周世鋒

圍繞六個統(tǒng)一 推進“多規(guī)合一”

周世鋒

“多規(guī)合一”涉及到規(guī)劃體制、協(xié)調機制、技術標準、基礎數(shù)據(jù)等諸多方面，應重點圍繞規(guī)劃體系、空間布局、技術標準、基礎數(shù)據(jù)、信息平臺、審批管理等六個方面推進“多規(guī)合一”

2013年12月，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出“在縣市通過探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的‘三規(guī)合一’或‘多規(guī)合一’，形成一個縣市一本規(guī)劃、一張藍圖，持之以恒加以落實”。2014年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出“要加快規(guī)劃體制改革，健全空間規(guī)劃體系，積極推進市縣‘多規(guī)合一’”。“多規(guī)合一”涉及到規(guī)劃體制、協(xié)調機制、技術標準、基礎數(shù)據(jù)等諸多方面，是項比較復雜的改革工作。當前各地正在開展“十三五”規(guī)劃編制，部分市縣也在推進“多規(guī)合一”試點工作，本文結合前期的一些研究思考，提出應重點圍繞規(guī)劃體系、空間布局、技術標準、基礎數(shù)據(jù)、信息平臺、審批管理等六個方面推進“多規(guī)合一”。

統(tǒng)一規(guī)劃體系

統(tǒng)一規(guī)劃體系的關鍵是要強化總體規(guī)劃、調整空間規(guī)劃、整合專項規(guī)劃，形成縱向銜接、橫向協(xié)調、定位清晰、互為支撐的規(guī)劃體系。

一是強化總體規(guī)劃。省級層面重點是編制好省域國土空間總體規(guī)劃，作為其它各類規(guī)劃的頂層規(guī)劃。省域國土空間總體規(guī)劃，應著眼于人口、資源與環(huán)境協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略要求，構建經(jīng)濟社會發(fā)展各領域與國土空間利用協(xié)調統(tǒng)一的格局，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的布局優(yōu)化和科學利用。市縣層面，可以將現(xiàn)在的五年規(guī)劃綱要改造提升為市縣發(fā)展的總體規(guī)劃，關鍵是增強戰(zhàn)略性、空間管控性，延長規(guī)劃期限到20年左右，提出空間利用戰(zhàn)略與總體布局，為促進各類規(guī)劃多規(guī)融合、聯(lián)動實施提供基本依據(jù)和頂層設計。

二是調整空間規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等規(guī)（區(qū)）劃，宏觀內容和范圍總體上可以收縮簡化、專項內容應深化細化。更加突出各功能分區(qū)內部的空間類型細分、發(fā)展導向細化、管制要求落實等空間管制內容，更加突出專業(yè)領域特色發(fā)展要求、任務安排、改革舉措等空間發(fā)展內容。一方面，對戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略定位和空間管制要求等嚴格繼承總體規(guī)劃，另一方面，對現(xiàn)有的涉及發(fā)展戰(zhàn)略背景研究、戰(zhàn)略趨勢預測、戰(zhàn)略目標預測、國土空間管制等基礎性、長期性、全局性、關鍵性問題，進行大幅度縮減，不作為其重點內容。

三是整合專項規(guī)劃。其他專項規(guī)劃建議進行適當整合，有些可以改為實施方案或行動方案，期限3到5年，是對總體規(guī)劃在近期的落實。在市縣級層面，專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃更應突出實際可實施性，按照實施方案要求來編制。專項規(guī)劃編制的重點應是需要政府提供公共產(chǎn)品和公共服務的領域，以及涉及國民經(jīng)濟發(fā)展全局和長遠的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領域。原則上，一個領域編制一個“大規(guī)劃”。專項規(guī)劃編制的內容上，應加強項目的謀劃，建立項目儲備庫。提高專項規(guī)劃的深度，按照先編規(guī)劃、后定項目、再安排資金的工作鏈，加強相關聯(lián)的專項規(guī)劃之間的銜接，做到章節(jié)精簡、篇幅精要，增強規(guī)劃的可操作性和實效性。實施方案、行動計劃等，則可以立足于政府的實際工作，側重于實施性內容的編制。

