倪建軍 (中國現(xiàn)代國際關系研究院世界經(jīng)濟研究所副研究員)

1966年亞洲開發(fā)銀行成立的時候，當時就有輿論懷疑，為什么在已有世界銀行的情況下還要建立亞行。當時，日本認為亞行存在有三大邏輯基礎:一是亞洲國家貧困落后，資金需求大，難以自足;二是世行等機構忽視亞洲國家利益，在亞洲的業(yè)務分布極不平衡;三是需要建立體現(xiàn)“亞洲特征”的開發(fā)金融機構。尤其是1959年泛美開發(fā)銀行和1963年非洲開發(fā)銀行的成立，使得亞洲地區(qū)開發(fā)金融機構的缺位顯得尤為突出。亞行的成立得到世行主導方美國的大力支持，美國與日本成為亞行兩個最大的出資國。

將近半個世紀過去了，當中國提出建立亞洲基礎設施投資銀行的時候，除了美國和日本，已經(jīng)沒有太多的國家質疑亞投行成立的必要性，英法等歐洲國家也積極申請成為亞投行創(chuàng)始成員國。因為創(chuàng)立亞行的三個重要目的至今仍然沒有得到很好的完成，需要有亞投行這樣的新機構與之形成良性的競爭。

首先，亞洲地區(qū)經(jīng)濟雖然得到發(fā)展，但貧富分化、非收入貧困突出。投資需求，尤其是基礎設施投資需求仍然沒有得到有效滿足。亞行過于注重“輸血”式的減貧，而忽視了加強經(jīng)濟基礎設施等“造血”機能的建設。其次，世行等國際機構依舊沒有給予亞洲等新興經(jīng)濟體足夠的重視，相關份額改革遲遲難以推進。美歐仍然把持主要國際經(jīng)濟機構的最高領導層，日本則“仿效”美歐坐穩(wěn)了亞行行長職位。最后，亞行到底有沒有體現(xiàn)亞洲特征，獲得亞洲認同呢?亞行一度被認為是亞太地區(qū)多邊主義發(fā)展的一個重要里程碑，但是目前亞行已經(jīng)越來越成為美國推進亞太戰(zhàn)略的政經(jīng)工具。韓國媒體直接批評亞行是“日本在前，實則由美國主導的機制”，難以“充分考慮亞洲其他國家的利益”。這與美國支持成立亞行的初衷是一致的。1982年美國財政部關于參與亞行的報告指出，將通過亞行向亞洲具有政治和戰(zhàn)略重要性的國家發(fā)放貸款，促進其經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，進而推動實現(xiàn)美國作為“非共產(chǎn)主義世界”領導的外交戰(zhàn)略目標。英國皇家國際事務研究所研究總監(jiān)斯帕奇就日本外交政策的自主性提出質疑，指出既然英國在這場中美角力(是否加入亞投行)中做出了現(xiàn)實可行的判斷，為何日本就不能獨立于美國做出自己的判斷呢?由于亞行背離了成立時的初衷，中國拒絕了美日關于在亞行內(nèi)部設立中國主導的基礎設施投資基金的提議。習近平主席在2014年亞信峰會上指出，“亞洲的事情歸根結底要靠亞洲人民來辦，亞洲的問題歸根結底要靠亞洲人民來處理?！闭嬲龔膩喼扌枨蟪霭l(fā)的亞投行，作為“共享發(fā)展機會”的開發(fā)金融機構，通過“鯰魚效應”將刺激現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行的活力，將推動這些機構回歸本來的宗旨，更加關注經(jīng)濟發(fā)展，制定更加合理的貸款標準，減少過多僵化的“附帶條件”。

亞行成立的時候，美國歡迎日本作為“利益攸關方”積極填補國際金融機制的空白，而近五十年后的今天，面對中國主動承擔國際責任的舉措，面對體現(xiàn)中國智慧和擔當?shù)膩喭缎刑嶙h，美日卻逆勢而動，拒絕合作，形成鮮明反差，引發(fā)廣泛的批評。實際上，美國擔心的是中國削弱其對國際經(jīng)濟和金融體制的主導權，而體制和規(guī)則之爭的背后是發(fā)展權之爭。正如在現(xiàn)有的國際貿(mào)易體制下，中國體現(xiàn)一定優(yōu)勢，引發(fā)美國不滿，繼而推出所謂高標準的兩洋經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略(“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”和“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關系協(xié)定”)，試圖把中國等新興經(jīng)濟體排除在外。“大凡物不得其平則鳴”。在現(xiàn)有的國際金融體制下，美國憑借美元的獨特優(yōu)勢不斷擠壓中國等發(fā)展中國家的發(fā)展空間，中國則積極推動亞投行和金磚銀行等機構，力圖引導和完善現(xiàn)有國際金融規(guī)則和秩序改革，為人民幣的國際化創(chuàng)造新的機會。

