藍志勇，崔亞杰

（中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

一、引 言

創(chuàng)新社會治理機制是黨的十八屆三中全會提出的新的戰(zhàn)略要求，是中國轉(zhuǎn)型期社會治理的必需。中國發(fā)展的現(xiàn)階段新舊銜接、城鄉(xiāng)碰撞、產(chǎn)業(yè)和社會都在迅速變化，進入社會矛盾和沖突的高發(fā)期。但是，政府在沖突治理方面應(yīng)該扮演什么角色、應(yīng)該如何處理沖突以及用什么方法和指導(dǎo)思想來處理沖突，都是沒有得到很好回答的問題。近年來，學(xué)界開始對沖突治理問題有所關(guān)注。楊正喜、唐鳴（2008）研究了勞資沖突中的政府與工會和雇主的關(guān)系，明確提出政府應(yīng)當扮演著中立的調(diào)解者和公正的仲裁者的角色[1]。郭臻（2008）分析了城中村改造過程中的沖突問題，認為政府可以是利益的協(xié)調(diào)者、渠道的構(gòu)建者和訴求的仲裁者[2]。王賢（2009）通過對當前政府“無直接利益沖突”概念的激烈討論的研究，指出政府應(yīng)當具有超越性和公正性，因而，在沖突治理中應(yīng)當是規(guī)則的制定者、矛盾的協(xié)調(diào)者和問題的裁判者[3]。韋長偉（2011）拓展并綜合了先前研究的內(nèi)容和視野，指出政府其實有更多的角色類型，包括“權(quán)威信息的發(fā)布者、談判的組織者和協(xié)調(diào)者、沖突的緩和者和應(yīng)急處理者、利益的調(diào)控者和均衡者、法律規(guī)則秩序的提供者和保障者”[4]。趙伯艷（2014）將政府的角色納入到比較視野下進行探討，通過政府與社會組織的對比分析，更強調(diào)政府與社會組織共同承擔沖突化解者的角色，而且還要扮演沖突化解的持續(xù)推動者和后續(xù)過程監(jiān)管者的角色[5]。還有不少學(xué)者雖沒有直接明確地探討沖突治理中政府的角色問題，但都直接或間接地指出了政府角色在沖突治理的重要作用。

國外學(xué)者也有開展對政府沖突治理的研究。Moore（1996）在對調(diào)解者進行分類的基礎(chǔ)上，指出政府官員屬于權(quán)威性的調(diào)解者，角色應(yīng)該是中立的第三方干預(yù)者[6]。Vargas-Hernandez Jose G（2007）在探討一件鄰避（nimby）沖突事件中指出了信息對于社區(qū)參與以及最終沖突解決的關(guān)鍵作用，間接建議政府應(yīng)當承擔信息的提供者[7]。韓國學(xué)者根據(jù)對政府在小商店與大型超市之間沖突角色問題的研究，指出政府作為管理者的角色比作為控制者的角色更能有效地規(guī)制沖突，因而，最應(yīng)該提高和改善政府在沖突中的管理者角色[8]。

上述這些討論豐富了沖突管理和化解的研究，但還缺乏一個系統(tǒng)的理論體系對他們進行綜合和系統(tǒng)解釋，共識也不夠。另外，關(guān)于沖突和化解沖突方法的分類描述也很模糊。鑒于這些研究的局限和不足，本文力圖從系統(tǒng)的公共管理和沖突化解的理論出發(fā)，結(jié)合中國實際，提出一個適合中國現(xiàn)發(fā)展階段的政府社會沖突治理角色的理論框架和觀察視角，提高政府在社會沖突治理過程的角色意識和沖突治理的能力，推進現(xiàn)代國家治理體系的構(gòu)建。

二、理論回顧與框架分析

近年來，由于我國社會沖突多發(fā)且突顯，給公共管理工作帶來了很大的困擾，亟須得到理論的系統(tǒng)指導(dǎo)。美國公共行政的知名學(xué)者羅森布魯姆教授在他的著作中曾系統(tǒng)梳理了公共行政的三種學(xué)術(shù)淵源和研究途徑，即管理途徑、政治途徑和法律途徑，并對它們分別進行了闡述。

