文｜《小康》記者 尤蕾 北京報道

環(huán)保部鐵腕治污如何讓地方也“出拳”？

文｜《小康》記者 尤蕾 北京報道

2015年，環(huán)保部的表現(xiàn)似乎比以往更為“高調(diào)”，“史上最嚴”的《環(huán)保法》開始實施，“水十條”推出，《環(huán)境保護公眾參與辦法》施行，與此同時，地方政府也紛紛開始重拳治污

考驗 今年新修訂的《大氣污染防治法》為推動大氣污染物全防全控奠定了堅實的法律基礎(chǔ)，但僅有法律遠遠不夠，關(guān)鍵還在于行動與改變。大氣污染考驗著政府、企業(yè)乃至全社會的智慧。圖為2015年3月2日中國某城市的大氣污染狀況。

環(huán)保部在這一年的表現(xiàn)似乎比以往更為“高調(diào)”。

新年第一天，新《環(huán)保法》開始實施，這部被稱為“史上最嚴”的《環(huán)保法》猶如武裝到牙齒的老虎。這還只是個“高調(diào)向前”的開始，十個月來，一大波環(huán)保新規(guī)發(fā)布，《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）推出，《環(huán)境保護公眾參與辦法》施行，土壤專項規(guī)劃也有望在年內(nèi)出臺……

年初接掌環(huán)保部部長一職的陳吉寧似乎是在履行承諾——過去環(huán)保執(zhí)法過松過軟，環(huán)保不守法是常態(tài)，而今后要把這個常態(tài)翻過來，讓守法成為常態(tài)，“守法是底線，不論是企業(yè)還是政府，都要守法，這不是高要求，這是一個底線的要求”。

一場“新”的環(huán)保革命

幾乎是前后腳的節(jié)奏，環(huán)保部在2015年開年就發(fā)生了兩件大事，先是被業(yè)內(nèi)翹首以待的新《環(huán)保法》終于出爐，并于1月1日正式實施。第二件則是部長更替，陳吉寧從清華大學(xué)校長任上執(zhí)掌環(huán)保部，擔任環(huán)保部黨組書記、部長。

新《環(huán)保法》是自1989年我國頒布《中華人民共和國環(huán)保法》后的首次修訂。新修訂版本被李克強總理稱為解決環(huán)境污染的“殺手锏”。

“嚴”字當頭的新《環(huán)保法》也得到了業(yè)內(nèi)專家的頗多肯定。中國政法大學(xué)教授、中國環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長曹明德告訴記者，與舊法相比，新法長出了一副“利齒”，“舊法有諸多欠缺，嚴重落后于時代，環(huán)保部門執(zhí)法不力。一個重要原因就在于沒有給予他們應(yīng)有的行政強制執(zhí)行權(quán)?！倍路ㄖ协h(huán)境執(zhí)法機關(guān)首次獲得了行政強制執(zhí)行權(quán)，可以查封扣押違法設(shè)備、設(shè)施，甚至必要時可申請公安機關(guān)對違法企業(yè)的負責人實施行政拘留。

一位常年工作在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法基層的執(zhí)法人員告訴記者，他們以前常常因為沒有現(xiàn)場執(zhí)法權(quán)而感到無奈，一些小企業(yè)或小作坊違法排污，執(zhí)法人員只能責令其停產(chǎn)，“但我們一走他們又接著干”，當時的情景就像“貓鼠游戲”。更令他們撓頭的是，即便向公安部門申報了違法排污行為，多數(shù)涉事企業(yè)在執(zhí)法人員離開后便毀滅證據(jù)，導(dǎo)致公安部門取證困難而作罷。

