)補(bǔ)償是不能解決問(wèn)題的。因此，需要建立跨流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)水源區(qū)和受水區(qū)的和諧有序發(fā)展。與跨流域縱向生態(tài)補(bǔ)償不同的是，跨流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮⑴c方為水源地政府、受水區(qū)政府和主要影響區(qū)政府，并不包括中央政府，同時(shí)，參與方之間并不具有行政隸屬關(guān)系，是獨(dú)立的行政和談判主體。本文就我國(guó)跨流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀、特點(diǎn)和如何建立跨流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思路進(jìn)行了探討。

一、跨流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

（一）采取對(duì)口協(xié)作是目前跨流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕问?/p>

在我國(guó)主要的跨流域調(diào)水案例中，主要采取的是以對(duì)口協(xié)作方式開(kāi)展橫向生態(tài)補(bǔ)償。以南水北調(diào)中線調(diào)水工程為例。在2013年3月國(guó)務(wù)院批復(fù)的《關(guān)于丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)對(duì)口協(xié)作工作方案》中，明確了北京市與河南省南陽(yáng)市、三門峽市、洛陽(yáng)市和湖北省十堰市、神農(nóng)架林區(qū)水源區(qū)的對(duì)口協(xié)作關(guān)系，也明確了天津市與陜西省商洛市、漢中市、安康市水源區(qū)的對(duì)口協(xié)作關(guān)系，并確定了協(xié)作的時(shí)間期限和協(xié)作重點(diǎn)。根據(jù)工作方案精神，北京市和河南省制定了《丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)對(duì)口協(xié)作規(guī)劃（北京.河南）》（2013—2015），規(guī)定到2015年累計(jì)援助水源區(qū)協(xié)作項(xiàng)目67個(gè)，協(xié)作資金110157萬(wàn)元。重點(diǎn)支持水源區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)支持教育、衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)等社會(huì)事業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)支持環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)面源污染防治等水污染防治和水土保持項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行管理。

（二）補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)一般通過(guò)雙方或多方協(xié)商制定

從目前我國(guó)開(kāi)展的橫向生態(tài)補(bǔ)償上看，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有統(tǒng)一的計(jì)算方法，而是按照補(bǔ)償雙方協(xié)商制定。以南水北調(diào)中線調(diào)水工程為例。2014年4月3日，北京市對(duì)口支援和經(jīng)濟(jì)合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組以京援合發(fā)（2014）1號(hào)文正式印發(fā)了《北京市南水北調(diào)對(duì)口協(xié)作工作實(shí)施方案》，《方案》指出2014—2020年北京市計(jì)劃每年安排5億元協(xié)作資金，平均分配使用到河南、湖北兩省。而在《全國(guó)對(duì)口支援三峽庫(kù)區(qū)移民工作五年（2008—2012年）規(guī)劃綱要》則提出有關(guān)省市援助庫(kù)區(qū)公益性項(xiàng)目資金總額不少于5億元，重點(diǎn)幫助解決影響移民生產(chǎn)生活的行路、上學(xué)、就醫(yī)、飲水、用電問(wèn)題；幫助庫(kù)區(qū)引入經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目不少于300個(gè)，引入項(xiàng)目合作資金不低于300億元。全國(guó)對(duì)三峽庫(kù)區(qū)移民的對(duì)口支援不是嚴(yán)格意義上的生態(tài)補(bǔ)償，但從其出臺(tái)的對(duì)口支援補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上看也并非經(jīng)過(guò)公式計(jì)算得出的，而是中央政府、補(bǔ)償方和受償方三方博弈的結(jié)果。

（三）橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶饾u擴(kuò)大至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域

從目前我國(guó)開(kāi)展的橫向生態(tài)補(bǔ)償上看，橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶⒉粌H僅包括對(duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，也逐漸擴(kuò)大至對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的補(bǔ)償。在2013年3月國(guó)務(wù)院批復(fù)的《關(guān)于丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)對(duì)口協(xié)作工作方案》中規(guī)定的協(xié)作的重點(diǎn)包括：大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)傳統(tǒng)工業(yè)升級(jí)、加強(qiáng)人力資源開(kāi)發(fā)、加大科技支持力度、深化經(jīng)貿(mào)交流合作、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保合作以及增強(qiáng)公共服務(wù)能力等方面。

二、跨流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)

（一）對(duì)流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的影響更為復(fù)雜

相對(duì)于流域內(nèi)調(diào)水工程而言，跨流域調(diào)水工程對(duì)流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的影響更為復(fù)雜。如南水北調(diào)中線工程，它不僅對(duì)丹江口庫(kù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)產(chǎn)生影響，同時(shí)也將對(duì)流域中下游地區(qū)和沿線地區(qū)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。調(diào)水后漢江中下游江段流量減少，雖然對(duì)下游地區(qū)的洪澇災(zāi)害具有較好的作用，但是會(huì)因?yàn)橄掠嗡繙p少，造成下游航道降低、生物多樣性減少、農(nóng)業(yè)灌溉面積減少等問(wèn)題。在輸水沿線各處，若存在不良的地質(zhì)條件，如大量的滑坡、斷層、膨脹土等，會(huì)造成滲漏、崩塌，甚至帶來(lái)局部地震，嚴(yán)重破壞沿線的生態(tài)環(huán)境。

