翟新花

（山西大學政治與公共管理學院，山西 太原 030006）

十八屆三中全會以來，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的基本目標的確立，進一步加快了構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制的改革步伐。在新一輪農(nóng)地改革實踐中，如何盤活農(nóng)民承包經(jīng)營的“閑散細碎”的農(nóng)村土地資產(chǎn)，如何改變土地流轉(zhuǎn)市場中農(nóng)民整體弱勢的地位，如何激發(fā)農(nóng)民加快農(nóng)村土地制度改革，助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的熱情，成為當前促進城鄉(xiāng)要素有效流動和實現(xiàn)均衡配置的關(guān)鍵。

一、土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

作為一種體制改革，20世紀80年代以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制有著還原農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營最優(yōu)的經(jīng)營特征和適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特征的內(nèi)在本質(zhì)規(guī)定，不僅以其特有的激勵機制、約束機制和避免外部性損失等的優(yōu)質(zhì)特性表現(xiàn)出了難以估量的制度績效[1]，而且更為重要的是確立了農(nóng)戶獨立經(jīng)營的市場主體地位，充分調(diào)動了農(nóng)民群眾的積極性，促進了農(nóng)村集體經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展。然而，經(jīng)過30余載的運行，家庭承包經(jīng)營雖然解決了農(nóng)民溫飽問題，但劃分承包地時嚴重的平均主義肢解了土地的生產(chǎn)力，成為農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展和農(nóng)民增收致富的嚴重障礙。隨著入世后我國農(nóng)產(chǎn)品進入國際市場參與競爭和社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，如同“舢板”的農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)和“航母”的規(guī)模經(jīng)營的競爭，農(nóng)戶家庭“贏”的希望和機會十分渺茫，日益趨于“衰落”。家庭小生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)大市場的矛盾、農(nóng)民不再僅僅依靠土地而形成的就業(yè)多樣化，不僅迫使土地必須流轉(zhuǎn)起來，實現(xiàn)適度的規(guī)模經(jīng)營，也給土地流轉(zhuǎn)騰出了空間。歸根結(jié)底，自發(fā)性的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐是適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場化的必然要求，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的內(nèi)在需求。

1.農(nóng)民持續(xù)增收的需要。農(nóng)業(yè)稅免征之前，農(nóng)民由于承包經(jīng)營土地的負擔重，土地承包經(jīng)營成本高，而收益相對較低，承包經(jīng)營土地的積極性不高。無奈之下，許多外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民紛紛將承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給親友或其他農(nóng)戶，也有的以自己享有的土地承包經(jīng)營權(quán)投股或參股。這是過去幾年土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一個最重要的原因。

2.農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的需要。土地二輪承包時“增人不增地，減人不減地”的原則，使得農(nóng)村原本存在的人多地少的矛盾更加突出。隨著國家工業(yè)化、城市化進程的加快，家庭承包制帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小規(guī)?；璧K了農(nóng)民收入的提高，導(dǎo)致大量農(nóng)村剩余勞動力紛紛向本地農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)或向外地轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的勞動力中有一部分帶動全家轉(zhuǎn)移，便將土地承包經(jīng)營權(quán)“私下”自發(fā)流轉(zhuǎn)于他人。

3.農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。結(jié)合各地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，因招商引資、工業(yè)園區(qū)等非農(nóng)建設(shè)項目用地需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體將土地承包經(jīng)營權(quán)以租賃的方式從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)出來，以避免市場機制作用下土地資源的浪費，進一步實現(xiàn)土地資源有效整合基礎(chǔ)上的規(guī)模經(jīng)營。

4.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要。村集體為培植專業(yè)大戶、承包大戶，一方面鼓勵農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給被培植對象，另一方面將土地從農(nóng)戶手中以租賃或其他方式流轉(zhuǎn)出來再轉(zhuǎn)包給被培植對象,即“反租倒包”，以土地的可持續(xù)利用奠定農(nóng)業(yè)發(fā)展的根基。

