王應臨

英格蘭國家公園居民社區(qū)規(guī)劃政策評述 以峰區(qū)國家公園為例

王應臨

英格蘭國家公園是以保護人與自然共同作用形成的“第二自然”為目標而設立的保護區(qū)。國家公園內(nèi)有大量居住在鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的居民社區(qū)。上述情況與中國的風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)情況相似，對于中國在建設國家公園體系過程中合理處理居民問題存在積極的借鑒意義。系統(tǒng)介紹了英格蘭國家公園規(guī)劃體系，以及國家公園居民社區(qū)與英格蘭歷史遺產(chǎn)保護體系、景觀特征評估體系的關(guān)系，均以峰區(qū)國家公園為例進行說明。隨后詳細介紹了峰區(qū)國家公園居民社區(qū)規(guī)劃政策。最后針對當前中國風景區(qū)居民社區(qū)現(xiàn)狀，指出應當進行居民社區(qū)評價并有針對性的制定規(guī)劃政策等建議。

風景園林；國家公園；居民社區(qū)；英格蘭；風景名勝區(qū)

修回日期：2015-09-30

作為人類聚居歷史悠久的國家，英格蘭在保護鄉(xiāng)村、農(nóng)田、牧場等文化景觀方面積累了很多經(jīng)驗，國家公園（National Park）、杰出美景地（AONBs）等面積較大的保護區(qū)往往包含大量優(yōu)美的鄉(xiāng)村景觀，以利于景觀保護和給公眾提供游憩機會。自1949年立法設立國家公園以來，英格蘭陸續(xù)設立了9處國家公園，也形成了較為實用的公園管理體系。國家公園內(nèi)存在大量居民社區(qū)①，促進社區(qū)可持續(xù)的經(jīng)濟社會發(fā)展是國家公園管理的基本目標之一［1］。同時，國家公園一方面作為英格蘭重要的文化景觀保護區(qū)，另一方面又分布有大量的歷史遺址和歷史建筑，資源的敏感性不可避免的限制了在居民社區(qū)內(nèi)開展發(fā)展建設項目。發(fā)展與保護的矛盾成為國家公園內(nèi)居民社區(qū)的首要問題，針對國家公園內(nèi)的居民社區(qū)有眾多的規(guī)劃與政策文件，本文將試圖對這些文件進行梳理，嘗試對其解決策略進行總結(jié)。

1 英格蘭空間規(guī)劃體系改革和國家公園規(guī)劃體系

英格蘭的空間規(guī)劃體系隨著國家政治、經(jīng)濟和社會條件的變化而不斷調(diào)整，最近一次大的調(diào)整以2009年以來陸續(xù)頒布的《國家規(guī)劃政策框架》（NPPF： National Planning Policy ramework）和《地方主義法案》（Localism Act 2011）等重要政策文件為標志，以應對英格蘭國民經(jīng)濟衰退的現(xiàn)實狀況。此次改革對英格蘭原有法定規(guī)劃體系進行了結(jié)構(gòu)調(diào)整，精簡了自上而下的指導，加強了地方規(guī)劃當局的力量。具體表現(xiàn)在由“國家-區(qū)域-地方”三級規(guī)劃到“國家-地方”二級規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，同時原有的“地方發(fā)展框架（LDF：Local Development Framework）②”被“地方發(fā)展規(guī)劃”LDP：Local Development Plan）和“鄰里規(guī)劃”（Neighborhood Plan）替代，更重視地方自主性。另外，通過精簡規(guī)劃審批制度，削弱了規(guī)劃對發(fā)展的控制［2］。在英格蘭，國家公園管理局屬于地方規(guī)劃當局，負責組織編制國家公園范圍內(nèi)的地方發(fā)展規(guī)劃文件并進行規(guī)劃審批。此外，國家公園管理局還需要編制《國家公園管理規(guī)劃（NPMP）》，為國家公園的未來發(fā)展提出愿景，為地方發(fā)展規(guī)劃提出目標?？梢哉f，國家公園的地方發(fā)展規(guī)劃是《國家公園管理規(guī)劃》在空間上的表達。