新《環(huán)保法》實施后，第二十五條賦予了環(huán)保部門行政強制執(zhí)行權(quán)，上述執(zhí)法人員的工作尷尬在一些地方已被化解。

對比新舊兩版《環(huán)境保護法》不難發(fā)現(xiàn)，新法亮點頻現(xiàn)。在曹明德看來，除了行政執(zhí)法權(quán)外，還包括，首次在法律中宣示環(huán)境保護是基本國策；環(huán)境保護優(yōu)先成為環(huán)保法的基本原則，在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系上，由“環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”修訂為“經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”，這意味著社會發(fā)展不能超越環(huán)境所能承載的限度；政策環(huán)評納入《環(huán)境保護法》之中，國務(wù)院和各級政府在制定經(jīng)濟政策時應(yīng)充分考慮到對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家意見；賦予環(huán)境目標責任制法律上的強制效力，把其作為干部考核的重要依據(jù)；首次明確了環(huán)境公益訴訟；首次在法律上明確劃定生態(tài)保護紅線；新法的一大創(chuàng)新之處就是提出了區(qū)域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制；明確了區(qū)域限批制度以及環(huán)境信息公開和公眾參與。“環(huán)境信息公開力度很大，之前環(huán)境影響評價報告披露摘要即可，現(xiàn)在必須要披露全文?！弊尣苊鞯碌葮I(yè)內(nèi)專家欣慰的是，“按日計罰”終于入法。

新法生效后，環(huán)境公益訴訟最先發(fā)力，福建“南平生態(tài)破壞案”拉開了環(huán)境公益訴訟的大幕?！白匀恢选迸c“綠家園”兩家民間環(huán)保公益組織正式向福建省南平市中級人民法院遞交了起訴書，控告謝某等四人破壞環(huán)境的行為。10月29日，南平市中級人民法院一審公開宣判，四名被告被判恢復(fù)生態(tài)并賠127萬，原告勝訴。這是我國第一起純粹由民間組織提起環(huán)境公益訴訟并獲受理的案件。

環(huán)境公益訴訟有了一個好的開始。據(jù)曹明德介紹，根據(jù)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，全國700多家環(huán)保組織都有權(quán)提起公益訴訟，目前提起訴訟的已有40多起。“在新法實施前兩三年，環(huán)境公益訴訟基本陷于停滯，新法出臺真正掃清了訴訟主體資格障礙?！辈贿^曹明德也發(fā)現(xiàn)，新法實施已近一年，但并未出現(xiàn)輿論先前預(yù)料的公益訴訟“井噴”的預(yù)期，“其實這也很正常，囿于舉證、經(jīng)費等種種問題，公益組織不可能頻繁提起訴訟”，另外，這一規(guī)定的主要目的還是震懾潛在違法者。

新《環(huán)保法》為破解中國的環(huán)境困局提供了一種新的可能，同樣，新任環(huán)保部長陳吉寧也恰恰看到了這點，履新之初，他做的第一件事就是貫徹新《環(huán)保法》，讓守法成為常態(tài)和底線。陳吉寧表示，一個好的法律不能成為“紙老虎”，要讓它成為一個有“鋼牙利齒”的“利器”，關(guān)鍵在于執(zhí)行和落實。環(huán)保部把今年定為環(huán)境保護法的“實施年”，也提出了“四個不放過”，即“不查不放過、不查清不放過、不處理不放過、不整改不放過”。也因此，他所率領(lǐng)的環(huán)保部以新《環(huán)保法》為突破口，在環(huán)評、問責以及執(zhí)法領(lǐng)域正掀起一場新的革命。

環(huán)保部的“十三五”目標

2015年全國環(huán)保廳局長研討班座談會8月底在京召開，環(huán)保部部長陳吉寧在談到“十三五”時期環(huán)保工作思路時說，“十三五”時期，環(huán)保工作要以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，堅決打好大氣、水、土壤三大戰(zhàn)役，不斷提高環(huán)境管理的系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、市場化和信息化水平，加快推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力形成政府、市場、公眾多元共治的環(huán)境治理體系，實現(xiàn)與全面建成小康社會相適應(yīng)的環(huán)保目標。