5.解決當前土地流轉(zhuǎn)困境的需要。隨著農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐的拓展和豐富，農(nóng)地制度實現(xiàn)了從“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”的過渡，實踐中的“三權(quán)分置”有效地解決了農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分割問題，卻無法解決農(nóng)地三項權(quán)利主體模糊不清和被虛化的問題。特別是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬邊界的模糊和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)益邊界的不清晰，進而導(dǎo)致的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)益分配分界的模糊[2]，不僅成為各方利益爭奪的借口，造成了大量土地承包經(jīng)營糾紛和土地流轉(zhuǎn)的混亂，也日益損害了弱勢農(nóng)民的土地權(quán)益，抑制了實踐中土地流轉(zhuǎn)的意愿和速度。有鑒于此，農(nóng)村土地確權(quán)成為破解土地流轉(zhuǎn)“瓶頸”的鑰匙。

6.市場經(jīng)濟對農(nóng)村土地法權(quán)建設(shè)的需要。農(nóng)村土地確權(quán)是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的承包關(guān)系、承包地塊、面積、空間位置、用途、地類、等級等詳細情況明確掌握，記錄于專門的簿冊，以確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。通過確權(quán)登記，進一步明晰土地承包關(guān)系，強化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護，保持現(xiàn)有土地承包方關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，把承包經(jīng)營權(quán)改為法律財產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民，就是一項產(chǎn)權(quán)制度的改革。這次確權(quán)頒證實際上就是為產(chǎn)權(quán)制度改革奠定基礎(chǔ)，賦予農(nóng)民的并不是承包經(jīng)營權(quán)，而是法律財產(chǎn)權(quán)。改革開放以來，政府不斷賦予農(nóng)民應(yīng)有的土地權(quán)利，并不斷明確和實現(xiàn)。家庭承包制下的“大包干”是包集體土地和這些土地上的稅收和提留，干自己的活，這是一種權(quán)利與義務(wù)對稱的制度安排。此時，農(nóng)民主張的是自主勞動的權(quán)利，而不是自有土地的權(quán)利。溫飽問題解決后，為了滿足農(nóng)民外出從事非農(nóng)就業(yè)的訴求，政府賦予了農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，于是有了農(nóng)民自發(fā)性的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐。當前針對農(nóng)民追求土地財產(chǎn)權(quán)利的要求，賦予農(nóng)民享有土地股權(quán)的權(quán)利。以確權(quán)發(fā)證的方式把農(nóng)戶擁有的集體土地的權(quán)屬界定清楚，是將集體土地產(chǎn)權(quán)按份共有的改革目標落到實處的具體做法，不僅是對于農(nóng)戶土地財產(chǎn)權(quán)利的保護，也是對現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)缺陷的完善。落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)是當前土地流轉(zhuǎn)的剛性原則，承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分離”正式提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面，以明確的土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的土地流動形成的規(guī)模經(jīng)營，將有利于向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標邁進，再一次推動農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放。

二、土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的“潞城探索”

2013年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展》明確提出全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，即用“5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題?！币愿母镛r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利。2014年《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》進一步對農(nóng)村土地制度改革作出部署，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”。在中央農(nóng)地制度改革精神的明確指引下，山西省潞城市翟店鎮(zhèn)被納入土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點鎮(zhèn)范疇。

山西省潞城市歸屬于長治市，潞城市轄9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，202個村（社區(qū)），人口22.69萬人。轄區(qū)面積612.5平方公里，折合面積92.2萬畝，其中耕地約36萬畝，林地約5.5萬畝，退耕還林地約3萬畝，園地約1.1萬畝。潞城市翟店鎮(zhèn)2013年被確定為國家第二批農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證試點單位，全省土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點鎮(zhèn)之一。2014年潞城市被確定為山西省唯一土地確權(quán)“整縣域推進”的縣級市試點單位。

翟店鎮(zhèn)位于潞城市南部平原地帶，鎮(zhèn)政府距市區(qū)5公里，與長治市郊相毗鄰，全鎮(zhèn)轄13個行政村，64個村民小組，土地承包戶5730戶，總?cè)丝?.1萬人，耕地面積4.3萬畝。作為我省首批土地確權(quán)流轉(zhuǎn)試點鎮(zhèn)之一，其基本特點如下：