根據(jù)《國家規(guī)劃政策框架》，在此次規(guī)劃體系改革中，地方規(guī)劃當局應重新審視過去的規(guī)劃政策，不能僅僅因為他們在《政策框架》之前頒布就宣布失效，而應考慮在滿足《政策框架》要求的前提下進行適當修改或沿用。因此，盡管地方發(fā)展框架（LDF）的說法已經(jīng)被取消，但當前英格蘭大部分國家公園沿用了地方發(fā)展框架中的核心文件即核心戰(zhàn)略（Core Strategy）。以峰區(qū)國家公園（Peak District NP）為例，目前其地方發(fā)展規(guī)劃由兩大部分組成。一是地方發(fā)展文件（DPDs），包括沿用的核心戰(zhàn)略、陸續(xù)制定的鄰里規(guī)劃（Neighborhood Plan）、還有更早制定但還在沿用的地方規(guī)劃（Local Plan）③。二是補充性規(guī)劃文件（SPDs），包括一些更細的政策建議或設計導則。在未來隨著原有規(guī)劃文件規(guī)劃期的結(jié)束，會依據(jù)改革后的空間規(guī)劃體系制定新的規(guī)劃文件。如峰區(qū)國家公園管理局目前正在計劃編制新的“發(fā)展管理政策（DEVELOPMENT MANAGEMENT POLICIES）”，預計2016年10月啟用，屆時將完全取代地方規(guī)劃文件［3］。

表1 英格蘭國家公園相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)一覽表

2 英格蘭歷史遺產(chǎn)保護體系與國家公園居民社區(qū)

英格蘭的歷史遺產(chǎn)是與以國家公園、杰出美景地為主的風景遺產(chǎn)并列的保護地管理體系，在法律依據(jù)和國家管理機構(gòu)上都相對獨立⑨，但在空間分布和規(guī)劃保障方面存在交叉。

在空間分布上，國家公園內(nèi)存在大量的歷史遺產(chǎn)保護區(qū)，如表1所示，國家公園內(nèi)含有眾多編錄古跡和（歷史建筑）保護區(qū)。此外還有歷史保護建筑（Listing Buildings）、注冊歷史公園和花園（Registered Historic Parks and Gardens）、古戰(zhàn)場等［4］。其中與居民社區(qū)關(guān)系最為密切的是（歷史建筑）保護區(qū)，其保護級別相對較低，一般由地方政府負責劃定和保護。

在規(guī)劃控制方面，與國家公園不同，上述幾類歷史遺產(chǎn)保護區(qū)都不設獨立的地方規(guī)劃當局，而直接由轄區(qū)地方政府負責。對國家公園內(nèi)的歷史遺產(chǎn)保護區(qū)來說，國家公園管理局需擔負起制定規(guī)劃政策和審批規(guī)劃申請的職責。因此，公園管理局通過對歷史遺產(chǎn)進行特征評估，評估結(jié)果作為政策制定和規(guī)劃審批的依據(jù)，以確保歷史遺產(chǎn)的重要特征不在項目開發(fā)的過程中遺失。下面具體以與國家居民社區(qū)關(guān)系最密切的（歷史建筑）保護區(qū)評價為例進行說明。

（歷史建筑）保護區(qū)是指通常由當?shù)卣畡澏ǖ?，具有歷史價值的特殊建筑或歷史紀念地，需要保護或提升其特征或外觀。保護區(qū)的獨特性由建筑、材料、空間、樹木、街道平面、歷史和經(jīng)濟背景等多個因素決定。劃定保護區(qū)能避免損壞或不合適的改變上述珍貴的特征（Planning （Listed Buildings and ConservationAreas） Act 1990）。當?shù)卣撠煻ㄆ趯彶楸Ｗo區(qū)狀況，準備、發(fā)布和批準（歷史建筑）保護區(qū)評價報告。

倫敦經(jīng)濟學院曾經(jīng)做過一項有關(guān)（歷史建筑）保護區(qū)價值的研究，人們樂于居住在保護區(qū)，保護區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)價格更高，且有更大的升值潛力，即使在調(diào)整了區(qū)位等影響房價的其他因素的前提下⑩。英國遺產(chǎn)署（English Heritage）發(fā)布的保護區(qū)指南是評價工作的基礎?［5］。任何在保護區(qū)內(nèi)居住或經(jīng)營的個人或集體，當進行房產(chǎn)變更（如房屋覆蓋、增加窗戶、安裝衛(wèi)星天線和太陽能板、鋪設道路或建設墻體）、拔除或修建樹木、拆除房屋時，都需提前向地方政府提交申請，獲批方可執(zhí)行。通過政府財政撥款來進行相關(guān)的保護修復。