22天連發(fā)六項新規(guī)

使得新部長陳吉寧痛下決心的導(dǎo)火索之一，無疑是今年2月中央巡視組對環(huán)保部的公開通報。

中央第三巡視組對環(huán)保部進行巡視后發(fā)現(xiàn)，環(huán)評領(lǐng)域大量存在未批先建、擅自變更等環(huán)評違法違規(guī)現(xiàn)象；“紅頂中介”在環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場大行其道；環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)審批存在“花錢辦證”情況；把關(guān)不嚴、批而不管、越權(quán)審批不僅導(dǎo)致污染隱患，而且加大權(quán)力尋租空間等問題。

從3月2日到24日，連續(xù)22天內(nèi)，環(huán)保部連發(fā)六項新規(guī)劍指“環(huán)評黑洞”?！蛾P(guān)于部分建設(shè)項目環(huán)境影響評價機構(gòu)和人員處理意見的通報》，點名批準63家機構(gòu)和22名環(huán)境影響評價工程師；公開《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法（修訂征求意見稿）》；發(fā)布《環(huán)境影響評價機構(gòu)資質(zhì)管理廉政規(guī)定》；《關(guān)于進一步加強環(huán)境影響評價違法項目責任追究的通知》出臺；公布《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)脫鉤工作方案》，明確給出了“紅頂中介”脫鉤時間表，要求全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)在2016年底前全部脫鉤；印發(fā)《關(guān)于嚴格廉潔自律、禁止違規(guī)插手環(huán)評審批的規(guī)定》，嚴禁副科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部及其家屬插手環(huán)評。

無疑，“紅頂中介”脫鉤一事最讓人充滿期待，在今年全國兩會期間，陳吉寧接受媒體訪問時曾強調(diào)要徹底解決“紅頂中介”，承諾部屬8家環(huán)評機構(gòu)率先脫鉤，并從制度上進行改革。

顯然，環(huán)保部也為此做好了長遠打算。11月1日，修訂后的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》開始實施，為了從制度設(shè)計上徹底解決“紅頂中介”問題，該辦法明確規(guī)定負責審批或核準環(huán)評文件的主管部門及其所屬單位出資設(shè)立的企業(yè)、從事技術(shù)評估的企業(yè)，均不得申請環(huán)評資質(zhì)。據(jù)環(huán)保部環(huán)境影響評價司司長程立峰介紹，環(huán)保部還將印發(fā)六個配套文件，對現(xiàn)有環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)過渡、評價范圍類別適用、甲級環(huán)評機構(gòu)業(yè)務(wù)領(lǐng)域劃分、資質(zhì)申請材料要求、環(huán)評文件相關(guān)格式要求以及環(huán)評工程師從業(yè)管理等作出具體規(guī)定。

大氣污染防治的考驗

作為環(huán)保部部長，陳吉寧在媒體前的首次亮相有點特別。3月1日，履職僅48小時，陳吉寧就與媒體來了一場對談。

此時的陳吉寧正面臨著一場“大考”，“不要等問題出來后再去挽回”、“盡早解決霧霾問題”的聲音比以往任何時候都要高漲。

此番面對媒體，清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系主任出身并在環(huán)保業(yè)內(nèi)享有很高學(xué)術(shù)聲譽的陳吉寧，拿出了科學(xué)家的態(tài)度?！安恢v大話、空話，有科學(xué)家的基本態(tài)度?！边@是中國首任環(huán)保局局長曲格平對陳吉寧的評價。

在應(yīng)對環(huán)境問題時，陳吉寧顯得非常理性，他曾多次指出，環(huán)境質(zhì)量是核心，是根本，環(huán)保工作要以改善環(huán)境質(zhì)量為核心。

而新修訂的《大氣污染防治法》，正是抓住了大氣環(huán)境質(zhì)量改善這個主線，為推動大氣污染物全防全控奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。