1.征、占、租地現(xiàn)象突出。翟店鎮(zhèn)二輪延包工作起始于1995年，延續(xù)到2003年，跨度時間長，土地現(xiàn)狀變動大。2006年取消農(nóng)業(yè)稅前，由于農(nóng)戶私自互換土地，轉(zhuǎn)讓土地、出租土地等現(xiàn)象比較普遍，還有部分農(nóng)戶主動放棄了承包耕地等多種情況。

2.各村土地承包方案多樣。在翟店鎮(zhèn)二輪土地延包工作中，11個村延包工作基本到位，1個村機動地大于5%，證書、合同及土地均沒有到戶，另一個村則沒有進行二輪延包，為今次土地確權(quán)登記增加了一定的難度，也提出了新的課題。

3.歷史遺留問題較多。2003年以來，翟店鎮(zhèn)大力招商引資，落地企業(yè)較多，企業(yè)租用了部分農(nóng)戶土地，但部分企業(yè)后期發(fā)展困難，出現(xiàn)了多家企業(yè)停業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)，土地租金不能及時到位，村企矛盾加劇，加上當時部分干部群眾私下對企業(yè)占地進行了調(diào)整，企業(yè)停產(chǎn)后出現(xiàn)了部分群眾索要承包地現(xiàn)象。

4.理順承包關(guān)系較難。翟店鎮(zhèn)地理位置優(yōu)越，境內(nèi)有長邯鐵路、太焦鐵路、長治飛機場，是市委、市政府招商引資、加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的橋頭堡，前些年翟店鎮(zhèn)建起了潞城市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，征占耕地3000余畝，加上城際路建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)，新農(nóng)村宅基地建設(shè)，部分小型企業(yè)租用土地，部分設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)租用土地，以及部隊征地等，土地占用類型復(fù)雜，理順承包關(guān)系有一定難度。

5.土地類型相對齊全。翟店鎮(zhèn)以207國道為界，路東以丘陵、山區(qū)為主，路西以平川為主，地形地貌不一，在土地承包時，各村承包方案不一，在確權(quán)登記中有一定的典型性。

有鑒于此，翟店鎮(zhèn)通過先行先試來探索工作方法，為全市乃至全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作總結(jié)經(jīng)驗。翟店鎮(zhèn)2013年啟動試點探索工作，全鎮(zhèn)共分三批進行，第一批8個村，第二批3個村，第三批2個村，需要確權(quán)登記的土地面積占轄區(qū)土地總面積的39.1%左右，其基本情況如下：

（一）翟店鎮(zhèn)土地確權(quán)的試點成果

被確定為“整鄉(xiāng)推進”確權(quán)試點以來，依據(jù)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定，潞城市農(nóng)經(jīng)部門牽頭組織實施的確權(quán)登記工作順利進行，對農(nóng)戶承包土地的四至、面積、空間位置等信息及其變動情況記載于登記簿，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，明確了農(nóng)民對承包土地的各項權(quán)益，取得了豐碩的成果。

表1 土地承包戶成員信息統(tǒng)計

表2 土地承包地塊信息統(tǒng)計

由表1可看出，經(jīng)確權(quán)登記統(tǒng)計，翟店鎮(zhèn)土地承包戶總量為4834戶，增加16%，土地承包人口19369人，現(xiàn)有土地承包成員18959人，比原有土地承包登記人數(shù)均略有減少。

從表2可以看出，土地地塊總數(shù)量因為土地征占等原因比二輪延包時數(shù)量所減少，地塊總量為10978塊，測量面積比二輪延包時合同面積均有所增加，5成農(nóng)戶承包地增至1.2倍，3成農(nóng)戶增至1.3倍，1成農(nóng)戶增至1.5倍以上。