英格蘭國家公園內(nèi)一般有多個（歷史建筑）保護區(qū)，如峰區(qū)國家公園內(nèi)有109處，大部分為傳統(tǒng)建筑，也有歷史公園和花園，如萊姆（Lyme）公園，還有工業(yè)地，如卡萊斯布魯克（Cress brook）磨坊。一般（歷史建筑）保護區(qū)位于居民社區(qū)范圍內(nèi)，如果某社區(qū)的歷史建筑或街區(qū)較多，則會將整個社區(qū)劃定為保護區(qū)。例如峰區(qū)國家公園的卡斯爾頓（Castleton）村就被完整劃定為（歷史建筑）保護區(qū)。國家公園內(nèi)的保護區(qū)往往擁有更優(yōu)越的自然環(huán)境，卡斯爾頓（Castleton）保護區(qū)除了擁有重要的歷史遺跡和規(guī)劃構(gòu)造之外，其位置介于峰區(qū)國家公園北部的黑峰區(qū)（Dark Peak）的砂巖地帶與南部的白峰（White Peak）區(qū)的石灰?guī)r地帶之間，村莊自身位于希望山谷（Hope Valley）的頁巖帶，三面環(huán)山。在保護區(qū)的大部分建筑或者建筑之間均能看到周邊的山峰，周邊山岳為保護區(qū)建筑提供了大的背景，這種映襯凸顯出村莊建筑的小巧尺度關(guān)系（圖1-2）［6］。另外一個特殊性在于村莊承載了國家公園游客中心的功能。這些特點在峰區(qū)國家公園管理局編制的（歷史建筑）保護區(qū)評價中進行了描述，并將維護空間和街道景觀、優(yōu)化現(xiàn)代化發(fā)展作為規(guī)劃建議。

1 卡斯爾頓鎮(zhèn)周圍山峰背景

3 英格蘭景觀特征評估與國家公園居民社區(qū)

英格蘭景觀特征評估（LCA）是用來鑒別和描述景觀特征（Landscape Character）的重要工具。景觀特征是持續(xù)發(fā)生在特定類型景觀中、明確的并受到承認的要素形式，是使某一個場地與眾不同，并具有特定場地感受的因素［7］。該工具最初是英國鄉(xiāng)村事務局（Countryside Agency）用來應對不斷變化的鄉(xiāng)村景觀而提出的，根據(jù)地質(zhì)、地形、土壤、植物、土地利用、場地形式以及人類建筑等要素進行景觀特征分類，場地尺度通常較大，即使是最小尺度比例尺也在1：10000左右?。目前在英國境內(nèi)廣泛使用。而國家公園包含大面積的鄉(xiāng)村景觀，因而均需進行景觀特征評估。

2 卡斯爾頓鎮(zhèn)內(nèi)的山峰視野

景觀特征評估對國家公園規(guī)劃體系具有重要意義。以峰區(qū)國家公園為例，景觀特征評價是地方發(fā)展規(guī)劃——核心戰(zhàn)略的重要依據(jù)。景觀特征評估與上文的（歷史建筑）保護區(qū)評價都用來指導國家公園內(nèi)開發(fā)項目的選址。另一方面，景觀特征評價報告以及由此制定的行動計劃（Action Plan）也直接用來指導規(guī)劃審批。

景觀特征評估的尺度較大，對國家公園的居民社區(qū)來說，主要關(guān)注其與更大范圍景觀區(qū)的關(guān)系，往往不把居民社區(qū)作為特征分區(qū)的依據(jù)。當在居民社區(qū)進行開發(fā)申請之前，需要查閱文件確定該社區(qū)位于哪個景觀特征區(qū)域，根據(jù)特征區(qū)的景觀特征、景觀發(fā)展歷程、景觀資源敏感性、景觀戰(zhàn)略等確立該開發(fā)項目能否在居民社區(qū)開展。

英格蘭峰區(qū)國家公園的LCA在進行景觀特征分區(qū)時并未將聚落差異作為依據(jù)，在更進一步的景觀特征分類中則考慮了人類活動造成的景觀差異，這部分內(nèi)容較多涉及居民社區(qū)，以及居民生產(chǎn)生活方式帶來的影響。峰區(qū)國家公園共分為8個景觀特征區(qū)，這8個區(qū)域又進一步劃分出20個景觀特征類型區(qū)域。以白峰景觀特征區(qū)為例，區(qū)域內(nèi)包括“石灰?guī)r村莊農(nóng)田”、“石灰?guī)r高原牧場”、“石灰?guī)r山地與荒坡”、“石灰?guī)r河谷”4個景觀特征類型。前2個類型有較多人類活動，而居民社區(qū)全部位于“石灰?guī)r村莊農(nóng)田”區(qū)內(nèi)。該區(qū)是小規(guī)模的農(nóng)業(yè)聚居景觀，主要特征為由石墻分割不斷重復的窄條帶區(qū)域內(nèi)的石灰?guī)r村莊（圖）。景觀特征評估首先論述其關(guān)鍵特征：一處緩波狀高原；由石灰?guī)r干石墻圍合的田園牧場；源自中世紀開放區(qū)域的重復條帶牧場模式；分散的邊界樹木和圍繞建筑的樹木組團；不連續(xù)的石灰?guī)r村莊和石頭住所組群；礦井遺跡及相關(guān)鉛礦業(yè)遺存；局部的人工蓄水池。然后分地質(zhì)與地形、土壤和植被、喬木覆蓋、土地利用、圍墻、聚落與建筑、交通與使用權(quán)等幾個方面進行特征論述。最后，制定針對該景觀特征區(qū)的“總體戰(zhàn)略”、“變化的問題”和“景觀指導方針”。