在國家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員、環(huán)評專家彭應(yīng)登看來，新修訂的《大氣污染防治法》理順了防治思路，即堅持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)；強化了政府責任，確立了目標責任制、約談制和考核評價制度，對政府治理大氣污染達標考核進行了規(guī)定，從法律角度明確了政府對于大氣環(huán)境的目標責任；明確大氣污染治理多源監(jiān)管、全程控制的工作方法，以實現(xiàn)從單一污染物控制向多污染物協(xié)同控制轉(zhuǎn)變，從末端治理向全過程控制、精細化管理轉(zhuǎn)變；提高違法成本，督促企業(yè)承擔責任。

雖然上述幾點都值得肯定，但彭應(yīng)登仍然認為，這次修訂還有些內(nèi)容沒有被囊括進去。他分析稱，當前我國大氣污染防治要淡化行政性總量控制考核，重點突出以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，這些在新修訂的《大氣污染防治法》中體現(xiàn)得不夠。另外，目前的行政性總量制度的設(shè)計存在先天性不足，除了各地區(qū)總量減排的幅度太小難以明顯改善環(huán)境質(zhì)量以外，總量減排指標未能考慮污染源削減的空間分布要求也是總量制度失效的一個主要原因。

與彭應(yīng)登持類似觀點的業(yè)內(nèi)人士不少。讓曹明德最不滿意的是一些有效改善大氣污染的措施最終被“踢”了出來，“例如北京大氣污染已經(jīng)很嚴峻了，近600萬輛機動車不僅造成了環(huán)境污染還導(dǎo)致交通阻塞，這種情況下為什么還要‘搖號’，為什么不加大限行力度？機動車的數(shù)量只能減不能增了?！贝送猓苊鞯逻€認為環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準制定存在欠缺，“環(huán)境質(zhì)量標準制定的唯一依據(jù)就是人體健康，不應(yīng)該考慮經(jīng)濟上的可行性”，目前這一標準制定得太低。

“大氣污染行政公益訴訟還沒有寫進去，油品質(zhì)量也是一帶而過。大氣污染防治法應(yīng)該把公眾的健康放在首位，健康權(quán)優(yōu)先于發(fā)展權(quán)?！辈苊鞯掠X得，二審就通過了，有點草率。

事實上，在新《大氣污染防治法》出臺前就有專家表達了希望暫緩實施的審慎。國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文認為，盡管之前征求過相當多的意見，但是很多重要的意見沒有得到采納，而且二審修訂草案存在立法目的與立法思路含糊不清，制度設(shè)計缺乏針對性和實效性；對大氣污染的現(xiàn)狀與防治對策把握不到位，制度與機制設(shè)計嚴重缺乏；對未來的大氣污染態(tài)勢和防治規(guī)律要求缺乏把握；區(qū)域污染防治思路和方法不清晰，制度設(shè)計不深入；經(jīng)濟綜合主管部門的宏觀調(diào)控職責和制度被忽視，可能導(dǎo)致監(jiān)管跛腿現(xiàn)象等五大缺陷。

其實，《大氣污染防治法》修訂出臺的過程如此曲折并非第一次，原因即在于它的專業(yè)性和技術(shù)性非常強，1995年和2000年的兩次修訂，都因匆匆“修改幾條條款”而引發(fā)了業(yè)內(nèi)專家的不滿。中國工程院院士郝吉明曾對記者分析過此次《大氣污染防治法》“難產(chǎn)”的原因，他認為，關(guān)鍵是之前提到的中國大氣污染情況極其復(fù)雜，各方短期內(nèi)取得共識比較困難。而且，治理大氣污染的責任不應(yīng)僅僅由環(huán)保部門承擔，還需要其他政府部門、企業(yè)的配合，這就加大了修改的難度，由此修訂大氣法需要“協(xié)調(diào)的智慧”。

“協(xié)調(diào)的智慧”，無疑也將考驗著環(huán)保部和陳吉寧未來的工作。

如何讓地方政府“重拳治污”