管理途徑源于管理學(xué)的研究，它把公共行政視為一種管理行為，與民營部門的運作類似，主張價值中立的非人情化管理；政治途徑則側(cè)重公共行政的公共性內(nèi)涵，關(guān)注的是政治層面的問題，堅持代表性、回應(yīng)性和責任性的意涵，不強調(diào)價值中立，注重行政本身的價值理念；法律途徑側(cè)重于公民主權(quán)、憲法和管理實踐在公共行政中的重要性，強調(diào)法律正確性和權(quán)利保護等理念。這三種研究途徑表達了公共管理的三種研究傳承或價值選擇，也劃分了美國三權(quán)分立體制中對政府執(zhí)法、立法和司法三種功能在不同部門的分工實施途徑：“管理途徑主要是從行政部門的立場思考如何提高工作效率；政治途徑強調(diào)代表性、回應(yīng)性、民主平等性等；至于法律途徑則強調(diào)的是政府依法按章進行裁決、維護憲政權(quán)利的承諾（‘保護自由’等），以及法治”（羅森布魯姆，2002）[9]。

表1清楚地描繪出這幾種不同方法在公共行政的運作中傾向強調(diào)的不同的價值和程序、結(jié)構(gòu)安排和認知途徑等[9]。盡管羅森布魯姆教授關(guān)于公共行政的三種研究途徑的分析是基于美國公共管理的理論和實踐，但這個理論提出并思考的復(fù)雜和多元的解釋對我國的公共管理的思考和實踐也有很大的啟示。不同的公共管理路徑提供的是不同的管理制度和結(jié)構(gòu)環(huán)境。比如說，管理途徑強調(diào)用科層結(jié)構(gòu)的行政程序來解決沖突；政治途徑強調(diào)以議會、民主投票來解決問題；而司法途徑強調(diào)用法律規(guī)則和程序來解決問題。

表1 公共行政的不同學(xué)術(shù)淵源和視角

除了公共管理理論以外，沖突治理本身也有自己的理論。從沖突的作用、本質(zhì)、類別、解決方案、沖突參與方等角度來研究沖突的解決。藍志勇在早年的研究中，對沖突理論總結(jié)出了一個分析的框架[10]，見表2所列。

表2中的敘述是，沖突其實也有正面作用?？梢詭椭骼娣礁玫卣J清自己的利益，推動自我分析與改進；沖突各方互相制衡、達成和解，也有利于社會的穩(wěn)定；沖突方在沖突的條件下，也會更明確自己的選擇方向。

表2 沖突研究的分析框架

另外，對沖突進行劃分和歸類?？梢詫_突分為主觀沖突（認識上的）、客觀沖突（真正存在的沖突）、競爭性沖突（零和）、合作的沖突（可能有雙贏結(jié)果）和各有得失的沖突（可以補償）。沖突還可以有結(jié)構(gòu)性沖突（可以按程序解決）、非結(jié)構(gòu)性沖突（沒有已知的解決程序）以及革命性的沖突（它的解決有顛覆性的效用）。所以說，沖突可以有不同的解決方案和態(tài)度，不同的主體在沖突過程中也可以扮演不同的角色。

在系統(tǒng)研究了沖突的作用、本質(zhì)、類別、解決方案、沖突參與方的基礎(chǔ)上，藍志勇（1997；2012）結(jié)合羅森布魯姆教授關(guān)于公共行政的三種研究途徑的探討和沖突理論，提煉出沖突解決過程中現(xiàn)代公共管理者或政府工作人員可能扮演的幾種不同的角色，即沖突的觀察者、沖突的仲裁者和沖突的參與者（或稱為沖突方）[10]，詳見表3。

表3 公共管理者在解決公共沖突過程中的角色

將這一分析框架應(yīng)用到政府的沖突解決中來就是：①政府官員可以是沖突的觀察者或局外人，只觀察、不介入，讓社會和民間自己解決他們的問題；②政府官員可以是仲裁者、是第三方，理想的功能包括管理程序、主持公正、進行裁決和后續(xù)監(jiān)管，保證沖突的解決；③政府官員也是沖突參與者或稱為沖突方，自身也是沖突的一方，切切實實的利益相關(guān)者，那么，解決需要仲裁的沖突時就不能自己又做運動員又做裁判員，或是請外部仲裁，讓其他角色的主體參與，或利用政府力量直接參與，爭取有利于政府立場的解決方案。