總體戰(zhàn)略是保護與管理特有價值的歷史聚居和農(nóng)業(yè)景觀特征，尋找機會提升偏遠地區(qū)的荒野特征和生物多樣性。針對聚居農(nóng)業(yè)景觀提出要有可持續(xù)的土地管理系統(tǒng)，針對居民社區(qū)提出要有活躍的社區(qū)網(wǎng)絡來維持傳統(tǒng)建筑和聚落。然后針對4個景觀特征類型分別提出總體戰(zhàn)略，其中，“石灰?guī)r村莊農(nóng)田區(qū)”要重點保護歷史的圍墻排布模式、向心式的聚落布局和傳統(tǒng)建筑群體與環(huán)境，并采用可持續(xù)農(nóng)田系統(tǒng)恢復田園農(nóng)場的生物多樣性。

變化的問題中分別從保護問題、氣候變化問題、人口、住房與就業(yè)問題、旅游和游憩問題、農(nóng)林業(yè)、煤礦與資源、能源與基礎設施等方面進行論述。與居民社區(qū)密切相關(guān)的是：當?shù)鼐用駥π伦》亢蜕虡I(yè)開發(fā)的需求與當前有限的開發(fā)機遇之間存在矛盾，優(yōu)越的自然環(huán)境導致居民社區(qū)內(nèi)房價較高，可支付性房屋短缺。當前將現(xiàn)有傳統(tǒng)建筑轉(zhuǎn)化為住房的規(guī)劃申請日益增加，這一趨勢會加重停車、燈光等壓力，影響景觀遺產(chǎn)保護。山地自行車、山地駕駛或使用機動越野車等運動形式帶來較大游憩壓力。道路安全問題較大，大量的汽車帶來道路、墻體和邊緣損壞，引起歷史特征消失，停車壓力增加。

景觀指導原則從保護、管理和規(guī)劃三個方面提出一些原則性方針。針對“石灰?guī)r村莊農(nóng)田區(qū)”還是強調(diào)對歷史景觀格局、聚落布局、歷史干石墻和歷史田野谷倉進行保護，同時要管理低密度的機動車道路網(wǎng)絡，以維持場地特征和地方可達性［8］。

總之，景觀特征評估與（歷史建筑）保護區(qū)評價類似，從價值角度對國家公園居民社區(qū)在更大景觀尺度上需要保護的要素進行了確定。

3 峰區(qū)國家公園石灰?guī)r村莊農(nóng)田區(qū)典型景觀模式

4 英格蘭峰區(qū)國家公園居民社區(qū)規(guī)劃政策

基于歷史遺產(chǎn)評價和景觀特征評估兩個工具，國家公園價值的重要要素和格局均得到了明確，從而為在國家公園中進行不可避免的開發(fā)活動提供了基準線。在此基礎上，針對有可能影響上述要素或格局的開發(fā)活動，編制不同的設計指南作為空間規(guī)劃的重要支撐文件，同時利用規(guī)劃審批保證上述基準線不被突破。另一方面，為滿足當?shù)鼐用裼嘘P(guān)住房、商業(yè)開發(fā)和交通等不斷發(fā)展的需求，制定相應的社會經(jīng)濟政策，以緩解國家公園居民社區(qū)保護與發(fā)展之間的矛盾。

因此，英格蘭國家公園居民社區(qū)的規(guī)劃政策是在價值評估的基礎上制定的，是國家公園規(guī)劃體系的重要組成部分。按照上文介紹的英格蘭峰區(qū)國家公園規(guī)劃體系，針對與居民社區(qū)密切相關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容進行說明，主要包括作為發(fā)展規(guī)劃文件的核心戰(zhàn)略和若干補充性規(guī)劃文件。

4.1 核心戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃文件（DPDs）

峰區(qū)國家公園的核心戰(zhàn)略于2011年10月開始實施，是國家公園管理規(guī)劃在空間上的表達和落實?，實現(xiàn)核心戰(zhàn)略空間目標的規(guī)劃期限為2026年。核心戰(zhàn)略包括9個主要戰(zhàn)略：主要空間政策（GSP）、發(fā)展戰(zhàn)略（DS）、景觀與保護（L）、游憩與旅游（RT）、氣候變化與可持續(xù)建筑（CC）、住房、商店和社區(qū)設施（HC）、支持經(jīng)濟發(fā)展（E）、礦物（M）、可達性、旅行和交通（T）以及每條戰(zhàn)略之下的分戰(zhàn)略，其中，主要空間政策是核心戰(zhàn)略的基礎，為其他戰(zhàn)略確立了空間上的框架。下面就與國家公園居民社區(qū)密切相關(guān)的戰(zhàn)略進行論述。

