南方周末評論員 陳斌

說到十八屆五中全會，大家第一想到的應(yīng)是全面放開二孩，那第二想到的呢？不同的人可能有不同的答案。這里提供一個答案，看看能不能壓得住場：兩個“掛鉤機制”。

2015年11月3日，新華社發(fā)布中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，提出：推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。（1）深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)。實施居住證制度，努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。（2）健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制。（3）維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

意思是：你只要有能力在城里找到穩(wěn)定的工作，全家都可以進城落戶。為了實現(xiàn)這一點：在公共財政與公共政策方面，實行兩個“掛鉤機制”，讓所在城市政府愿意接納農(nóng)民落戶；在個人財產(chǎn)權(quán)保障方面，讓農(nóng)民不因進城而被剝奪其在農(nóng)村資產(chǎn)的使用權(quán)、收益權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)，免除農(nóng)民進城前的后顧之憂。

整一套思路最大的亮點就是兩個“掛鉤機制”。

關(guān)于第一個“掛鉤”，2013年十八屆三中全會中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制”。2015年4月，財長樓繼偉在清華大學(xué)演講《中高速增長的可能性及實現(xiàn)途徑》提出：“公共服務(wù)資源應(yīng)該隨著人口的流動，特別是其中的教育，當然也包括衛(wèi)生和醫(yī)療等。財政部和教育部合作，推行終身學(xué)籍制度，正在探索義務(wù)教育資源隨著學(xué)籍流動?！北敬伪硎鰹椋骸敖∪斦D(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制”。從“建立”升格為“健全”。

關(guān)于第二個“掛鉤”，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出：“探索實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策”。本次表述為：“建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制”。從“探索實行”升格為“建立”。媒體與學(xué)界亦有闡述。例如2013年4月11日方舟評論《城市化，政府別搶市場的戲》提出：“在城市建設(shè)用地指標框架內(nèi)，規(guī)定指標……隨人走，農(nóng)民工在什么地方落戶，當?shù)鼐瞳@得相應(yīng)指標。這樣，城市化所需的土地和人力資源一舉得到滿足，何樂不為？”

現(xiàn)在我們看看兩個“掛鉤機制”優(yōu)越在哪兒。先看財政轉(zhuǎn)移支付。為了爭奪轉(zhuǎn)移支付這塊大蛋糕的更大份額，地方與地方及地方與中央的競爭博弈關(guān)系異常復(fù)雜，有許多“負激勵”，例如為了分得更多的轉(zhuǎn)移支付，大家爭搶貧困縣的帽子，一旦戴到頭上，誰也不愿意摘下。

《北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所簡報》2009年第11期有一篇論文：《財政集權(quán)過程中的轉(zhuǎn)移支付和財政供養(yǎng)人口規(guī)模膨脹》。根據(jù)對1994-2003年轉(zhuǎn)移支付的研究，發(fā)現(xiàn)“在縣一級，轉(zhuǎn)移支付占財政支出比例與萬人財政供養(yǎng)人口之間有顯著的正相關(guān)。轉(zhuǎn)移支付占財政支出比例分別為30.3%與95.7%時，萬人財政供養(yǎng)人口分別為248人與427人?！?/p>

財政轉(zhuǎn)移支付隨人走的游戲規(guī)則，讓轉(zhuǎn)移支付精準地落到欠發(fā)達地區(qū)的民眾身上，而不是滋養(yǎng)與壯大欠發(fā)達地區(qū)吃財政飯的規(guī)模，從而讓轉(zhuǎn)移支付更高比例地轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)，令轉(zhuǎn)移支付的轉(zhuǎn)化與使用效率及公平性都得以提升。

再看城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標。過往，建設(shè)用地指標偏向于按照城市行政級別、建成區(qū)面積與戶籍人口等存量指標分配，對落后地區(qū)還有額外的照顧，與真實的人口流向大相徑庭。這就導(dǎo)致了一線城市與大城市指標供應(yīng)的偏緊與中西部中小城市指標供應(yīng)的偏寬，是一線城市房價飛漲的一個重要原因，也造就了大量荒涼的工業(yè)園區(qū)與沒有人氣的“鬼城”。

城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標隨人走的游戲規(guī)則，讓建設(shè)指標的分配與人口流向相一致，這樣人口凈流入的城市就會獲得更多的指標，人口凈流出的城市就會被凍結(jié)指標，資源錯配與扭曲現(xiàn)象有望得到糾正，經(jīng)濟效率會大大提升。

轉(zhuǎn)移支付隨人走與建設(shè)指標隨人走這兩大游戲規(guī)則，會從根本上改變地方政府的行為，是搶人大戰(zhàn)的發(fā)令槍與指揮棒。有了這兩大法寶，有哪個地方政府還會抱怨所謂農(nóng)民市民化的成本？地方政府為了取得更多的轉(zhuǎn)移支付與建設(shè)指標，取悅的對象不再是中央政府，而是用腳投票的民眾。

為了鼓勵本地民眾留下來并吸引外地民眾遷過來，地方政府一是要讓本地有更多的就業(yè)機會與商業(yè)機會，二是要讓本地有更好的法治與公共治理水平，這會激勵地方政府改善治理并創(chuàng)造友好的營商環(huán)境。

一言以蔽之，這兩個“掛鉤機制”，規(guī)則簡單明了，但包含著雷霆萬鈞的力量?？梢灶A(yù)期，隨著地方政府搶人大戰(zhàn)的白熱化，中國的整體經(jīng)濟效率與公共治理水平將會不斷攀升，漸入佳境。

發(fā)令槍已響，搶人大戰(zhàn)開始了，誰會愿意當差生呢？