黃李奔

(南京路燈工程建設(shè)有限責(zé)任公司，南京 210036)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化腳步不斷加快，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求日益加大。根據(jù)中國(guó)公路建設(shè)行業(yè)協(xié)會(huì)最新發(fā)布的《2015年v8月份全國(guó)交通運(yùn)輸運(yùn)行分析報(bào)告摘要》顯示，1～8月份，鐵路公路水路完成固定資產(chǎn)投資14 482 億元，同比增長(zhǎng)6.2%，其中公路建設(shè)完成投資9 716 億元，增長(zhǎng)8.0%，高速公路、普通國(guó)省道、農(nóng)村公路投資分別增長(zhǎng)4.6%、10.9%和12.5%。眾所周知，公路的建設(shè)離不開公共照明設(shè)施，故公路建設(shè)的飛速發(fā)展必然對(duì)公共照明設(shè)施產(chǎn)生巨大需求。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。PPP 是Public-Private Partnership 的字母縮寫，中文譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，它通過(guò)吸引社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，促進(jìn)政府部門與私人部門的有效結(jié)合，充分發(fā)揮公私雙方各自的優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置與社會(huì)福利的最大化。在當(dāng)前形勢(shì)下，PPP 模式能夠拓寬資金渠道，緩解政府財(cái)政壓力，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，提高資金使用效率，改善公共物品供給效益，因此成為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的最佳選擇之一。

目前而言，PPP 模式在公共照明行業(yè)內(nèi)的應(yīng)用仍處于探討階段，尚無(wú)較為成熟的經(jīng)驗(yàn)可借鑒。其中深層次的原因?yàn)楣舱彰髋c環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、人防設(shè)施、消防設(shè)施等同屬于純公共性基礎(chǔ)設(shè)施，自身沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益，依賴政府補(bǔ)貼，無(wú)法收回建設(shè)成本，對(duì)社會(huì)投資者不具備吸引力。本文將從PPP 模式的相關(guān)政策背景、公共照明行業(yè)的創(chuàng)新應(yīng)用等方面，探討PPP 模式在公共照明行業(yè)中實(shí)施的適用性，并提出具體操作流程及建議。

1 政策背景分析

2014年v3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出非國(guó)有資本參與中央企業(yè)投資項(xiàng)目。國(guó)務(wù)院及財(cái)政部、發(fā)改委、住建部等部委，陸續(xù)出臺(tái)政策辦法、指導(dǎo)意見、操作指南，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與項(xiàng)目建設(shè)營(yíng)運(yùn)，著力推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作。

1.1 PPP 項(xiàng)目主推或適用范圍有自然及政策傾向性

從市場(chǎng)層面分析，具有一定的經(jīng)營(yíng)性，并以之為依托挖掘其商業(yè)價(jià)值的項(xiàng)目，更容易吸引社會(huì)資本以PPP 模式運(yùn)作。

在發(fā)改投資〔2014〕2724 號(hào)文《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》、財(cái)金〔2014〕113 號(hào)文《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》、財(cái)建〔2015〕29 號(hào)文《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》等政策性文件中。PPP 模式主要推介或適用的項(xiàng)目涵蓋城市供水、污水處理、垃圾處理、供熱、供氣、道路橋梁、公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共停車場(chǎng)、地下綜合管廊等市政公用領(lǐng)域等經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)缺乏使用者付費(fèi)的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目也有涉及，但是主要是通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、政府付費(fèi)的模式運(yùn)作。

1.2 PPP 項(xiàng)目不可缺少運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)

發(fā)改投資〔2014〕2724 號(hào)文《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》提出，對(duì)經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目操作模式，無(wú)論是采用BOT，BOO，BOOT，TOT 等任何一種推進(jìn)模式，運(yùn)營(yíng)都作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)而存在。在PPP 項(xiàng)目本身無(wú)直接經(jīng)營(yíng)收入，或經(jīng)營(yíng)收入與主營(yíng)業(yè)務(wù)外收入不足以彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本，無(wú)法滿足社會(huì)投資者合理的投資回報(bào)情況下，需要進(jìn)行相應(yīng)商業(yè)策劃或政策安排，使投資項(xiàng)目能滿足商業(yè)回報(bào)要求。