這種公共管理與沖突解決視角相結(jié)合的模式注重運用組織方式、程序和利益相關(guān)者的角色分析來尋求解決沖突的方法和策略，對尋求制度化的沖突管理模式有很好的啟示作用。在這一分析框架下，面對不同的沖突問題，“公共管理者（政府）能夠合理地扮演不同的角色，而公共管理者工作的本質(zhì)也決定其所扮演的角色，并不應(yīng)拘泥于其職務(wù)的種類”（藍志勇，1997；2012）。這個分析框架可以暫時解釋為沖突類型與公共管理者的應(yīng)然角色與價值取向間的某種相互對應(yīng)關(guān)系，詳見表4。

表4 沖突結(jié)構(gòu)與公共管理者的基本要求、應(yīng)然角色和價值取向的對應(yīng)關(guān)系

三、案例描述與分析

（一）案例一：“億霖木業(yè)”傳銷事件

“億霖木業(yè)傳銷案”（又稱億霖集團傳銷團案）是北京有史以來最大的傳銷詐騙案例。億霖集團總裁趙鵬運2004年刑滿獲釋后，注冊成立了內(nèi)蒙古億霖木業(yè)有限公司、北京億霖木業(yè)有限公司、億霖木業(yè)集團有限公司及貴州、遼寧、重慶等系列公司（以下統(tǒng)稱億霖集團），從事所謂“合作托管造林”經(jīng)營活動。公司注冊為以林業(yè)種植、管護和木材深加工為主體，兼營能源開發(fā)和佛教文化旅游的跨地區(qū)、跨行業(yè)的大型企業(yè)。在全國8個省市經(jīng)營50多萬畝的林地。

趙鵬運為億霖集團的控股股東和實際控制人，為集團制定了銷售策略、宣傳綱要及提成比例等。公司聘請著名演員為其做宣傳代言人，還偽造中國技術(shù)監(jiān)督情報協(xié)會與中國質(zhì)量與品牌雜志社頒發(fā)給億霖集團的所謂“群眾滿意榮譽證書”，編造了林業(yè)專家關(guān)于種植速生楊等樹種的經(jīng)濟價值評估的研究成果，以騙取購林人的信任。集團以分公司作為銷售主體，分公司下設(shè)銷售部，各銷售部下設(shè)部長、經(jīng)理、主管、銷售代表等四級銷售人員，采用招聘、培訓(xùn)、社區(qū)宣傳、媒體廣告或親友間介紹等形式招聘員工、招攬客戶。承諾“在億霖集團投資購林能獲得高額回報，合同期滿，保證每畝15立方米的出材量，不足部分公司以自有林地予以補償，公司按市場價格收購，管護費用由銀行監(jiān)管，對購買的林木有保險，所購買的林地有林權(quán)證”等。爾后，各銷售人員以億霖集團的名義與購林人簽訂林業(yè)綠化工程合同、林業(yè)綠化工程管護合同、林業(yè)綠化木材收購合同。在北京、內(nèi)蒙古、遼寧等11個省、市、自治區(qū)的45個縣、市、區(qū)，累計簽訂1 082份共計967 413.86畝林地的購置合同。累計銷售422 802.1畝林地，凈銷售額16.8億余元人民幣。顧客達2萬多人，北京市一地達1.7萬人。

集團收取各分公司上繳的林地銷售款后，并不都用來從事林業(yè)開發(fā)，而是將銷售款中的25%返給分公司作為各級銷售人員的提成及費用開支。各級銷售人員的收入均按銷售林地面積的比例提成，上級銷售人員以下級銷售人員的銷售業(yè)績?yōu)橐罁?jù)計算報酬，銷售人員的晉升以銷售業(yè)績?yōu)橹饕罁?jù)，各級銷售人員有不同的晉級標準，從而形成自上而下逐級按銷售業(yè)績的比例提成的銷售模式。在銷售林地的同時，趙鵬運等人以管護林地為名，向投資者收取了3億余元的“林地管護費。”但既未按與投資者簽訂的合同將這筆資金真正交銀行監(jiān)管，也沒有作為管護費用專項管理，更沒有用于林地管護的專項支出，而是被混入銷售林地款，用于給各級銷售人員發(fā)放提成和揮霍。趙鵬運等28人通過傳銷的方式銷售林地后，個人違法所得少則二三十萬元多則上億元。所得林地銷售款并沒有按照合同規(guī)定全部用于購買林地、辦理林權(quán)證以及林地的養(yǎng)護、投保等，而是將巨額贓款侵吞，用于個人大肆揮霍。

