文/謝杰斌

3月24日，中共中央政治局審議通過了廣東、天津、福建自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案、進一步深化上海自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案。會議指出，推進自由貿(mào)易試驗區(qū)建設，是我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的形勢下，為全面深化改革、擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗而采取的重大舉措。上海自由貿(mào)易試驗區(qū)運行一年多來取得了積極進展，形成了可復制可推廣的經(jīng)驗。廣東、天津、福建自由貿(mào)易試驗區(qū)和擴展區(qū)域后的上海自由貿(mào)易試驗區(qū)要當好改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，繼續(xù)以制度創(chuàng)新為核心，貫徹“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略，在構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制、探索區(qū)域經(jīng)濟合作新模式、建設法治化營商環(huán)境等方面，率先挖掘改革潛力，破解改革難題。

四大自貿(mào)區(qū)的功能與定位

四大自貿(mào)區(qū)面積均在120平方公里左右，但功能定位上各有側(cè)重：

廣東自貿(mào)區(qū)總面積為116.2平方公里，包含廣州南沙新區(qū)片區(qū)（60平方公里）、深圳前海蛇口片區(qū)（28.2平方公里）以及珠海橫琴新區(qū)片區(qū)（28平方公里）。廣東自貿(mào)區(qū)以深化粵港澳合作為重點，推進粵港澳服務貿(mào)易自由化，促進加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級，帶動泛珠三角和內(nèi)陸地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，力爭建設成為粵港澳深度合作的示范區(qū)、21世紀海上絲綢之路的重要樞紐和全國新一輪改革開放的先行地。

天津自貿(mào)區(qū)面積為119.9平方公里，包含濱海新區(qū)中心商務片區(qū)（46.8平方公里）、天津機場片區(qū)（43.1平方公里）和天津港片區(qū)（30平方公里）。天津自貿(mào)區(qū)致力于推動實施京津冀協(xié)同發(fā)展，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作轉(zhuǎn)型升級，共同建設區(qū)域科技創(chuàng)新和人才高地，增強口岸服務輻射功能，構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展高水平的對外開放平臺，同時也將進一步提升區(qū)域的國際競爭力。

福建自貿(mào)區(qū)面積為118.04平方公里，包括福州片區(qū)（31.26平方公里）、平潭片區(qū)（43平方公里）和廈門片區(qū)（43.78平方公里）。福建自貿(mào)區(qū)以深化兩岸合作為著力點，將擴大開放與深化體制改革相結(jié)合，培育功能與制度創(chuàng)新相結(jié)合，積極推進和臺灣地區(qū)投資貿(mào)易便利、人員往來、服務業(yè)開放合作模式，打造兩岸經(jīng)濟合作示范區(qū)、21世紀海上絲綢之路建設核心區(qū)和改革創(chuàng)新試驗區(qū)。

上海自貿(mào)區(qū)新納入了陸家嘴金融片區(qū)、張江高科技片區(qū)和金橋開發(fā)片區(qū)，擴容后面積由原來的28.78平方公里增至120.72平方公里。其中，陸家嘴金融片區(qū)未來將著重于金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展，張江高科技片區(qū)將積極推動自貿(mào)區(qū)政策開放與科技創(chuàng)新的有機結(jié)合，金橋開發(fā)區(qū)片區(qū)則定位于高端制造業(yè)和生產(chǎn)性服務業(yè)聚集區(qū)。整體而言，上海自貿(mào)區(qū)是面向全球、功能最為齊全的自貿(mào)區(qū)，未來將與上海國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易及航運中心（四個中心）建設緊密銜接，金融創(chuàng)新是各項工作的重中之重。

自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略棋局

中國的改革開放遵循摸著石頭過河的方法論，因此各種類型的試驗區(qū)層出不窮。自貿(mào)區(qū)是最新的一類試驗區(qū)，也是全局意圖最為凸顯、推進思路最為清晰的一類，其設立、擴容以及未來發(fā)展深嵌于中國經(jīng)濟新常態(tài)這一宏觀大背景之中，有著客觀必然性與現(xiàn)實迫切性。

中國加入WTO主動融入全球經(jīng)濟之后，借助與發(fā)達國家兩個海平面之間的巨大位差，經(jīng)濟實現(xiàn)了快速騰飛，崛起成為“世界工廠”。但2008年全球危機之后，形勢發(fā)生了顯著變化: 危機中受挫的發(fā)達國家在意識形態(tài)上趨于保守，在新一輪全球經(jīng)濟金融規(guī)則制定中，有意無意地把中國排擠在外；中國出口增速大幅收窄，對外貿(mào)易新常態(tài)使得產(chǎn)能過剩問題突出，去產(chǎn)能過程異常痛苦與煎熬；用工成本快速上升導致中國對外資的吸引力下降，部分外資企業(yè)把工廠轉(zhuǎn)移到成本更低的周邊國家，依賴于低成本優(yōu)勢的中國制造模式亟待實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級；改革開放多年積累起來的財富，因為對外投資與配置的通道不暢，出海不成沉積國內(nèi)，進一步惡化了產(chǎn)能過剩及資產(chǎn)泡沫問題?？梢灾v，隨著中國與世界關系的變化，依靠兩個海平面位差來驅(qū)動增長的傳統(tǒng)模式越來越難以為繼，中國經(jīng)濟何去何從面臨重要抉擇。