運(yùn)營(yíng)作為不可缺少的環(huán)節(jié)，政府在選擇社會(huì)投資方時(shí)，不僅要考察其建設(shè)水平和籌資能力，還需考量其后期持續(xù)運(yùn)營(yíng)能力。

1.3 PPP 項(xiàng)目需要進(jìn)行全生命周期價(jià)值評(píng)估

政府出臺(tái)的一系列政策及指導(dǎo)意見中，對(duì)制度的建設(shè)、監(jiān)管的約束等方面都進(jìn)行了詳細(xì)而系統(tǒng)的闡述和要求。PPP 項(xiàng)目能切實(shí)達(dá)成雙贏或多贏的局面，在政府主導(dǎo)項(xiàng)目時(shí)，為確定項(xiàng)目是否能采用PPP 模式，以及采用PPP 模式時(shí)選擇何種合作方案、投標(biāo)方案，進(jìn)行物有所值評(píng)估?；驹硎?某一擬采用PPP 模式的項(xiàng)目，如果政府采用傳統(tǒng)模式投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，在其項(xiàng)目全生命周期內(nèi)提供項(xiàng)目產(chǎn)出(資產(chǎn)、公共產(chǎn)品和服務(wù)、績(jī)效)的全部成本現(xiàn)值，與采用PPP 模式的項(xiàng)目產(chǎn)品全部成本現(xiàn)值進(jìn)行比較，從政府的角度考慮是否“物有所值”。

1.4 PPP 模式是融資模式，也屬于政府采購(gòu)行為

從政策文件精神分析，提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量也是PPP 的目標(biāo)之一。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享是PPP 的重要特征。PPP 不是完全私有化，公共部門不能缺位，而在部分準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，尤其是在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，更明顯的不是政府投資，而是政府購(gòu)買服務(wù)的采購(gòu)行為。

2 PPP 模式在公共照明行業(yè)中適用性分析

2.1 公共照明行業(yè)屬性分析

公共照明設(shè)施屬于公用設(shè)施，其建設(shè)運(yùn)行養(yǎng)護(hù)屬于社會(huì)服務(wù)范疇，承擔(dān)社會(huì)公益屬性。

公共照明設(shè)備、設(shè)施、運(yùn)行養(yǎng)護(hù)屬于消耗性投資，本身不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，沒(méi)有自然人作為使用者為其付費(fèi)。

2.2 PPP 模式在公共照明行業(yè)的應(yīng)用分析

2.2.1 按非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)施

鑒于公共照明行業(yè)的公益屬性，根據(jù)政策文件精神，按照非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)施，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。由于此種模式下項(xiàng)目不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，并不能實(shí)現(xiàn)融資，僅是政府采購(gòu)行為。受限于目前各地政府的財(cái)政壓力，此模式對(duì)社會(huì)投資者不具備吸引力。按非經(jīng)營(yíng)性模式實(shí)施，是把重點(diǎn)放在提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率和管理水平上，不能發(fā)揮PPP 的融資優(yōu)勢(shì)。

2.2.2 按準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)施

通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或與其他關(guān)聯(lián)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目捆綁、打包等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)等模式推進(jìn)。通過(guò)捆綁關(guān)聯(lián)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)公共照明設(shè)施的經(jīng)濟(jì)效益，從而吸引社會(huì)投資者，如經(jīng)濟(jì)效益明顯，更能實(shí)現(xiàn)PPP 的融資功能。

已嘗試實(shí)踐形式:

1)捆綁路燈桿與充電樁。隨著新能源和清潔能源的推廣，電動(dòng)汽車和電動(dòng)自行車是未來(lái)城市主推的交通工具。利用路燈桿設(shè)置充電樁供車主有償使用，增加充電網(wǎng)點(diǎn)，電動(dòng)車的使用便利程度會(huì)得到根本提升。根據(jù)《北京日?qǐng)?bào)》2014年v7月7日的報(bào)道，路燈桿上加掛一個(gè)充電樁，路邊車位正好方便純電動(dòng)車停車補(bǔ)電，這樣的場(chǎng)景在北京街頭隨處可見。路燈充電樁的改造試點(diǎn)已在昌平率先啟動(dòng)，年內(nèi)還將在亦莊開發(fā)區(qū)重點(diǎn)推廣。