根據(jù)《中華人民共和國刑法》第225條之規(guī)定及《最高人民法院關(guān)于情節(jié)嚴重的傳銷或者變相傳銷行為如何定性問題的批復(fù)》等相關(guān)司法解釋，對于從事傳銷活動、擾亂市場秩序、個人非法經(jīng)營數(shù)額在5萬元以上或者違法所得數(shù)額在1萬元以上的，應(yīng)依法追究刑事責任。

趙鵬運等人的傳銷活動，擾亂市場秩序，情節(jié)嚴重，涉嫌非法經(jīng)營罪。從案件開始，就有群眾到信訪和司法部門舉報，要求立案審查。但由于合同年限未到，預(yù)期的投資人的損失還沒有顯現(xiàn)，有關(guān)部門猶豫不決。兩年后終于立案，經(jīng)北京市人民檢察院第二分院批準，北京市公安局于2006年12月1日將主要犯罪嫌疑人趙鵬運、趙代紅、屠曉斌、黃金輝、遲宏剛、許春滿、劉鳳財、葉龍、田亞臨9人依法執(zhí)行逮捕。在相當長的一段時間內(nèi)，大量訪民以信或訪的形式到市政府上訪。從信訪部門反映的情況看（詳見表5），億霖木業(yè)案件未及時得到上級的重視，事情發(fā)展到極其嚴重地步，給群眾帶來嚴重的損失。如果追查，因為許多地方政府不負責任地發(fā)放了林權(quán)證，他們的林業(yè)部門都會牽連其中，造成不良影響。迫于維穩(wěn)的需要，北京市政府決定拿出部分財政資金彌補本案件受騙群眾所帶來嚴重的經(jīng)濟損失，由于沒有前例，因而決定給予每位受損群眾以原價款60%的價款進行補償，從而平息了這場詐騙傳銷案件引發(fā)的沖突事件。

表5 億霖事件相關(guān)受害人某市信訪部門反映問題的歷程

本案的沖突雙方為詐騙集團和受害群眾，法院是政府方的仲裁者。這是一個利益主體清楚明了的結(jié)構(gòu)性沖突，解決程序也有結(jié)構(gòu)。但是，司法體系的不完善、地方政府受詐騙集團蒙蔽，允許詐騙集團利用自己的名譽蒙蔽百姓，是政府工作的第一個錯誤；作為仲裁機構(gòu)的法院，反應(yīng)慢，未能及時制止詐騙，使受害群體擴大、損失加大，是政府工作的第二個錯誤；群眾不滿，市政府出面，用納稅人的錢來彌補受害者的失誤的投資，非責任主體出面用非法律手段介入，是政府工作的第三個錯誤。

作為一個從傳統(tǒng)走來的社會，群眾對政府的依賴得到自然的認可。政府的不作為、慢作為、法律程序和監(jiān)管程序的漏洞，都是群眾要求政府賠償?shù)脑?。事實上，在現(xiàn)代社會，群眾期望全能政府對所有的問題都管起來的現(xiàn)象（包括投資失誤受騙），并不利于法制和現(xiàn)代社會的發(fā)展、健康的責任市場的培育和市民責任的教育。地方政府或林權(quán)擁有者的法人地位也沒有很好建立，使得追究責任不易。政府在這整個社會沖突的過程中，沒有有效地執(zhí)行仲裁者的職能，卻后續(xù)參與沖突，成為沖突的賠償者，是很典型的傳統(tǒng)型東方管理。兩家吵架，勸架的出錢消災(zāi)，表面上平息了一次事件，但浪費的是納稅人的公共經(jīng)費，助長的是非理性決策行為和巧取豪奪行為，違反了公平公正原則，埋下了未來沖突的隱患，其教訓(xùn)是深刻的。法院作為廣義上的政府，它履行了仲裁沖突的應(yīng)用功能，但是由于政府自身在審批環(huán)節(jié)以及問題發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)等方面也負有相應(yīng)的責任，完全仲裁恐難服眾。在當前法律制度不完善的情況下，理想狀態(tài)下的仲裁者的身份不得不向沖突調(diào)解者的身份轉(zhuǎn)換，仲裁之后，政府還在扮演著調(diào)解者的角色，希望通過各種方式減少受害群眾的損失。

