劉恒 田信橋

浙江農林大學 杭州臨安 311300

相對集中行政處罰權改革中權制度設計問題研究*

劉恒 田信橋

浙江農林大學 杭州臨安 311300

相對集中行政處罰權是指依法將兩個或兩個以上行政機關的行政處罰權集中由一個行政機關行使,原行政機關不得再行使已集中的行政處罰權的一種行政執(zhí)法制度[1]。城市管理領域作為推行相對集中行政處罰權的突破口和切入點值得我們去深入研究，本文通過總結和歸納各地近年來推行相對集中行政處罰權的實際做法和典型案例，以城市管理中相對集中行政處罰權制度實踐為基礎，以寧波市為例，由點及面，深入剖析相對集中行政處罰權制度的利弊，為相對集中行政處罰權制度未來的走向提出相關的制度構想，開啟和發(fā)掘出一條通向健全和完善相對集中行政處罰權制度的有效路徑。

行政處罰；相對集中行政處罰權；行政執(zhí)法體制

一、相對集中行政處罰權制度改革不暢的成因分析

1.1 部門利益膨脹、體制不合理

21世紀的中國，社會正處在加速轉型的時期，社會利益格局也隨之發(fā)生著深刻的變化，行政管理中部門利益日益膨脹嚴重阻礙了相對集中行政處罰權制度改革的步伐[2]。在相對集中行政處罰權制度實踐中，許多部門為了一己私欲、而不惜以增加行政成本、犧牲行政效率為代價，從而滋生了腐敗。

然而，這樣的部門利益膨脹卻被現(xiàn)有的行政體制所默許，而使得利益日趨法制化，在一定程度上使得各部門謀取利益的行為合法化，延緩了相對集中行政處罰權制度改革的進程。

例如，對寧波市人大常委會2006年11月30日制定的《寧波市經營燃放煙花爆竹安全管理規(guī)定》中的相關條例進行解讀，不難發(fā)現(xiàn)其中具備行政管理權力的不僅有安全生產監(jiān)督管理部門、公安部門，還有質量技術監(jiān)督部門、工商部門，甚至還包括城市管理部門等，繁瑣的行政管理體制造成低下的行政效率和高昂的行政成本。這樣的體制規(guī)定顯然使部門利益膨脹法制化了，其必然延緩政府職能的轉變和行政管理體制的改革進程。

1.2 制度本身的不完善

相對集中行政處罰權指將兩個或者兩個以上行政機關的行政處罰權集中由一個行政機關行使[1]。該制度的實施其本質上就是將一些行政部門的權力回收，然而不可否認的是每個部門都是不同的利益代表，在制度改革的過程中各個部門在無法領導和制約其他平行部門的情況下，往往會過于強調本部門的利益而忽視其他部門的利益，甚至擴大自身的權利。導致上述問題其根本原因就在于制度本身設計的不合理，即立法的不完善和行政機構設置的不合理。從目前的立法情況來看，關于相對集中行政處罰權制度的立法規(guī)定只有《行政處罰法》一部，而《行政處罰法》對此也只僅僅做了原則性的規(guī)定[3]。在相對集中行政處罰權制度實踐的過程中，缺乏一部系統(tǒng)的法律規(guī)范，所謂的綜合執(zhí)法部門只能援用《食品衛(wèi)生法》、《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《無證無照查處取締辦法》、《道路交通安全法》等零散的行政法規(guī)來開展工作[3]。然而這些行政法規(guī)規(guī)定實施處罰的主體是衛(wèi)生、規(guī)劃、環(huán)保、建設、工商、公安等相關部門。這直接導致了綜合執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中無法可依、執(zhí)法無據(jù)，使得相對集中行政處罰權制度的改革工作的開展喪失了一定的可行性。從機構設置上來講，相比其他政府機構設置的系統(tǒng)化，相對集中行政處罰權制度改革工作的落實至今仍然沒有一個統(tǒng)一的指導機構，只是空泛地規(guī)定相對集中行政處罰權制度由國務院法制辦來管，建設部來牽頭日常工作[4]。這樣的機構設置方式下的相對集中行政處罰權制度是喪失合理性和合法性的。