2)捆綁路燈桿與移動(dòng)基站。隨著移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模發(fā)展，無(wú)線基站站址資源日趨緊缺，對(duì)一些難以建設(shè)宏站的區(qū)域，如市區(qū)街道、主干道、公園、廣場(chǎng)等，可利用路燈桿設(shè)施進(jìn)行通信網(wǎng)絡(luò)的有效補(bǔ)充覆蓋，能提升網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量，同時(shí)又節(jié)省配套投資。路燈桿在建設(shè)完成后，已具備電力引入、防雷接地、塔桿等基礎(chǔ)條件。除了3G/4G 通信網(wǎng)絡(luò)以外，亦可實(shí)現(xiàn)WIFI熱點(diǎn)覆蓋。

3)捆綁路燈桿與燈箱廣告位使用權(quán)。路燈桿燈箱廣告位是展示形象的良好載體，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作方式整合廣告資源，可使其得到更有效的利用。目前我國(guó)大部分城市采用的是拍賣使用權(quán)或協(xié)議出讓的方式，均為有償使用，可在路燈設(shè)施建設(shè)時(shí)一并將相關(guān)廣告位使用權(quán)打包捆綁，作為項(xiàng)目建成后的收益來(lái)源之一。

綜上所述，根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際情況，配合一定比例的政府支付與補(bǔ)貼，采取切實(shí)有效的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目捆綁方式，以吸引更多社會(huì)投資者。

2.3 公共照明行業(yè)內(nèi)實(shí)踐案例

目前而言，PPP 模式在公共照明行業(yè)內(nèi)的應(yīng)用仍處于探討階段，尚無(wú)較為成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。貴州凱里市與南網(wǎng)能源公司合作的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等一條龍節(jié)能服務(wù)PPP 項(xiàng)目是公共照明行業(yè)首個(gè)，也是唯一一個(gè)PPP 項(xiàng)目，其運(yùn)作模式為:與公共照明行業(yè)關(guān)聯(lián)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目(新能源汽車充電等)捆綁、打包運(yùn)作。目前暫無(wú)全壽命周期內(nèi)的評(píng)價(jià)。

3 PPP 模式的實(shí)施流程

PPP 模式是國(guó)家推行的新的建管養(yǎng)模式，目前各地的報(bào)批以及實(shí)施流程存在差異，基礎(chǔ)流程如圖1所示。

圖1 PPP 模式流程圖

1)物有所值(Value for Money)評(píng)估是確認(rèn)和評(píng)估方案時(shí)使用的一種方法，主要比較一個(gè)項(xiàng)目采用PPP模式和傳統(tǒng)采購(gòu)模式的優(yōu)劣。物有所值考慮的是項(xiàng)目全生命周期內(nèi)不同方案的成本和風(fēng)險(xiǎn)，包括定性評(píng)估(增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新)和定量評(píng)估(政府支出成本現(xiàn)值和公共部門比較值進(jìn)行比較)。物有所值評(píng)估結(jié)果一般作為PPP 模式采用和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的依據(jù)。

2)財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)。針對(duì)政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，相關(guān)財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例。

3)風(fēng)險(xiǎn)分配。將風(fēng)險(xiǎn)分配給對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)具有控制力和防范化解能力的一方。政府承擔(dān)法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。雙方共同承擔(dān)不可抗力。

4)回報(bào)機(jī)制。根據(jù)項(xiàng)目的具體情況，確定使用者付費(fèi)還是政府付費(fèi)，以及可行性缺口補(bǔ)助的范圍。

5)合同體系。PPP 項(xiàng)目合同體系包括PPP 項(xiàng)目合同(基礎(chǔ)和核心)、股東協(xié)議、履約合同、融資合同和保險(xiǎn)合同等，用以確立和調(diào)整參與各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系(見圖2)。