（二）案例二：“重點村”項目引發(fā)的沖突事件

重點村是北京市政府綜治辦在2008年之前調(diào)查研究后針對有些地方的臟亂差、消防通道不到位、有安全隱患作為重點關(guān)注對象的村落。一共評出50個這樣的村落。市政府撥給的拆遷補償價款要高出非重點村很多。本意是維護地區(qū)穩(wěn)定和安全，卻引起村落競爭和上訪，爭為重點村，使政府不得不對沒有評上“差”的重點的村做大量的安撫工作。

唐家?guī)X是中國著名的蟻族村，社會各界的關(guān)注度極高，是入選的重點村。唐家?guī)X位于北京市海淀區(qū)西北五環(huán)外的西北旺鎮(zhèn)，村東鄰昌平區(qū)的回龍觀，西鄰?fù)辆?，南鄰后廠村、楊莊子、東北旺，北鄰辛店村和昌平區(qū)的二撥子村，包含靠近航天城的鄧莊子，屬于比較典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部。近年來南面的東北旺村土地被中關(guān)村軟件園征用，使唐家?guī)X成為典型的城中村，村民大量違規(guī)建設(shè)，將房子租給周邊工作的螞蟻族居住。2 600個戶籍人口的村租給了5萬流動人口居住，迫切需要規(guī)劃改造。

2010年，北京市決定啟動包括唐家?guī)X村、豐臺區(qū)夏家胡同村等50個重點村改造工程，并限期完成整治。根據(jù)規(guī)劃方案，唐家?guī)X村采用原址回遷的方式安置，村里原先的違法建筑將拆除，村民們回遷安置上樓。規(guī)劃方案為每個村確定了一些產(chǎn)業(yè)用地，在這些用地上可以按照規(guī)劃發(fā)展村集體的產(chǎn)業(yè)，如建設(shè)一些公共租賃房，以合理的價格出租給外來人口，保證村集體和村民的長遠利益，讓農(nóng)民在城市化后，也掌握一部分生產(chǎn)資料，有產(chǎn)業(yè)收入。

因地理因素和社會因素的復(fù)雜性和特殊性，唐家?guī)X整體搬遷改造任務(wù)艱巨，在拆遷過程中，出現(xiàn)了大規(guī)模的上訪事件。2010年初，騰退拆遷方案張貼出來后，屢次被村民撕掉，村民們反對聲一片。但是村政府并沒有對此進行積極的回應(yīng)，如挨家挨戶地做訪談和安撫，或者解釋相關(guān)政策中的疑難問題。隨后，因不滿意拆遷方案補償價款，2010年5月14日，不少村民到唐家?guī)X的村委會上訪討說法，在村委會的小院站滿了人。因不滿村鎮(zhèn)兩級領(lǐng)導(dǎo)對拆遷補償方案的答復(fù)，很多村民徒步4小時到海淀區(qū)政府上訪。

在這些事件后，唐家?guī)X村反復(fù)勘察當?shù)氐牟疬w環(huán)境，分析拆遷的問題，多次召開村民代表會議，同時，還專門聘請了很多專業(yè)律師對村民的法律問題給予解答，據(jù)查，這一舉措使得這次事件中的矛盾化解率達到60%。還依靠當?shù)氐暮芏嘤型睦先藢虉?zhí)的老戶進行專訪以加強說服動員工作。最后，唐家?guī)X村委會對拆遷補償方案進行了多次修改，力求照顧到一般村民的利益，還力爭照顧到個別人的疑難問題。最終騰退方案順利通過，唐家?guī)X村提前完成宅基地騰退工作的任務(wù)。