經(jīng)過嚴密的、細致的確權(quán)組織和上下互動的有效實施，翟店鎮(zhèn)在規(guī)定的時間內(nèi)完成了既定的土地確權(quán)，共有土地承包戶4834戶，形成農(nóng)戶確認書4834份，農(nóng)戶合同書4834份，形成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿4834份，共13冊，每村一冊。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿對每一塊地進行了繪圖登記，地塊附圖共13冊，1.3萬張。通過工作能力較強的鎮(zhèn)村干部與樸實憨厚善良農(nóng)民的良性活動，翟店鎮(zhèn)將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記這項農(nóng)民高度“敏感”、政府極為“頭疼”的異常“艱難”的工作，較為順利地展開并完成，可以說創(chuàng)造了一個奇跡。

（二）翟店鎮(zhèn)土地確權(quán)的實施經(jīng)驗

確權(quán)是農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)，涉及千家萬戶農(nóng)民利益，讓農(nóng)民早日領(lǐng)到承包經(jīng)營權(quán)證，還權(quán)釋能，有利于進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，讓農(nóng)民真正實現(xiàn)“一證在手，滿世界走”。目前，全國耕地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，超過家庭耕地面積的1/4，1611個縣、15.3萬個村試點土地確權(quán)。2/3的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)未建土地流轉(zhuǎn)平臺，近40%的土地流轉(zhuǎn)未簽訂合同。[3]做好土地確權(quán)是保證土地依法有序規(guī)范流轉(zhuǎn)的源頭，承包土地的確權(quán)登記頒證是承認和保障農(nóng)民土地合法權(quán)益的有效載體，為此，翟店鎮(zhèn)在試點過程中積累了豐富的實踐經(jīng)驗。

1.統(tǒng)一認識：明確的宣傳思想動員

潞城市委、市政府隆重召開全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作動員會，領(lǐng)導(dǎo)組成員、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處和全市191個村的負責同志參加，全市上下進一步統(tǒng)一了思想、深化了認識，明確了試點工作的目標、原則、方法、內(nèi)容、步驟及要求，為穩(wěn)步推進確權(quán)工作打好基礎(chǔ)。

2.實踐根基：扎實的基層摸底調(diào)研

由市農(nóng)經(jīng)中心積極組織，全市8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處共同參與，深入試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處、村組、農(nóng)戶開展農(nóng)村土地承包情況調(diào)研，詳細了解土地承包中存在的問題，摸清了農(nóng)戶承包集體土地現(xiàn)狀、承包土地和人口增減變動、鎮(zhèn)村農(nóng)村土地承包檔案資料管理情況，13個村共收集到了126條問題，經(jīng)過上上下下的多次溝通，并召開專門會議進行討論，逐條明確了政策界限，經(jīng)請示省農(nóng)業(yè)廳后，出臺了《潞城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作實施細則》，進一步明確試點工作中存在問題的處理辦法。試點工作領(lǐng)導(dǎo)組辦公室統(tǒng)一印制了《潞城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證調(diào)查表》6萬份，在市農(nóng)經(jīng)中心專業(yè)人員的指導(dǎo)下，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織村級工作人員開始對每戶農(nóng)戶土地承包人和所承包地塊信息進行登記。逐戶開展權(quán)屬調(diào)查，保證了確權(quán)登記工作絕對“接地氣”。

3.群眾參與：廣泛的農(nóng)民集中培訓

以村為單位進行廣泛宣傳發(fā)動，設(shè)立固定橫幅3幅、懸掛標語50多條、發(fā)放宣傳資料6000余份，極大調(diào)動了村民積極性和自覺性。同時，對村組干部和工作人員進行集中培訓，明確了工作流程、技術(shù)規(guī)范和工作要求，為做好確權(quán)工作打好了群眾基礎(chǔ)。

4.組織支撐：強力的三級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)