這些戰(zhàn)略的共同目標是營建具有活力和可持續(xù)性的居民社區(qū)。涉及居民社區(qū)的住房、設施與服務、商店和專業(yè)服務等方面。

住房戰(zhàn)略明確規(guī)定在國家公園的何種環(huán)境下可以建設新住房，尤其是可支付性住房。新住房的供給強調(diào)滿足當?shù)赜谰镁用窀纳粕钯|(zhì)量的需求，以及重要產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的合理住房需求，不強調(diào)滿足開放市場的需求?。新住房的選址也不會寫在發(fā)展規(guī)劃里面。新住房首先考慮老建筑的重新利用。

鼓勵提供能夠改善居民社區(qū)條件的設施與服務，鼓勵改變現(xiàn)有傳統(tǒng)建筑用途來提供場地，鼓勵不同服務和設施場地的共用與混合使用。

在城鎮(zhèn)和村莊的商店服務必須位于主要空間政策指定的中心商店區(qū)域，并具有恰當規(guī)模以滿足當?shù)厣鐓^(qū)需求。在鄉(xiāng)村區(qū)域可以接受農(nóng)場商店經(jīng)營，售賣當?shù)剞r(nóng)場種植、生產(chǎn)和處理的商品。其他零售業(yè)必須控制在小規(guī)模并盡量利用原有傳統(tǒng)建筑，禁止在鄉(xiāng)村開敞區(qū)域使用孤立的現(xiàn)存或新建建筑進行售賣［9］。

由此可見，核心戰(zhàn)略為居民社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展活動提供了出口與路徑，但總體來說還是采用限制的口吻，將發(fā)展活動控制在一定的規(guī)模形式和尺度之內(nèi)。除了核心戰(zhàn)略，未來會針對具體居民社區(qū)編制鄰里規(guī)劃和村莊規(guī)劃，這些文件將更有針對性和建設性的規(guī)定建設發(fā)展要點，也屬于發(fā)展規(guī)劃文件的范疇。

表2 峰區(qū)國家公園補充性規(guī)劃文件一覽表

4.2 補充性規(guī)劃文件（SPDs）

戰(zhàn)略規(guī)劃等發(fā)展規(guī)劃文件不能單獨作為國家公園規(guī)劃審批的依據(jù)，還需大量補充性規(guī)劃文件支撐，依照規(guī)劃內(nèi)容大致分為設計指南和社會經(jīng)濟政策兩大類，詳見表2。

設計指南類文件以歷史遺產(chǎn)評價和景觀特征評估為基礎，為居民社區(qū)內(nèi)的建設開發(fā)活動提供設計指引。以其中較為重要的“峰區(qū)設計指南”為例，除了介紹公園區(qū)域的設計傳統(tǒng)，需要保護和限制的設計地段之外，最重要的是考慮新設計趨勢如何在峰區(qū)國家公園中運用的問題。討論新舊設計如何協(xié)調(diào)，強調(diào)在細部形式和材料方面利用新設計理念，以滿足當前居民日常生活的需求。細部形式包括門廊、車庫和溫室設計、商店前立面、窗戶、門、建筑顏色和裝飾細節(jié)的要求等。材料包括墻體材料、屋頂材料、新材料運用等［10］。

在峰區(qū)國家公園居民社區(qū)內(nèi)，一方面保留當?shù)貍鹘y(tǒng)特色，另一方面強調(diào)新材料、新工藝、新使用需求和新設計理念影響下的合理設計演變。這一思路與我國傳統(tǒng)文物保護不同，由于社區(qū)是當?shù)鼐用袢粘Ｉ畹膱鏊?，屬于不斷發(fā)展的物質(zhì)空間，因此需要在保護的同時兼顧合理的發(fā)展。

社會經(jīng)濟政策的目的是確保社區(qū)內(nèi)居民不因國家公園的保護而喪失發(fā)展機會，同時為居民參與公園管理提供平臺?。峰區(qū)國家公園比較重視居民住房和農(nóng)業(yè)發(fā)展問題。

上文已經(jīng)提到，住房問題在核心戰(zhàn)略里也被重點討論，主要關(guān)注新住房供給。在支撐性文件里則關(guān)注如何將房屋價格控制在可負擔的價格范圍內(nèi)。給能夠提供可支付性住房的組織與個人搭建平臺，通過與公園管理局簽訂合約，確保房屋價格或租金穩(wěn)定，同時公園內(nèi)的景觀特征和價值不被破壞［11］。住房價格上漲在我國風景區(qū)內(nèi)也普遍存在，但解決政策缺失，隨著旅游發(fā)展，風景區(qū)內(nèi)的房屋價格和其他物價持續(xù)上漲，風景區(qū)社區(qū)居民生活壓力不斷提升。