除了大氣污染防治之外，水污染防治，則是2015年環(huán)保部打響的另一場攻堅戰(zhàn)。4月16日，繼2013年“大氣十條”后，又一項被稱為重典的“水十條”出臺。

相較之下，大氣污染尤其是近年來的霾情四起比水污染更受公眾關(guān)注，但事實上，我國水環(huán)境已不容樂觀。環(huán)保部發(fā)布的《2013中國環(huán)境狀況公報》顯示，2013年，我國長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河等十大水系的國控斷面中，Ⅳ-Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為19.3%和9.0%。

“肯定會鐵腕治污”，陳吉寧在全國兩會上的話音剛落，“水十條”便已落地?！八畻l”開宗明義，提出“三步走”目標，即到2020年，全國水環(huán)境質(zhì)量階段性改善；2030年，力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復(fù)；本世紀中葉，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。

對污水處理、工業(yè)廢水、全面控制污染物排放等進行強力監(jiān)管，無疑是“水十條”的核心內(nèi)容之一。全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華向媒體透露，“水十條”重要計劃之一就是消滅劣 V 類水，且時間由原定的2020年提前到2017年，工業(yè)廢水處理將是其核心內(nèi)容之一。為此，更為嚴厲的問責制必將開啟。

讓居民感受更為直觀的則是飲用水質(zhì)量，“水十條”要求地方政府及供水單位應(yīng)定期監(jiān)測、檢測和評估本行政區(qū)域內(nèi)飲用水水源、供水廠出水和用戶水龍頭水質(zhì)等飲水安全狀況，地級及以上城市自2016年起每季度向社會公開。自2018年起，所有縣級及以上城市飲水安全狀況信息都要向社會公開。對此，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤曾向媒體表示，“這一條作用非常之大，因為信息公開了之后就有了一個倒逼的改善機制，這個是非常重要的”。

更值得關(guān)注的是，“水十條”共238個具體措施，幾乎各項措施都落實到了相關(guān)部委身上。

在地方，落實“水十條”的力度同樣很大，不少地方已經(jīng)成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，建立起部門協(xié)作機制。對于“水十條”中規(guī)定的各地要在2015年底前分別制定并公布水污染防治工作方案的要求，據(jù)“水污染防治工作簡報”的內(nèi)容，北京、天津等地水污染防治工作方案已基本編制完成；江蘇、浙江、安徽、山東等地的方案（初稿）完成，正在征求意見。

從環(huán)保部陸續(xù)出臺的新規(guī)中不難看出，“強化地方政府主體責任”的步伐正在提速。

環(huán)保部還加快了約談地方政府主要負責人的頻率。從去年底至今，已有20個城市市長被約談，僅今年1月至9月，就有12名城市的主要領(lǐng)導(dǎo)被約談。

據(jù)了解，約談后，白洋淀所在的安新縣正在全縣6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)45個村范圍內(nèi)扎實推進白洋淀連片美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，涉及淀區(qū)154平方公里、10.7萬人，計劃總投資4.5億元人民幣；駐馬店對環(huán)保管理工作不力的4名主要干部處以降職處分，并關(guān)閉整頓某產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)不符合產(chǎn)業(yè)政策、存在環(huán)境污染問題的企業(yè)……

“我來接受這一次約談，心情是非常沉重的，同時我的決心也是非常大的，我接受了這一次約談之后，我向你們保證，我不會再接受第二次約談?！苯衲?月，時任臨沂市代市長張術(shù)平被約談時說過的一段話，或許代表了許多地方主政者的心情。

重壓之下，地方政府紛紛開始重拳治污。

不過，約談并不是法律規(guī)定的手段。未來，這種問責方式的效果是否會一直存續(xù)？如何真正把環(huán)保問責機制落到實處？這些都是留給環(huán)保部以及陳吉寧的待解問題。