亞行和世行等多邊開發(fā)銀行存在各種缺陷不足，但仍應看到它們在扶貧等領域發(fā)揮了重要作用，有成熟的流程和經(jīng)驗豐富的管理人員，中國作為世行和亞行重要的股東國，在推進亞投行籌建和未來運作過程中，也會借鑒這些多邊開發(fā)銀行好的經(jīng)驗，同時也要吸取教訓，提高成效。目前，世界銀行、國際貨幣基金組織(IMF)和亞行都表示了要與亞投行合作的意愿，已與亞投行臨時秘書處建立了工作聯(lián)系，將在知識共享、能力建設、人員交流和項目融資等方面開展合作。

在知識共享方面，多邊開發(fā)銀行一定意義上屬于“知識銀行”，它們不僅提供資金，更專注于分享發(fā)展經(jīng)驗。經(jīng)過多年發(fā)展，中國在國內(nèi)和國際開發(fā)領域積累了豐富的經(jīng)驗，可以向亞洲和其他地區(qū)推廣。另一方面，作為借鑒、遵守國際規(guī)則的受益者，中國推廣發(fā)展經(jīng)驗的路徑也需要逐步與世行等機構的合理規(guī)范相融合。2014年11月，世行集團和IMF聯(lián)合非洲開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲復興開發(fā)銀行、歐洲投資銀行、美洲開發(fā)銀行、伊斯蘭開發(fā)銀行發(fā)表關于基礎設施問題的聲明，強調(diào)實現(xiàn)基礎設施投資振興的關鍵障礙不是缺乏可用資金，而是缺乏足夠的隨時可實施的、銀行愿意融資的項目，將推動多邊開發(fā)銀行采取協(xié)調(diào)行動，加強項目準備和監(jiān)督，包括采用標準化的采購、環(huán)境和社會保障政策，同時實行相似的事前成本效益分析和項目“可執(zhí)行性”評估要求等。而IMF正在制定一套針對不同發(fā)展水平國家的加強公共投資管理實踐的具體指南。亞投行不僅要根據(jù)實際情況，適當借鑒世行等機構關于基礎設施建設的標準和流程，還要吸收亞行等機構的有益知識儲備。亞行為提升與亞洲國家項目合作的成效，實行國別合作伙伴戰(zhàn)略，通過亞行與各個發(fā)展中成員體共同制定中期發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務規(guī)劃，使得亞行推進的國別項目與該國發(fā)展規(guī)劃相一致。亞行的獨立評估局還周期性地對國別合作伙伴戰(zhàn)略和援助項目進行評估，動態(tài)調(diào)整。這方面的知識共享對于亞投行推進的基礎設施建設具有重要意義。基礎設施建設投資周期長，如果不能很好地配合相關國家的發(fā)展戰(zhàn)略，可能會產(chǎn)生事倍功半的效果。

在能力建設方面，亞投行在治理結構、債務可持續(xù)性等方面可以與現(xiàn)有多邊發(fā)展銀行加強合作。亞投行主要致力于地區(qū)性基礎設施建設，而亞行在其制定的“2020戰(zhàn)略”中，也將基礎設施作為未來長期戰(zhàn)略重點業(yè)務部門。亞行除了加大道路交通、能源、通訊等基礎設施硬件建設外，將更加關注與基礎設施建設密切相關的軟件方面的建設，包括幫助發(fā)展中成員加強基礎設施管理的能力建設以及進行體制和機制改革。借鑒亞行在軟件建設方面的長期經(jīng)驗，對提升亞投行投資項目的長遠效益會有很大幫助。同時，亞行在加強與私人部門的合作伙伴關系，推動私人部門參與基礎設施建設方面，也具備較強能力。亞行專門設立吸引私營企業(yè)和其他金融機構資本的機構，不僅投向基礎設施領域，還面向私營部門放貸。亞投行是否要設立相應的部門，可根據(jù)實際情況決定。但是考慮到基礎設施項目投資周期長，獲得經(jīng)濟效益慢，要保證債務可持續(xù)性，還是要多渠道拓展收益來源。

在項目融資方面，自從2013年10月習近平主席首度提出亞投行的設想后，基礎設施建設引起了包括世行在內(nèi)的其他國際經(jīng)濟機構的高度關注，并推動這些機構進行積極的調(diào)整。2014年11月，在二十國集團(G20)領導人第九次峰會上，G20成立了全球基礎設施中心，世界銀行也成立全球基礎設施基金(GIF)。亞投行應該抱著合作共贏的精神，與G20和世行密切合作，從項目融資入手，更有效地利用亞洲地區(qū)龐大的外匯儲備，借此推動亞洲地區(qū)金融一體化，進而完善基礎設施投資的長效合作機制。

亞投行與亞行等現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行的競爭與合作，從目前來看是有序和良性的，有利于提升地區(qū)和國際公共產(chǎn)品的品質，推動亞洲地區(qū)基礎設施建設。但亞投行的開放和包容與美國兩洋經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略的封閉，體現(xiàn)了中美在引導世界經(jīng)濟未來發(fā)展中的不同思路，未來競爭面突出的可能性正在上升。中國需要在體制和規(guī)則之爭中贏得先機，以求為中國未來發(fā)展爭取新的機遇，在多極世界中做好一極。