由于國家公園的總體管理目標以保護為主，公園內(nèi)的農(nóng)戶面臨持續(xù)的生產(chǎn)壓力。面對當前大部分農(nóng)戶的單一農(nóng)業(yè)增收途徑，農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略鼓勵更廣泛和可持續(xù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，以平衡環(huán)境與商業(yè)利益。鼓勵從單一的糧食生產(chǎn)用途向多用途產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化。如將傳統(tǒng)石制谷倉轉(zhuǎn)化為露營倉，起到建筑保護，為徒步者提供住處，為農(nóng)民提供收入，提供就業(yè)機會的作用。再如在農(nóng)宅開展農(nóng)業(yè)假期酒店和家庭旅社業(yè)務；在農(nóng)場內(nèi)設置自炊村舍、小型露營和旅行車停車處；允許印有國家公園產(chǎn)品標簽的當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品售賣；組建手工業(yè)和農(nóng)業(yè)活動小組；利用閑置建筑設立辦公室或清潔輕工業(yè)服務等。

多渠道、廣泛的農(nóng)業(yè)活動并不意味著犧牲國家公園的景觀特征和重要價值，因此該戰(zhàn)略還對農(nóng)業(yè)開發(fā)項目實施嚴格的規(guī)劃許可制度，所有新農(nóng)場建筑均需要提交規(guī)劃申請，其他變動則需向公園管理局提交有關(guān)區(qū)位和設計依據(jù)的情況報告書，得到許可才能實施?。重點考查：有在不足1hm2的單獨地塊進行開發(fā)的情況；建構(gòu)筑物或工程的基地面積超過465m2，或位于過去兩年新建構(gòu)筑物或工程的90m范圍內(nèi)；建構(gòu)筑物或工程高度超過12m，若在機場3km范圍內(nèi)則超過3m；開發(fā)應距離主干道或重要道路25m范圍內(nèi)；開發(fā)涉及的高度、寬度或位置存在變動；如果建構(gòu)筑物或挖掘工程位于受保護建筑的400m范圍內(nèi)，或僅用于家畜住宿、存儲泥漿和污水。在非農(nóng)用地或半自然土地上的建設變更均要進行環(huán)境影響評價。此外，農(nóng)業(yè)建設除了遵守設計指南之外，還提出應避免出現(xiàn)建筑設計標準化，需要更高水平的設計，鼓勵建筑師或風景園林師的參與。這在我國風景區(qū)內(nèi)的社區(qū)開發(fā)項目中也是需要提倡的［12］。

5 小結(jié)

與我國風景區(qū)類似，英格蘭國家公園內(nèi)居民社區(qū)的核心問題也是保護與社區(qū)自身發(fā)展之間的矛盾。在解決策略方面，英格蘭有很多經(jīng)驗值得我國借鑒。

首先英格蘭國家公園針對居民社區(qū)進行了全面的評價工作，從不同角度將多個尺度的信息加以綜合，明確居民社區(qū)的核心景觀特征和不同景觀特征的重要程度，這為制定相應的引導類和控制類規(guī)劃政策提供了依據(jù)，也直接用于指導居民社區(qū)內(nèi)的規(guī)劃審批，從根本上為實現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供保證。

我國風景區(qū)缺乏與社區(qū)相關(guān)的評價，僅在風景資源評價中能夠找到具有風景資源價值的那部分社區(qū)及其要素，如古建筑和古村落等。主要為建筑和街區(qū)尺度，采用專家評價法，考察社區(qū)作為嚴格保護對象的那部分價值。與英格蘭相比，在評價內(nèi)容、評價方式、評價結(jié)論和結(jié)論的使用方面都缺乏廣泛性和層次性，因而需要考慮補充這方面內(nèi)容。

第二，英格蘭國家公園的社區(qū)規(guī)劃政策并未因保護而剝奪居民發(fā)展和提升生活水平的權(quán)利，而是制定具有靈活性和針對性的規(guī)劃政策實現(xiàn)保護與發(fā)展雙目標：在景觀特征和價值需要嚴格保護的區(qū)域?qū)ι鐓^(qū)發(fā)展進行較大的限制，在資源保護并不敏感的區(qū)域鼓勵居民合理的生產(chǎn)和生活水平的提升。將社區(qū)居民看作是國家公園景觀特征和價值的組成部分，重點解決其在住房、設施與服務、就業(yè)方面的問題。具體的工程建設和開發(fā)項目通過規(guī)劃審批來控制，針對不同的項目進行具體討論，并鼓勵建筑師和風景園林師的參與，從而避免了規(guī)劃政策“一刀切”的弊端。