這一案例是典型的中國城市土地拆遷案例，政府出于安全和規(guī)劃的考慮改造社區(qū)。沖突雙方是村民和政府，沖突的焦點是利益的再分配。這一沖突屬非結(jié)構(gòu)型沖突，解決的方法、過程和結(jié)果都缺乏完善的法規(guī)條例和評估機制，協(xié)調(diào)、溝通、談判、說服、補償?shù)确绞蕉嫉玫绞褂?。這些方法的使用一直是中國政府的強項，不足之處在于拆遷法律、過程、補償評估和管理機制的法律化程度不夠，給沖突治理帶來了困難。政府在推動社區(qū)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方面，耗費了巨大的人力物力，市場能力嚴重發(fā)揮不足。需要做的工作是，建立合理的法規(guī)和評估體系，建立沖突處理的結(jié)構(gòu)性范式，將不合理訴求和期望降到最低。不難發(fā)現(xiàn)，作為利益相關(guān)的沖突方的角色，政府深知這個角色扮演的難度而且也盡最大努力去扮演好這個角色，力爭做到公平公正合理地處理沖突問題。故而，雖作為沖突方，政府也還兼而扮演著仲裁者和調(diào)解者的角色，時而以權(quán)力的機制壓制不合理的補償要求或是意外出現(xiàn)的不法行為，時而通過各種柔性機制或方式調(diào)解沖突行為。政府在沖突方和仲裁者以及調(diào)解者之間進行角色的不斷轉(zhuǎn)換。

（三）案例三：北京華發(fā)頤園小區(qū)物業(yè)糾紛案

華發(fā)頤園位于北苑路東側(cè)18號，踞于立水橋畔，奧林匹克森林公園東邊，距地鐵5號線立水橋站100余米，緊臨城鐵13號線立水橋站，20多條公交線路縱橫交錯，由此自駕車半小時即可抵達首都國際機場。華發(fā)頤園處于奧運商圈的中心地帶。小區(qū)的開發(fā)商是北京九郡房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，所屬的物業(yè)公司是珠海華發(fā)物業(yè)管理服務(wù)有限公司北京分公司。華發(fā)頤園總建筑面積約14.9萬平方米，綠化率約32%，由四棟住宅樓和一棟公寓樓以及一棟寫字樓組成，住宅為10～11層一梯兩戶純板樓。小區(qū)車位富足，地上、地下車位可供業(yè)主自主選擇，地下車庫豪華明亮，宛如置身酒店大堂，并設(shè)有國際上先進的閉路監(jiān)控系統(tǒng)及紅外線安防智能化管理系統(tǒng)，切實利用高科技保證家的安全。雖然各種設(shè)施都相對較為領(lǐng)先，但是作為當前重點的沖突領(lǐng)域的物業(yè)糾紛問題也一度成為困擾華發(fā)頤園小區(qū)的問題之一。

2009年北京華發(fā)頤園小區(qū)物業(yè)糾紛案是當前城市管理中多發(fā)事件的典型。7月中旬，北京朝陽區(qū)來廣營華發(fā)頤園小區(qū)業(yè)主因暴雨導(dǎo)致雨水倒灌業(yè)主家中，使家中財物被污水浸泡，造成了很大的經(jīng)濟損失和巨大的精神傷害，業(yè)主們要求開發(fā)商和物業(yè)管理公司給予適當?shù)馁r償。

在商談過程中，業(yè)主們提出了三點要求：第一，開發(fā)商和物業(yè)立即組織施工人員對被淹的房屋予以重新裝修，恢復(fù)原狀，清除室內(nèi)的異味；第二，物業(yè)公司賠償全體業(yè)主的家具、家電、衣物和其他物品等全部經(jīng)濟損失和相應(yīng)的精神損失；第三，采取根治措施，保證類似的事件絕對不會再次發(fā)生。

在審視問題的過程中，發(fā)現(xiàn)除物業(yè)公司疏于管理外，市政府城市管理部門地下管道的建設(shè)也是導(dǎo)致災(zāi)害的原因之一。下水不暢，責任不全在開發(fā)商和物業(yè)，開發(fā)商和物業(yè)不愿意滿足業(yè)主所有的要求。業(yè)主們以聯(lián)名信的形式，通過信訪對政府反映情況，并要求政府部門加以解決。北京市政府出面調(diào)解后，大部分業(yè)主與物業(yè)公司達成一致意見，簽訂協(xié)議。但損失嚴重的業(yè)主劉某仍不滿意，揚言以威脅公共秩序和穩(wěn)定的極端形式要求開發(fā)商和物業(yè)公司給予更多的合理補償。政府再出面，進行深度調(diào)解，雙方都各自做出了讓步，使這次物業(yè)糾紛事件得到圓滿解決。