統(tǒng)一空間布局

各個空間規(guī)劃和方案的空間布局應相互銜接，突出總體規(guī)劃對其它規(guī)劃在空間布局和功能分區(qū)上的管控作用。在其它規(guī)劃布局中充分體現(xiàn)總體戰(zhàn)略布局和城鎮(zhèn)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)等重要空間的落實。

一是總體規(guī)劃作為空間布局總綱，明確區(qū)域空間總體格局?？傮w規(guī)劃在空間布局上要劃分三大空間、明確重大基礎設施布局、提出空間管控指標。一是劃分三大功能空間，即通過開展國土空間分析評價，以自然邊界、行政邊界和各類評價結果范圍邊界為單元，劃分為城鎮(zhèn)發(fā)展空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、生態(tài)保護空間，形成統(tǒng)領各類規(guī)劃開展具體功能細分的基礎性分區(qū)格局。二是明確重大設施布局導向，按照功能分區(qū)建設和聯(lián)動需求，提出區(qū)域重大基礎設施的布局建議，并明確開展建設的約束性要求，作為相關專項規(guī)劃的重要依據(jù)。三是控制開發(fā)強度等重要指標，為增強空間規(guī)劃的約束性和指導性，在總體規(guī)劃中要推進對開發(fā)強度、建設用地總量、基本農(nóng)田保護規(guī)模等指標的控制，進一步維護生態(tài)安全，倒逼空間開發(fā)建設轉型。

▲城市總體規(guī)劃應與土地利用規(guī)劃相協(xié)調，劃出城鎮(zhèn)增長邊界。城市控制性規(guī)劃可以細化各建設用地的用地性質、使用強度和空間環(huán)境，完善城市區(qū)域空間規(guī)劃管理的依據(jù)

二是土地利用規(guī)劃作為土地用途具體管治的載體，監(jiān)管土地用途和規(guī)模。在總體規(guī)劃空間格局下，推進土地利用規(guī)劃修編。在國土專業(yè)分析評價基礎上，對三大空間做進一步的用地分類布局。原則上建設用地向城鎮(zhèn)發(fā)展空間集中，農(nóng)用地向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間集中。規(guī)劃要以嚴格保護耕地為前提，重點明確農(nóng)業(yè)區(qū)塊的具體用地分類與布局，劃分永久基本農(nóng)田邊界。

三是城市規(guī)劃作為城鎮(zhèn)空間管理的載體，明確城鎮(zhèn)空間建設方向和布局。在總體規(guī)劃格局布控下，推動城市總體規(guī)劃修編。規(guī)劃范圍主要為前述城鎮(zhèn)發(fā)展空間，規(guī)劃重點是明確城市建設空間導向、主要建設指標和建設用地的具體分類及布局，形成對中心城區(qū)和中心鎮(zhèn)等主要城鎮(zhèn)建設的具體布局總綱。城市總體規(guī)劃應與土地利用規(guī)劃相協(xié)調，劃出城鎮(zhèn)增長邊界。城市控制性規(guī)劃可以細化各建設用地的用地性質、使用強度和空間環(huán)境，完善城市區(qū)域空間規(guī)劃管理的依據(jù)。

四是環(huán)境規(guī)劃是生態(tài)空間和環(huán)境準入管治的載體。按照總體規(guī)劃的布局要求，推進環(huán)境規(guī)劃修編。規(guī)劃基于對生態(tài)環(huán)境的專項評價，提出生態(tài)管控和保護的分類等級和空間布局。在前述確立的生態(tài)保護空間內劃定生態(tài)紅線，進一步劃分具體的生態(tài)保護等級和管制要求，形成嚴格的生態(tài)空間保護體系。其他兩大空間的生態(tài)空間布局，要與土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃相協(xié)調。

五是其它規(guī)劃（方案）作為相應領域對總體空間布局的細化落實。按照規(guī)劃體系要求，推進其他專項規(guī)劃（方案）修編。各類規(guī)劃可以在三類空間區(qū)域中按照有利于建設實施的要求作進一步專項細分布局，并確定具體目標、布局內容、管控重點等。