圖2 PPP 項(xiàng)目基本合同體系

4 關(guān)于公共照明領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP 的參考建議

在PPP 模式下，整個(gè)公共照明領(lǐng)域?qū)⒊尸F(xiàn)以下特征:一是政府角色發(fā)生變化，政府不再是公共產(chǎn)品(服務(wù))的投資者和生產(chǎn)者，而是向企業(yè)采購(gòu)大宗產(chǎn)品(服務(wù))的機(jī)構(gòu)。二是政府財(cái)政支出更加平滑，減少了項(xiàng)目生命初期集中性資本投入的壓力。三是項(xiàng)目周期內(nèi)設(shè)施產(chǎn)權(quán)發(fā)生變化，屬于社會(huì)資本方所有，后期移交才發(fā)生變更。四是政府由傳統(tǒng)的投資、生產(chǎn)服務(wù)變?yōu)橘?gòu)買最終服務(wù)成果，將改變現(xiàn)行的建管分離、職能分裂、經(jīng)費(fèi)分流的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)等政治體制改革產(chǎn)生推動(dòng)作用。五是對(duì)社會(huì)資本而言，需要承擔(dān)投資及運(yùn)營(yíng)管理的風(fēng)險(xiǎn)，因此，其不僅需要具備籌資建設(shè)能力，更需要具備持續(xù)運(yùn)營(yíng)能力。

實(shí)施參考建議如下:

1)項(xiàng)目體量。公共照明項(xiàng)目在PPP 項(xiàng)目中屬于投資很小的項(xiàng)目，建議政府立項(xiàng)時(shí)拿出整體片區(qū)公共照明來(lái)實(shí)施PPP 模式，達(dá)到一定體量，便于民間資產(chǎn)統(tǒng)一建設(shè)運(yùn)營(yíng)，同時(shí)可以有效緩解政府投資的壓力。

2)項(xiàng)目回報(bào)。由于公共照明項(xiàng)目的非盈利性，需要以政府補(bǔ)貼作為項(xiàng)目回報(bào)，可結(jié)合光源節(jié)能改造，EMC 補(bǔ)助等方式進(jìn)行回報(bào)測(cè)算。公司組建、股權(quán)構(gòu)成、回報(bào)模式以及考核細(xì)則須在項(xiàng)目實(shí)施初期明確，并確定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。

3)運(yùn)營(yíng)模式的發(fā)掘。由于公共照明的公益屬性，政府方不僅要關(guān)注建設(shè)投資，更要關(guān)注全壽命周期內(nèi)的設(shè)施運(yùn)行養(yǎng)護(hù)品質(zhì)。社會(huì)投資方則不僅要有雄厚的資金實(shí)力，更需要有屬地化運(yùn)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)管理的能力，并要在既有載體上，結(jié)合充電樁、WIFI、信息發(fā)布等新技術(shù)，發(fā)掘出新的商業(yè)模式才能回收成本，產(chǎn)生利潤(rùn)，保證項(xiàng)目的成功。

5 小 結(jié)

將PPP 模式運(yùn)用到公共照明設(shè)施項(xiàng)目，可提升公共照明行業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率和管理水平，同時(shí)有效緩解政府的財(cái)政壓力，政府不再負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、運(yùn)營(yíng)等具體工作，其角色從原來(lái)項(xiàng)目的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的參與者與監(jiān)管者，實(shí)現(xiàn)了政企分離，使政府更好地為公共利益服務(wù)，推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變。

［1］國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見［Z］

［2］國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見［Z］

［3］政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)［Z］

［4］關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知［Z］

［5］蘇省財(cái)政廳關(guān)于推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式有關(guān)問(wèn)題的通知［Z］

［6］馬宇飛，楊瑞峰，張奧揚(yáng).利用路燈桿實(shí)現(xiàn)熱WIFI 網(wǎng)絡(luò)部署的設(shè)計(jì)［J］.電視技術(shù)，2013，37(9)

［7］周利輝，孫朝暉，蔣招金.路燈桿資源在基站建設(shè)中的應(yīng)用研究［J］.電信工程技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)化，2014(8)