為確保潞城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作順利推進，市委、市政府成立試點工作領(lǐng)導(dǎo)組，由市長任組長，分管農(nóng)村工作的市委副書記和副市長任副組長，兩辦、信訪、農(nóng)經(jīng)、財政、農(nóng)業(yè)、國土、司法、林業(yè)、民政、檔案等部門及全市9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處負責人為成員，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進確權(quán)登記工作；試點鎮(zhèn)成立以黨委書記、鎮(zhèn)長為組長的確權(quán)登記工作領(lǐng)導(dǎo)小組，按照縣級領(lǐng)導(dǎo)小組的要求具體承擔確權(quán)登記工作；試點村成立了土地承包檔案審查組、綜合指導(dǎo)組和糾紛調(diào)解小組；村民小組成立由村組干部、熟悉組內(nèi)情況的村民代表3-5人組成工作組，參與權(quán)屬指界、農(nóng)戶地塊確認等，嚴密的組織和聯(lián)動機制為確權(quán)登記順利完成奠定了組織基礎(chǔ)。

5.制度保障：詳細的確權(quán)實施方案

按照2014年農(nóng)業(yè)部等六部委的要求和山西省、長治市的統(tǒng)一安排部署，結(jié)合翟店鎮(zhèn)在實施試點工作中的經(jīng)驗，查缺補漏，去粗取精，重新研究制定了《潞城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點工作方案》，明確了開展試點工作的指導(dǎo)思想、工作原則、試點內(nèi)容、實施步驟和經(jīng)費保障等，確保確權(quán)登記試點工作有序開展。

三、土地確權(quán)流轉(zhuǎn)“潞城探索”借鑒價值

加快產(chǎn)權(quán)制度改革、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、加快推進土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)是潞城市綜改試驗計劃中的重大事項。自2013年以來，翟店鎮(zhèn)始終把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性條件，以此推動潞城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，并通過農(nóng)村土地收益保證貸款的方式，來促進家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、種養(yǎng)殖大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系發(fā)展壯大，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。因此，山西省土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的“潞城探索”具有普遍價值和借鑒意義。

（一）“潞城探索”解決的問題具有普遍性

1.土地承包經(jīng)營確權(quán)頒證，激發(fā)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)熱情

從全國情況來看，無論是農(nóng)民專業(yè)合作社的建立，股份合作的聯(lián)合，還是土地股份合作，土地托管等農(nóng)村集體經(jīng)濟的新的實現(xiàn)形式，都離不開土地的清晰產(chǎn)權(quán)。我國原先的土地承包經(jīng)營權(quán)沒有確權(quán)頒證，而不確權(quán)，頒證的時候就有問題，而這種不清晰的產(chǎn)權(quán)和入股是不牢固的，即使現(xiàn)在沒有問題，將來合作也是有問題的，必須補上這一土地產(chǎn)權(quán)的“短板”。所以，在“兩權(quán)分離”過渡為“三權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中，承包經(jīng)營權(quán)一定要確權(quán)頒證，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全、設(shè)置不清、賬實不符等問題，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書全面落實到戶，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，這是一個具有普遍性意義的基礎(chǔ)問題。[4]

2.明晰集體經(jīng)濟成員資格，保證農(nóng)民分享集體權(quán)益

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格問題，直接涉及個人生存利益，對每個村民都非常重要。而恰恰在司法實踐中，爭議最大，最難確定的就是集體經(jīng)濟組織成員資格，無論是征地補償費的分配、土地承包，還是土地承包合同糾紛的解決，無不涉及這一問題。所謂集體經(jīng)濟組織成員，是指戶籍在該集體經(jīng)濟組織，或生活在該組織，而對該組織的土地享有權(quán)利，負有義務(wù)的人。根據(jù)這一定義，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，具有很強的身份性質(zhì)，它可以依法定事件（如出生）而取得，和依合法行為（如因婚姻遷入）而取得?！奥撼翘剿鳌钡膶嵺`明確，確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，必須堅持兩個原則，即以在該集體經(jīng)濟組織有戶籍登記，生存、生活在該集體經(jīng)濟組織為基本原則和以對該集體經(jīng)濟組織的土地享有權(quán)利、負有義務(wù)為補充原則。實踐中主要有“外嫁女”、“新生兒”、“離婚或喪偶的婦女”、“因刑事犯罪被判處較長刑期入獄服刑村民”、“服兵役”、“高校在校生”、“空掛戶”等集體經(jīng)濟成員資格認定的難點，需要根據(jù)其實際情況依據(jù)詳細政策解釋并操作，不能隨意或無故剝奪農(nóng)民的應(yīng)擁有的集體權(quán)益。