統(tǒng)一技術標準

要對城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等規(guī)劃涉及的功能區(qū)分類、劃分標準等進行對接，包括劃分方法、分區(qū)類型、圖件比例尺和地圖系統(tǒng)坐標系等。

一是各類功能分區(qū)對接導引。在三類空間框架下，進一步推動各項規(guī)劃按照現(xiàn)行空間分區(qū)，開展空間功能和管制區(qū)域的對接。這類功能分區(qū)的對接劃分是在相關規(guī)劃配合中的創(chuàng)新，也是走向一體化的空間分區(qū)協(xié)調重組。

二是土地利用“斑塊”調整對接引導。在“多規(guī)”差異分析基礎上，以總體規(guī)劃為依據(jù)，重點對“兩規(guī)”建設用地空間布局差異圖斑進行分析，在對差異歸類的基礎上，制定差異協(xié)調原則和協(xié)調策略，提出差異處理建議。

目前“城規(guī)”和“土規(guī)”土地分類體系的內涵和外延相互交錯，大大增加“兩規(guī)”協(xié)調的難度，必須首先確立一個能容納兩大分類系統(tǒng)的新分類標準。在此基礎上，主要根據(jù)重點項目布局、地塊區(qū)塊，用地性質等情況，提出分類的調整措施，對于微小差異用地，原則上以土地利用規(guī)劃為準。

統(tǒng)一基礎數(shù)據(jù)

各個規(guī)劃要形成一個口徑的自然資源、人口、經(jīng)濟、土地、社會等統(tǒng)計口徑與數(shù)據(jù)庫，所有規(guī)劃編制依托的數(shù)據(jù)都來自于此，統(tǒng)一基礎圖件、基礎數(shù)據(jù)庫和建設用地圖斑，確保各類規(guī)劃目標實施的一致性。規(guī)劃目標數(shù)據(jù)也要統(tǒng)一，并進行動態(tài)更新。

一是現(xiàn)狀基礎數(shù)據(jù)。包括空間數(shù)據(jù)，如建設用地規(guī)模、生態(tài)保護區(qū)面積、耕地保有量；基本數(shù)據(jù)，如地區(qū)生產(chǎn)總值、常住人口、城鎮(zhèn)化水平、森林覆蓋率、二氧化碳排放量、化學需氧量(COD)等。

二是基礎底圖。城市總體規(guī)劃基礎底圖（縣域）比例尺一般為1：10萬，使用54北京投影坐標系；土地利用總體規(guī)劃基礎底圖（縣域）比例尺一般為1：5萬，使用80西安投影坐標系；環(huán)境功能區(qū)劃基礎底圖（縣域）比例尺為1：12.5萬；發(fā)展規(guī)劃的基礎底圖多為示意圖，對比例尺和投影坐標系要求不高。

總體上看，各主體規(guī)劃基礎圖件技術標準差異較大，在“多規(guī)合一”實施中，亟待統(tǒng)一底圖和技術處理手段，使之能夠實現(xiàn)“多規(guī)”圖層疊合，確?？臻g無縫銜接。應以土地利用現(xiàn)狀圖結合高分辨率衛(wèi)星遙感圖作為統(tǒng)一工作底圖。基礎底圖統(tǒng)一在Arcgis軟件中處理，統(tǒng)一轉化為2000國家大地坐標系，縣域底圖比例尺統(tǒng)一為1：10萬。

三是目標數(shù)據(jù)。包括空間方面，如建設用地規(guī)模、國土開發(fā)強度、耕地保有量等；生態(tài)方面，如生態(tài)保護區(qū)面積、森林覆蓋率、化學需氧量、二氧化碳排放量、環(huán)保投入占GDP比重等；發(fā)展方面，如總人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化水平、居民平均收入等。

統(tǒng)一信息平臺

在“多規(guī)合一”工作開展中，通過建設地理信息聯(lián)動平臺，構建統(tǒng)一的基礎地理信息庫、統(tǒng)一的規(guī)劃編制底圖，統(tǒng)一的協(xié)同工作機制，統(tǒng)一的監(jiān)督反饋體系，從空間上支撐各類規(guī)劃的編制與實施。