二、相對集中行政處罰權的制度設計

2.1 設立機構領導開展相對集中行政處罰權制度工作

通過設立一個強有力的綜合行政部門來協(xié)調和領導各行政部門開展工作，實現(xiàn)各部門間行政決策的有效統(tǒng)一，是落實制度改革工作的基礎。該機構行政地位應當高于其他行政部門，可以設為政府的辦事機構以政府的名義代表政府進行行政協(xié)調工作。同時，各行政部門應當派代表常駐該機構，共同負責相對集中行政處罰權制度實踐中相關問題的分析和研判。并組成代表委員會，在制度落實工作中出現(xiàn)各行政部門間、行政權力間協(xié)調問題時，應當及時收集問題的內容、疑難程度等信息，界定所涉及的部門名單，充分討論后作出決策，對于多方意見不統(tǒng)一的復雜事項，應當召開媒體聽證會或者專家論證會，聽取多方面意見和建議，作出科學合理的決策。

2.2 設立直轄于領導機構的辦事機構

設立一個權責統(tǒng)一的辦事機構，以執(zhí)行領導機構的決策，行使各部門被集中的權力，是相對集中行政處罰權制度能夠順利付諸實踐的有力保障。該機構應當獲得行政主體地位，其領導班子應當從權力被集中的其他各行政部門調任。上述的領導機構為該辦事機構唯一的上級主管部門，獨立執(zhí)法辦事的同時應當不定期向領導機構匯報工作，接受領導機構的監(jiān)督。

2.3 設立專家咨詢組

專家咨詢組的設立是相對集中行政處罰權制度工作開展中各項重大疑難問題得到科學有效處理的保障，能夠有效提高領導機構的決策效率，最大限度地規(guī)避決策失誤。[5]專家組的組成人員必須是專門從事信息分析的機構以及法律關系分析的專家，他們可以是各大高校中從事研究相對集中行政處罰權制度的學者，也可以是人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)代表等。

2.4 納入政府信息公開網站

為了使相對集中行政處罰權制度工作的開展充分反應民意，體現(xiàn)民聲，將制度改革工作實施情況和制度落實實踐情況納入政府信息公開網站是十分必要的。應當在政府信息公開網站增設相對集中行政處罰權專欄，將領導機構的政策、決策，辦事機構在執(zhí)法過程中的執(zhí)法依據(jù)、行政處罰自由裁量等信息在此予以公布。并通過網絡加強與公眾的互動，主動接受公眾的監(jiān)督，做好社會信息的導向作用，使公眾能夠更好地了解相對集中行政處罰權制度，更好地接受和理解領導機構和辦事機構的工作。

三、總結

相對集中行政處罰權制度的改革在我國尚屬起步階段，相對集中執(zhí)法的權力依據(jù)是什么？執(zhí)法權的內容有哪些？集中的理由又是什么？有什么樣的程序來保障這種權力的執(zhí)行和被監(jiān)督？制度改革的道路是曲折坎坷的。對相對集中行政處罰權制度設計問題進行深入研究，是理順各種問題的突破口，需要我們加快政府職能轉變，理順部門職責權限，推進部門行政執(zhí)法行為的規(guī)范化和法治化，提升政府行政職能，真正建立一套科學有效的相對集中行政處罰權實施體制。

[1]百度百科：《相對集中行政處罰權》.

[2]王珍愚,單曉光.《文化領域相對集中行政處罰權制度的改革》,《同濟大學學報（社會科學版）》2005.6.

[3]耿祥建,曹潤林.《相對集中行政處罰權制度在服務型政府建設中的應用——以武漢城市管理執(zhí)法局為例》,《中共四川省委黨校學報》2009.1.

[4]高軍.《行政法治視域中的城管制度初探》.《理論導刊》,2007年9期

[5]高錫榮,陳素蘭,李鳳.《政府科學決策支撐體系的建設思路》.《重慶商學院學報》,2001.4.

*浙江省新苗人才計劃資助項目（2014R412017）；浙江農林大學創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目（201307005）

劉恒（1993-），男，浙江寧波寧海人，浙江農林大學法學專業(yè)本科生；田信橋，浙江農林大學副教授，碩士，從事理論法學和環(huán)境法學研究。