3.依法確保農(nóng)地承包權(quán)益，農(nóng)民主體地位不可動搖

農(nóng)地確權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，而非政府，因此，在推動土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，必須充分尊重農(nóng)民群眾的確權(quán)意愿，確保農(nóng)民的主體地位，將此作為政府土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的工作出發(fā)點。[5]從維護農(nóng)民權(quán)益的視角出發(fā)，在尊重和確保農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，進而發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用?！奥撼翘剿鳌敝幸矆猿至诉@一原則。二輪土地承包時所簽訂的承包合同和所發(fā)放的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，是證明農(nóng)戶承包權(quán)屬的原始憑據(jù)。二輪延包工作比較規(guī)范的，以二輪承包土地面積作為依據(jù)。沒有承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)證書的，要堅持在搞清楚二輪承包時的真實情況，充分尊重事實的基礎(chǔ)上，完善承包合同。對個別二輪承包事實難以搞清的，可結(jié)合農(nóng)村稅費改革和糧食直補核定的面積，在充分征求群眾意見的基礎(chǔ)上加以確定。

4.堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定

土地是農(nóng)村的主要資源，而土地將長期為集體所有，這是繞不開的基本現(xiàn)實，也是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基本出發(fā)點。習近平主席在農(nóng)村工作會議上明確提出“四個不能”，即土地制度改革怎么改都不能把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織給改垮了，不能把耕地給改少了，不能把糧食給改滑坡了，不能把農(nóng)民的利益損害了[6]?，F(xiàn)有土地制度改革不能改變土地所有制即農(nóng)民集體所有的制度基礎(chǔ)，土地歸農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村基本經(jīng)濟制度的魂，這個底線不能破?！奥撼翘剿鳌敝忻鞔_堅持了這一原則，已經(jīng)進行了第二輪土地承包的村組，承包地不得隨意變動，要保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，堅持“增人不增地，減人不減地”及“多不收，少不補”的原則，絕不允許重新調(diào)整土地，重點是完善手續(xù)，老證換新證，沒有發(fā)放土地經(jīng)營權(quán)證書的要補發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證，保證了農(nóng)村現(xiàn)有土地經(jīng)營制度的穩(wěn)定。

（二）“潞城探索”的實踐經(jīng)驗具有借鑒性

1.政府主導(dǎo)農(nóng)地確權(quán)流轉(zhuǎn)，依法管理利用土地資源

2013年農(nóng)業(yè)部確立潞城市為試點縣市后，在山西省農(nóng)業(yè)廳的領(lǐng)導(dǎo)下，潞城市以政府牽頭，農(nóng)經(jīng)、檔案、國土等部門參與，建立確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由潞城市農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理局作為日常工作組織和具體協(xié)調(diào)部門。具體工作中，潞城市農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理局作為基層的領(lǐng)導(dǎo)單位，成立工作組，并指導(dǎo)試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立相應(yīng)的工作機構(gòu)，負責登記工作的具體實施；再由各集體經(jīng)濟組織的成員會議產(chǎn)生村級確權(quán)工作組，承擔承包資料信息收集和錄入工作，負責調(diào)解出現(xiàn)的矛盾和糾紛，將登記過程中出現(xiàn)的重大事項提交集體經(jīng)濟組織成員大會或代表大會依法決策。因此，省市縣三級工作組與工作機制的建設(shè)是組織基礎(chǔ)，工作經(jīng)費的預(yù)算與落實是有力保障，村村之間、村民之間的穩(wěn)定以及處理好土地糾紛等問題，都需要政府部門出面進行協(xié)調(diào)和解決，這是依法管理土地資源，合理利用土地資源，實現(xiàn)土地資源優(yōu)勢整合的政府基本職能的充分體現(xiàn)。