一是實行1+X信息系統(tǒng)運作方式。信息聯(lián)動平臺由公共平臺和各部門業(yè)務子系統(tǒng)構成，各子系統(tǒng)之間實現(xiàn)信息共享和成果疊加，從而實現(xiàn)各部門在規(guī)劃立項、規(guī)劃編制、規(guī)劃審查及實施管理中的實時對接。

公共平臺。公共信息平臺的建立是“多規(guī)”在空間上實現(xiàn)協(xié)調的重要基礎，不僅有利于統(tǒng)籌協(xié)調各個規(guī)劃的編制與實施，而且能實現(xiàn)全區(qū)域范圍內的基礎地理信息共享，統(tǒng)一地理信息出口，提高數(shù)據(jù)的準確性和一致性。

業(yè)務子系統(tǒng)。每個業(yè)務子系統(tǒng)均具有基礎數(shù)據(jù)的訪問接口和一個自身規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，可通過接口直接獲取規(guī)劃編制底圖以及對空間數(shù)據(jù)進行訪問查詢，也能將實時規(guī)劃和審批信息錄入數(shù)據(jù)庫，供其他部門調用?？梢园òl(fā)改、城市規(guī)劃、國土、環(huán)保和其它業(yè)務子系統(tǒng)。

二是完善功能需求。信息聯(lián)動平臺主要實現(xiàn)以下功能：

統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫支撐：建設空間基礎地理數(shù)據(jù)庫和“多規(guī)合一”規(guī)劃專業(yè)數(shù)據(jù)庫，并統(tǒng)一建庫標準規(guī)范，為平臺進行共享服務提供數(shù)據(jù)支撐。

統(tǒng)一的規(guī)劃編制平臺：提供方便、安全的業(yè)務數(shù)據(jù)錄入工具、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析工具，沖突監(jiān)測和報警工具，為“多規(guī)協(xié)調”提供工具。

統(tǒng)一的規(guī)劃信息查詢、審批辦公系統(tǒng)：建設面向政府和公眾的服務門戶網(wǎng)站，對地理空間數(shù)據(jù)庫中的所有信息進行集中展示和綜合查詢，任何有權限的用戶均可以在權限范圍內進行數(shù)據(jù)查詢、交換和更新審核。

統(tǒng)一管理機制

一是建立高效的規(guī)劃協(xié)調機制。成立規(guī)劃協(xié)調委員會，由政府主要領導擔任委員會主任。建立規(guī)劃編制協(xié)調聯(lián)動機制。按照“先主后次、從上而下”的原則，編制或修編相應的規(guī)劃。建立規(guī)劃實施互動反饋機制。對規(guī)劃實施中遇到的主要問題，由實施主體實時匯總上報至規(guī)劃協(xié)調委員會。

二是改革規(guī)劃成果審批制度?？傮w規(guī)劃審批層次要提高，可在地方人大審議通過后報上級政府審批發(fā)布。其它規(guī)劃，特別是城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等規(guī)劃審批權，可由上級政府授權市地方政府進行審批，以形成合理、靈活的審批制度。增強地方規(guī)劃自主權和統(tǒng)籌權，提高政府效力。

三是完善規(guī)劃立項制度。立項工作由規(guī)劃主管部門圍繞社會焦點和熱點問題，征集相關專家和職能部門的建議，討論篩選后形成規(guī)劃項目編制計劃，遞交規(guī)劃協(xié)調委員會審議。協(xié)調委員會應充分論證規(guī)劃必要性，作出是否予以立項的決定。對準予立項的，由規(guī)劃主管部門開展后續(xù)預算申報和編制工作。

四是健全規(guī)劃修編機制。修編制度統(tǒng)一為五年一次。編制時序上形成合理的先后順序。按照“先主后次”的原則，以關聯(lián)修改后的成果為基礎，對其他規(guī)劃的提出相應修改要求，確保各項規(guī)劃實現(xiàn)動態(tài)協(xié)調和銜接。

作者為浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院副總規(guī)劃師