我國風景區(qū)內(nèi)的社區(qū)往往存在兩種極端的情況：處于旅游發(fā)展有利地段的社區(qū)過度重視旅游開發(fā)，導致重要景觀價值的遺失；而處于旅游發(fā)展不利地位的偏遠社區(qū)則由于風景區(qū)保護的發(fā)展限制，居民生活水平不但得不到提升，還會面臨失業(yè)、搬遷的生活打擊，有時候也導致重要景觀價值的遺失。這一方面是由于缺乏全面的社區(qū)評價工作，對于社區(qū)的價值了解不全面；另一方面是由于規(guī)劃政策缺乏針對性和靈活性。在我國眾多風景區(qū)的居民社會調(diào)控規(guī)劃中，多將社區(qū)分為搬遷型、縮小型、控制型和聚居型4種［13］，將聚居型社區(qū)作為風景區(qū)旅游服務基地，對其他社區(qū)制定嚴格的控制發(fā)展政策。上述“一刀切”的規(guī)劃政策，造成了社區(qū)發(fā)展與風景區(qū)保護的矛盾持續(xù)激化，以及同類社區(qū)發(fā)展同質(zhì)化的問題。對于社區(qū)的建設風貌，我國風景區(qū)一般制定統(tǒng)一的風貌控制政策，缺乏針對個體的、細致的設計導則。對社區(qū)住房、設施服務和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策較為缺乏或不夠深入。綜上，我國風景區(qū)有必要制定更為細致和有針對性的風景區(qū)社區(qū)規(guī)劃政策，對社區(qū)發(fā)展的態(tài)度從“全面的限制”向“有條件、分情況的疏導”進行轉(zhuǎn)化。

注釋：

①英國國家公園內(nèi)居民人口平均密度為27人/km2，具體公園數(shù)據(jù)詳見表1。

② 地方發(fā)展框架并非法定術(shù)語，而更像一個包含若干地方發(fā)展文件的文件夾，這些文件構(gòu)成了地方的空間規(guī)劃戰(zhàn)略，詳見參考文獻［3］。

③ 地方規(guī)劃（Local Plan）是英格蘭在2004年規(guī)劃體系改革之前采用的一類規(guī)劃文件，由于部分文件仍然對國家公園非常有意義，國家公園管理局申請了政策沿用。

④ 編錄古跡（Scheduled Ancient Monuments）

⑤（歷史建筑）保護區(qū)（Conservation Areas）

⑥ 達特穆爾國家公園的相關(guān)數(shù)據(jù)采集時間為2009年，其他國家公園的相關(guān)數(shù)據(jù)采集時間為2014年10月。

⑦ 196處編錄古跡中還包括1處世界遺產(chǎn)。

⑧ 1處（歷史建筑）保護區(qū)之外還包括3處國家保護區(qū)（National Conservation Areas）。

⑨ 負責歷史遺產(chǎn)保護的中央政府部門主要為文化傳媒及體育部（DCMS），由英格蘭歷史署（Historic England）負責具體執(zhí)行，而負責國家公園保護的中央政府部門為環(huán)境（Defra），由英格蘭自然署（Natural England）負責具體執(zhí)行。

⑩ 資料來源：http：//historicengland.org.uk/listing/what-isesignation/local/conservation-areas/，采集時間2015年9月30日。

?文件名為“理解場所：（歷史建筑）保護地的劃定、評估和管理（Understanding Place： Conservation Area esignation， Appraisal and Management）”，詳見參考文獻［5］。從2015年4月起，原負責歷史遺產(chǎn)保護的機構(gòu)——英國遺產(chǎn)署分為兩個部門，歷史遺產(chǎn)保護工作由新的機構(gòu)“歷史英格蘭（Historic England）”負責，相應的文件署名將會進行修改，但主要內(nèi)容不會發(fā)生改變。

?有關(guān)英國景觀特征評估，國內(nèi)已有相應文章發(fā)表，這里僅針對其在國家公園的運用進行簡要論述。

?峰區(qū)國家公園管理規(guī)劃的規(guī)劃年限為5年，在核心戰(zhàn)略采納期，公園管理規(guī)劃將面臨修改與更新，通過兩個文件的結(jié)合實現(xiàn)公園空間愿景和戰(zhàn)略的穩(wěn)定性與時效性。

?這是鑒于當前居民社區(qū)內(nèi)不斷增長的第二套住房和度假住房需求的狀況，目的是充分保障當?shù)鼐用裥枨蟆?/p>

?該類政策能夠輔助居民提交一份高質(zhì)量的規(guī)劃申請書；為居民與規(guī)劃官員間的討論提供便利；確保居民的規(guī)劃提議能取得滿意效果。

?不要求規(guī)劃申請的開發(fā)項目仍然要將項目的區(qū)位、設計和外觀提交公園管理局，確認是否需要事先批準。管理局有28天的時間進行決策，任何建筑工程要在獲得批準或者28天公示期后才能開始施工。