2.激發(fā)農(nóng)民土地確權(quán)熱情，簡化入戶調(diào)查實施規(guī)程

土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和主體是農(nóng)民群眾。設(shè)計、方案、規(guī)劃付諸實施，必須有群眾基礎(chǔ)，否則就成一紙空文。在制定土地確權(quán)流轉(zhuǎn)方案時，就把確保農(nóng)民利益作為首要原則?？h鎮(zhèn)村的組織實施與村干部、村民代表的積極參與是關(guān)鍵；在入戶調(diào)查實施過程中，要尊重和傾聽群眾的意愿和要求，有損于群眾利益的行為，必須予以及時糾正，避免造成矛盾激化；同時，需在實踐中進一步適用簡化《調(diào)查規(guī)程》程序。在調(diào)查規(guī)程中入戶調(diào)查基本信息需要農(nóng)戶簽字；地塊指界需要農(nóng)戶多次簽字，土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查信息公示需要農(nóng)戶簽字；調(diào)查結(jié)果確認書需要農(nóng)戶簽字；簽訂土地承包合同需要農(nóng)戶簽字，最后領(lǐng)取證書需要農(nóng)戶簽字。農(nóng)戶需經(jīng)過6次以上的簽字，才能領(lǐng)到經(jīng)營權(quán)證書，而且需要承包方代表簽字方予以認可。但在實際中，由于村民外遷、上學和青壯年外出打工等因素，多數(shù)戶都在小城鎮(zhèn)，村里僅剩下老人、婦女在村勞作，一定期限內(nèi)完成相關(guān)工作，不僅有一定的難度，而且必須通過扎實細致的工作，得到群眾的理解和配合。

3.嚴格依法開展項目招標，強力提供科學技術(shù)支撐

土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證項目涉及資金量大，技術(shù)要求高，必須通過招標方式確定有資質(zhì)的專業(yè)技術(shù)單位。潞城市在具體實施過程中，委托有資質(zhì)的招投標公司，嚴格依照《中華人民共和國招標投標法》相關(guān)規(guī)定，以是否具備相關(guān)資質(zhì)、技術(shù)人員、軟硬件設(shè)備、確權(quán)登記經(jīng)驗以及相關(guān)業(yè)績等條件，作為招標設(shè)計的重要因素?！奥撼翘剿鳌奔涌炝送恋爻邪_權(quán)與登記管理信息系統(tǒng)建設(shè)和完善，保證了影像資料、二調(diào)資料、土地承包資料的有效獲取，打破傳統(tǒng)的專業(yè)土地測量的工作模式，最終質(zhì)量控制與成果驗收不再只是以比例尺和精度作為唯一依據(jù)，如何讓百姓認可和接受測量成果，是測量工作的延伸，這些都為土地確權(quán)提供了有力的信息技術(shù)支撐和保障。

土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的“潞城探索”僅是轉(zhuǎn)盤活土地資源市場，保證城鄉(xiāng)土地要素市場平等交換和均衡發(fā)展的前提，“潞城探索”沒有結(jié)束，仍然在實踐中不斷前行。

[1]許經(jīng)勇.中國農(nóng)村經(jīng)濟制度變遷六十年研究[M].廈門:廈門大學出版社，2009.68.

[2]黃祖輝.轉(zhuǎn)型、發(fā)展與制度變革——中國“三農(nóng)”問題研究[M].上海：上海格致出版社，2008.166.

[3]一紙權(quán)證讓土地變成活資產(chǎn)[E B/O L].人民網(wǎng)，2014-12-21.

[4]黨國英.當前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題[J].華中師范大學學報，2005，（7）：8.

[5]王紅嬋.農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的政府主導(dǎo)作用探析[J].福建論壇（人文社會科學版），2012，（5）：38.

[6]農(nóng)村土地改革三條底線不能突破 釋放農(nóng)村改革紅利[E B/O L].鳳凰網(wǎng)，2014-12-03.