這一案例中，沖突雙方是小區(qū)業(yè)主和物業(yè)公司，本質(zhì)是維護公民權(quán)利的行動。在法律法規(guī)不完善的情況下，這類沖突問題往往比較復(fù)雜，沖突性質(zhì)往往混有公共性和私人性的雙重性質(zhì)，很難準確定性。原則上考驗的是社會的自治能力，同時也對公共管理者（政府）的作用提出了新要求。顯然，政府應(yīng)當是扮演著中立的觀察者角色，但是案件情節(jié)曲折，需要各種多樣化的治理手段，治理的難度較大。同時，由于社會自治能力的不足，為了社會穩(wěn)定和公民需要，政府不得不選擇去扮演沖突調(diào)解者的角色，這是典型的中國式的沖突治理模式。在管理體系完善的地方，一切損失由保險公司支付，地下基礎(chǔ)設(shè)施不完整或損壞的情況會報到市政管理機構(gòu)修繕，修繕不妥或有結(jié)構(gòu)問題的，保險公司或個人可以到法院控告政府，要求補償。在法院立案以前，庭外協(xié)調(diào)和解也是可以的。

這一案例揭示的其實是中國解決社會沖突的方式的非規(guī)范和非制度化的特點。特別是劉姓業(yè)主需要以走極端的方式來脅迫政府的補償，說明制度化解決社會沖突的措施缺失，是公共管理的制度設(shè)計問題，不是簡單的沖突解決問題。

四、案例討論

三個案例①從不同的角度說明，中國社會沖突的管理還在非制度化的摸索階段。第一個案例顯示了政府的司法機構(gòu)在社會沖突初發(fā)階段對社會沖突的敏感性不足，處理不力；在后期卻由地方政府越俎代庖，為了穩(wěn)定委曲求全，用納稅人的錢來和稀泥，給社會不公和后來的不穩(wěn)定埋下種子，不利于現(xiàn)代制度體系的建設(shè)和現(xiàn)代責任公民的教育。第二個案例是拆遷案例，核心是沒有合理設(shè)計評估和補償機制。社會經(jīng)濟的發(fā)展使物品的價格飛漲，百姓的期望值也水漲船高，政府用個案型、談判型、非制度化、非市場化的協(xié)調(diào)方法進行補償，每一次成功的拆遷，都給后來的拆遷設(shè)置了更高的成本壁壘，也是不少釘子戶與政府博弈的重要原因。第三個案例是在社會沖突過程中，政府對公共設(shè)施的責任機制不完善，沒有合理的程序解決公共設(shè)施的政府責任問題，導(dǎo)致百姓使用極端手段“逼宮”，給社會沖突治理留下不良范例。上述案例的分析可以用表6加以歸納。

表6 案例分析總結(jié)（公共管理者的角色、各方利益、價值取向、適用情境和基本要求）

這幾個案還反映出中國目前在社會沖突管理過程中的不少問題和可能改進的方面：

第一，公共管理制度結(jié)構(gòu)的不合理，特別是司法體系的合理性、公正性（健康和運行良好）還需要大大改進。

第二，中國還沒有對公共沖突進行系統(tǒng)分類和管理分工。公共管理者進行沖突解決渠道、機構(gòu)和方法都很欠缺，需要認真研究。

第三，中國的公共管理人員還需要系統(tǒng)地了解和學(xué)習(xí)現(xiàn)代社會沖突管理的理念和方法。應(yīng)當超越傳統(tǒng)的就事論事、重談判和規(guī)勸、對激烈行為的反應(yīng)型管理方法，以追求公平、公正、法制、效率、進步、和諧和社會的長治久安。