（二）在涉及的利益主體關(guān)系方面更為復(fù)雜

遍布全國(guó)各地的調(diào)水工程，有不少是跨地域甚至跨流域，受水區(qū)、水源保護(hù)區(qū)以及受影響區(qū)分屬不同的利益主體，導(dǎo)致調(diào)水工程的水質(zhì)保護(hù)成為多年來(lái)困擾各地的突出問(wèn)題。圍繞跨流域調(diào)水水源區(qū)提供的生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)之外溢價(jià)值的成本分擔(dān)和收益分配，引發(fā)跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩鄬哟紊鷳B(tài)利益和不同經(jīng)濟(jì)利益的沖突。如南水北調(diào)中線工程所涉及的不僅僅是水源地（丹江口水庫(kù)）與受水區(qū)之間的關(guān)系，還涉及到水源地與漢江中下游地區(qū)以及受水區(qū)三方利益主體關(guān)系。

（三）跨流域生態(tài)補(bǔ)償方面涉及多個(gè)相關(guān)部門

目前開(kāi)展的流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償，本質(zhì)上是旨在涵養(yǎng)水源，保護(hù)水質(zhì)，為流域下游提供潔凈的用水。因此，生態(tài)補(bǔ)償往往是由環(huán)保部門主導(dǎo)，并采取監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)的形式保證流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。但跨流域生態(tài)補(bǔ)償由于涉及跨?。ㄊ校╅g的轉(zhuǎn)移支付，往往是由多個(gè)部門共同實(shí)施。如2015年5月發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展國(guó)土江河綜合整治試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的開(kāi)展省際橫向生態(tài)補(bǔ)償則是由財(cái)政部、環(huán)保部、水利部共同發(fā)布和實(shí)施的。

（四）在生態(tài)補(bǔ)償核算標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算上更為復(fù)雜

流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償行為主體的多元性和過(guò)程的復(fù)雜性使得難以按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償量，當(dāng)前采用的主要方法包括防護(hù)成本法、機(jī)會(huì)成本法、支付意愿法、費(fèi)用分析法以及生態(tài)足跡法等。流域生態(tài)補(bǔ)償主要考慮水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的成本、發(fā)展的機(jī)會(huì)成本或者生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值，而跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償核算標(biāo)準(zhǔn)還需要考慮包括重要影響區(qū)中下游由于流域水量減少而造成的水環(huán)境容量減少、取用水量減少，以及航運(yùn)能力降低等對(duì)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，以及為維持原有水體功能所需要新建的水環(huán)境保護(hù)和水利工程設(shè)施的投資成本和運(yùn)行費(fèi)用。

三、建立跨流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思路

（一）界定跨流域橫向生態(tài)補(bǔ)償主客體

建立跨流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的首要任務(wù)就是明確水源區(qū)、受水區(qū)、以及重要影響區(qū)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。水源區(qū)為保證調(diào)水水量和水質(zhì)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，理應(yīng)得到生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，是補(bǔ)償?shù)目腕w；受水區(qū)獲得額外的水資源，有義務(wù)擔(dān)負(fù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，是補(bǔ)償?shù)闹黧w。同時(shí)，重要影響區(qū)在跨流域調(diào)水中水資源量減少，產(chǎn)業(yè)用水、財(cái)政收入和發(fā)展權(quán)限受到一定程度的影響，應(yīng)將橫向生態(tài)補(bǔ)償主體由傳統(tǒng)的“二元”拓展為“三元”（調(diào)水區(qū)、受水區(qū)和影響區(qū)）并構(gòu)建相應(yīng)的補(bǔ)償體系。

（二）在核算和協(xié)商的基礎(chǔ)上確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其確定方法一直是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。但可以肯定的是跨流域橫向生態(tài)補(bǔ)償至少應(yīng)該包括水質(zhì)和水量的補(bǔ)償。在制定跨流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過(guò)程中，應(yīng)綜合考慮水源區(qū)、受水區(qū)、以及重要影響區(qū)水、林、地等生態(tài)系統(tǒng)功能、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等因素，運(yùn)用效果評(píng)價(jià)法、收益損失法等方法，建立適應(yīng)于不同跨流域生態(tài)實(shí)際情形的補(bǔ)償自然資源和生態(tài)環(huán)境的價(jià)值評(píng)估體系和科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。但在實(shí)際操作中，若通過(guò)生態(tài)價(jià)值計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，起步階段各利益相關(guān)方將很難達(dá)成一致意見(jiàn)，特別是在當(dāng)受水區(qū)和水源區(qū)經(jīng)濟(jì)都欠發(fā)達(dá)的條件下。因此，在核算的基礎(chǔ)上，采用協(xié)商的形式要比根據(jù)理論價(jià)值估算確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的可操作性更強(qiáng)。

（三）優(yōu)先在上下游關(guān)系明確的跨流域調(diào)水中建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

在跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中， 對(duì)于外部性較大、涉及的補(bǔ)償和被補(bǔ)償對(duì)象較多、調(diào)水影響不是很直接的情況， 生態(tài)補(bǔ)償談判和協(xié)商過(guò)程中的組織和交易成本較高， 不容易達(dá)成協(xié)議。同時(shí)，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶坏┥婕岸嗍?，利益關(guān)系將進(jìn)一步復(fù)雜化，對(duì)于受益方和補(bǔ)償方的界定也將造成一定的困難。因此，在建立跨流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，應(yīng)優(yōu)先在上下游關(guān)系明確、單一的兩省間建立。

（四）逐步建立“造血型”橫向生態(tài)補(bǔ)償模式

現(xiàn)有的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制多以資金補(bǔ)償為主，它可以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)“輸血型”的生態(tài)補(bǔ)償，具有一定的時(shí)限性。因此，在現(xiàn)有資金補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，受水區(qū)應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)水源區(qū)、重要影響區(qū)的產(chǎn)業(yè)、政策支持或補(bǔ)償力度，通過(guò)項(xiàng)目補(bǔ)償、智力補(bǔ)償、政策性補(bǔ)償?shù)确绞街鸩浇ⅰ霸煅汀睓M向生態(tài)補(bǔ)償模式。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所）