?圖表資料來源：表1資料翻譯整理自：http：//www. nationalparks.gov.uk/learningabout/whatisanationalpark/ factsandfigures，資料收集時間為2015/08/28；表2資料翻譯整理自：PEAK DISTRICT NATIONAL PARK AUTHORITY. LOCAL DEVELOPMENT SCHEME March 2015-March 2018 ［EB/OL］.（2015-10-08）.http：//www.peakdistrict.gov.uk/ planning/how-we-work/policies-and-guides/supportingdocuments.2011：21-22.圖1和圖2資料來源：PEAK DISTRICT NATIONAL PARK AUTHORITY. Castleton Conservation Area appraisal ［EB/OL］.（2012-11-08） ［2014-02-23］.www.peakdistrict.gov.uk.2012：1.圖3資料來源：PEAK DISTRICT NATIONAL PARK AUTHORITY.Peak District National Park Landscape Strategy and Action Plan（2009-2019）［R］. 2009：24.

［1］王應臨，楊銳，?？ㄌ?蘭格.英國國家公園管理體系評述［J］.中國園林，2013，（9）：11-19.

［2］徐瑾，顧朝林.英格蘭城市規(guī)劃體系改革新動態(tài)［J］.國際城市規(guī)劃，2015，（3）：78-83.

［3］PEAK DISTRICT NATIONAL PARK AUTHORITY.LOCAL DEVELOPMENT SCHEME March 2015-March 2018［EB/OL］.（2015-10-08）.http：//www.peakdistrict.gov.uk/ planning/how-we-work/policies-and-guides/supportingdocuments.2011.

［4］鄧衛(wèi)，林廣思.英格蘭湖區(qū)國家公園歷史遺產(chǎn)保護及游人中心公園規(guī)劃政策編制［J］. 國際城市規(guī)劃，2014，（6）：87-92.

［5］ENGLISH HERITAGE.Understanding Place： Conservation Area Designation， Appraisal and Management ［EB/OL］.（2012-12-13） ［2014-02-23］.www.english-heritage.org.uk.

［6］PEAK DISTRICT NATIONAL PARK AUTHORITY. Castleton Conservation Area appraisal ［EB/OL］.（2012-11-08） ［2014-02-23］.www.peakdistrict.gov.uk.

［7］ Carys Swanwick.英國景觀特征評估［J］.世界建筑. 2006，（7）：23-27.

［8］PEAK DISTRICT NATIONAL PARK AUTHORITY.Peak District National Park Landscape Strategy and Action Plan（2009-2019）［R］.

［9］ENGLISH HERITAGE.2012.Core Strategy Development Plan Document ［EB/OL］. （2011-10） ［2014-02-23］.www. english-heritage.org.uk.

［10］PEAK DISTRICT NATIONAL PARK AUTHORITY. Design Guide ［EB/OL］.（2012-11-08） ［2014-02-23］.www. peakdistrict.gov.uk.

［11］PEAK DISTRICT NATIONAL PARK AUTHORITY. Supplementary Planning Guidance：Meeting the Local Need for Affordable Housing in the Peak District National Park［EB/OL］.（2012-11-30） ［2014-02-23］.www.peakdistrict. org.

［12］PEAK DISTRICT NATIONAL PARK AUTHORITY. Supplementary Planning Guidance Agricultural Developments in the Peak District National Park［EB/OL］.（2014-01-25） ［2014-02-23］.www.peakdistrict.org.

［13］GB 50298-1999.風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范及條文說明［S］.北京：中國建筑工業(yè)出版社.1999.

Review on the Settlements Policies of National Parks in England Take Peak District National Park for Example

WANG Ying-lin

National Parks （NP）in England is built as the protected area for “the Second Nature” which is formed by the interaction between human and nature. There re many local residents from villages or towns living in NPs. That situation is similar with NPs and Natural Reserves in China. Thus the experiences of English National Parks are helpful for us to deal with the local settlements issues towards the NPs， especially when setting up the NPs system in China. The paper introduced he spatial planning system of English NPs， and the relationship between settlements in NP， English Historic Heritage System， and English Landscape Character ssessment， using the Peak District National Park as an example. Then outlined the planning polices about settlements in Peak District National Park. In the end，ccording to the current situation in China， gave some suggestions such as adding the settlement assessments and making up policies specifically.

Landscape Architecture； National Parks； Settlements； England； Landscape Resort

中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金：“中國世界自然遺產(chǎn)地社區(qū)規(guī)劃研究——以九寨溝為例”（BLX2014-51）

TU986

A

1673-1530（2015）11-0101-07

10.14085/j.fjyl.2015.11.0101.07

2015-06-18

王應臨/1985年生/女/博士/北京林業(yè)大學園林學院講師北京 100083）

oundation item： Fundamental Research Funds for the Central Universities： “ Research on the settlements planning in Chinese World Natural Heritage Sites——Cased by Jiuzhai Valley” （BLX2014-51）