五、結(jié)束語

本文結(jié)合沖突治理理論與中國案例，認真探討了沖突治理過程中政府的角色問題，展示了使用沖突治理分析方法分析沖突案例的功能。研究發(fā)現(xiàn)：①在沖突事件中，政府時常不止扮演一個角色，是多個角色的矛盾綜合體。政府往往既是中立的觀察方，也是仲裁者甚至利益相關(guān)者。就是人們常說的，既當運動員又當裁判員，還當觀眾。②政府的角色會隨著問題情境的變化而不斷地發(fā)展變化。在結(jié)構(gòu)型沖突情境中，政府往往扮演著仲裁者的角色，這也是比較符合期望的，但是由于法律的不完善，政府往往還要兼而扮演著調(diào)解者的角色；在半結(jié)構(gòu)型沖突情境中，政府多為中立的觀察者，但由于社會自治能力的欠缺，政府的觀察者的身份也時常伴隨著沖突的調(diào)解者的角色；在非結(jié)構(gòu)型沖突中，政府扮演著利益相關(guān)的沖突方的角色，這也是最難扮演的角色類型，但由于當前沖突管理主體的單一化，當政府是沖突方角色時，它還兼而扮演著仲裁者以及調(diào)解者的角色。③如何理解和處理這個角色的轉(zhuǎn)換，是一個需要從理論上深入分析研究以及在實踐中有高度自覺意識的重要問題。比如說，“沖突方”的角色是政府在沖突治理中的最難扮演的角色類型，非必要應(yīng)當盡可能避免。而如果必須扮演這一角色，就需要有明確的目標和良好的法律規(guī)范，建立良好的社會沖突的制度環(huán)境。

沖突的大量存在是20世紀中公共管理面對的一個重要挑戰(zhàn)。公共管理者也常常會因為自身在沖突解決過程中的不同處境和需要扮演的角色而困惑，這種角色的多樣性也是公眾對公共管理者期望復(fù)雜性和多元化的必然結(jié)果。沖突本身是一種必然的社會現(xiàn)象，并不一定是壞事。關(guān)鍵在于如何在解決沖突的過程中推動各沖突主體和整個社會的進步和發(fā)展，而不是簡單地就事論事，暫時性抹平矛盾，卻留下更大的社會沖突的隱患。系統(tǒng)研究沖突的類型、結(jié)構(gòu)、處理沖突的原理、技術(shù)和原則，對加強公共管理體系的沖突治理能力和培養(yǎng)公共管理者更好地識別沖突、分析和解決沖突有很多的益處。

通過對三個典型案例的分析可以認識到，中國現(xiàn)發(fā)展階段公共管理的沖突治理的結(jié)構(gòu)程序還有很大的待改空間。行政、司法、社會服務(wù)的職責、權(quán)限和程序還有待進一步理清。一些社會沖突問題不能及時解決且愈演愈烈，成為更大更難管理的沖突。在社會沖突發(fā)生時，政府為了政治維穩(wěn)需求而犧牲程序性和公平性甚至效率，值得關(guān)注。

當前，傳統(tǒng)的全能政府的痕跡依然存在，不知不覺中影響著公眾期望、沖突解決的方法和沖突解決的結(jié)果，留下社會沖突擴大和再爆發(fā)的種子。另有，在迅速變化的社會中，政府是社會發(fā)展的推動者和護航人，經(jīng)常性地由于發(fā)展的需要成為社會沖突的利益方，直接面對沖突，更需要敏銳地感知沖突、分析沖突和解決沖突?？梢哉f，中國政府的沖突治理研究，應(yīng)該超越傳統(tǒng)的維穩(wěn)思考，尋求有效、公平、制度化、程序化、積極能動、可持續(xù)的治理方式和解決沖突的方法，保障國家社會的長治久安。

注 釋：

①案例來源于筆者工作期間的調(diào)研和實際工作，部分也參考了網(wǎng)絡(luò)媒體的相關(guān)介紹。

[1]楊正喜，唐鳴.轉(zhuǎn)型時期勞資沖突的政府治理[J].中南民族大學(xué)學(xué)報：人文社科版，2008（2）：119-123.

[2]郭臻.轉(zhuǎn)型期我國社會多元利益沖突與政府的角色定位——以廣州、珠海市城中村改造的實踐為例[J].學(xué)術(shù)研究，2008（6）：72-73.

[3]王賢.“無直接利益沖突”中的政府定位與公民理性精神培育[J].上饒師范學(xué)院學(xué)報，2009（4）：25-28.

[4]韋長偉.公共沖突化解中的政府角色定位研究[J].中共青島市委黨校 青島行政學(xué)院學(xué)報，2011（2）：47-48.

[5]趙伯艷.公共沖突治理的三類干預(yù)角色分析——兼論政府和社會組織角色擔任的適宜性[J].天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報，2014（3）：56-57.

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