面對這一新常態(tài)，中央的應對策略是清晰而明確的，那就是以對外開放的主動贏得經(jīng)濟發(fā)展的主動、贏得國際競爭的主動：從外交上看，明確提出了“一帶一路”戰(zhàn)略，全方位、多層次發(fā)展國際合作，擴大同各國各地區(qū)的利益匯合、互利共贏，打造區(qū)域利益共同體和命運共同體，著力打破發(fā)達國家在全球經(jīng)濟金融規(guī)則制定中的話語霸權(quán)；從經(jīng)濟上看，則是強調(diào)推動形成全方位開放新格局，建立新的國際貿(mào)易和投資網(wǎng)絡，建設高水平的開放型經(jīng)濟體制，通過與國際標準的充分接軌，支持中國企業(yè)與個人更好地“走出去”與“引進來”，為中國經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供有力支撐。概而言之，2008年全球危機之后，中央對外開放的整體思路是主動打通與發(fā)達國家的經(jīng)濟海平面，更好地統(tǒng)籌運用國內(nèi)外各種資源，利用聯(lián)通之后的橫向空間優(yōu)勢替代之前的縱向位差優(yōu)勢，驅(qū)動中國經(jīng)濟向前健康發(fā)展。

相應地，如果說改革開放前30年的對外開放是開小門、有限度開放，主要手段是差別待遇、優(yōu)惠政策與提升硬件環(huán)境，新常態(tài)下的對外開放則是對世界經(jīng)濟全方位的融入與整合，倚重的是對接標準、明確規(guī)則與優(yōu)化軟性環(huán)境。這是一種全新的開放模式，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗、途徑與模式，需要創(chuàng)新載體與著力工具，而這正是自貿(mào)區(qū)設立的宗旨與定位。第一，接軌國際通行規(guī)則的試驗基地。全面融入世界經(jīng)濟的前提是理解與遵循國際通行規(guī)則，但這些規(guī)則又往往與中國現(xiàn)行做法存在很大區(qū)別，存在著過渡與適應的問題。自貿(mào)區(qū)就是在全面聯(lián)通兩個海平面之前所開辟出來的“游泳池”，職責是先試一試新的規(guī)則到底合不合適，進行風險壓力測試，提前發(fā)現(xiàn)一些問題，盡量做好應對預案。第二，全面深化改革的制度創(chuàng)新高地。熟悉與適應規(guī)則之后是進行必要的制度創(chuàng)新，尤其是妥善處理好政府與市場的關系，營造國際化、市場化、法治化的營商環(huán)境，只有這樣國際高端資源才愿意進入，中國經(jīng)濟也才能據(jù)此實現(xiàn)由中國制造到中國創(chuàng)造的轉(zhuǎn)型升級。自貿(mào)區(qū)在這方面同樣扮演重要角色，強調(diào)在政府服務模式、行政管理體制、金融運行機制等深水區(qū)改革中“先行先試”，進而推動全國改革由點及面、深入推進。第三，“一帶一路”國家戰(zhàn)略的著力支點。推進落實“一帶一路”戰(zhàn)略，關鍵是要選擇一些核心區(qū)域和重要節(jié)點，把中國的影響力投射出去。自貿(mào)區(qū)作為中國聯(lián)通世界的管道，不僅可以在探索區(qū)域經(jīng)濟合作新模式上大有作為，而且可以通過其區(qū)域內(nèi)的各類國際平臺發(fā)出“中國聲音”，因此可以在“一帶一路”戰(zhàn)略中扮演綱舉目張的撬動作用。

自貿(mào)區(qū)“制度創(chuàng)新-經(jīng)驗推廣-倒逼改革”的良性效應已然初步形成。長遠來看，自貿(mào)區(qū)改革的目標將是在全國推行同一份投資負面清單、同一套金融開放與監(jiān)管體制、同一類政府管理與服務模式。

正是因為上述定位，自貿(mào)區(qū)整體戰(zhàn)略布局呈現(xiàn)出強烈的全局意圖，迥異于以往的各類試驗區(qū)與國外的自由貿(mào)易園區(qū)。第一，強調(diào)自由貿(mào)易，但更加強調(diào)綜合配套改革。貿(mào)易是中國自貿(mào)區(qū)概念的緣起，但遠非其全部內(nèi)容。中國的自貿(mào)區(qū)是自由貿(mào)易園區(qū)疊加上制度創(chuàng)新試驗區(qū)的混合物，并且在很大程度上制度創(chuàng)新的職能定位超過促進自由貿(mào)易的職能。只有從這個角度來看，才能理解為什么上海自貿(mào)區(qū)擴容沒有把臨港經(jīng)濟區(qū)納入，而是納入了陸家嘴金融片區(qū)、張江高科技片區(qū)和金橋開發(fā)區(qū)片區(qū)這三個跟貿(mào)易關系較遠的區(qū)域。第二，強調(diào)提升當?shù)亟?jīng)濟競爭力，但更強調(diào)經(jīng)驗的可復制與可推廣。高層多次強調(diào)自貿(mào)區(qū)“不是優(yōu)惠政策的洼地，而是制度創(chuàng)新的高地”。出于推動改革的目的，自貿(mào)區(qū)也會匹配于部分優(yōu)惠政策，但數(shù)量上極為有限，而且過不了多久也會推廣到其他地區(qū)。當前，部分地區(qū)仍然把自貿(mào)區(qū)當作政策洼地來爭取，這是認識上犯了錯誤，實踐當中也將十分失望。第三，強調(diào)對內(nèi)的改革助力功能，也考慮對外的輻射影響功能。自貿(mào)區(qū)首選上海，就是看中上海在國內(nèi)外的重要影響，未來也將與上海國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易和航運四個中心建設越來越緊密結(jié)合；選中廣東，看中的就是粵港澳合作，這是緣起，也是未來的工作重心；選中天津，除了探索京津冀協(xié)同發(fā)展之外，對接中韓自貿(mào)區(qū)建設、輻射東北亞也是題中要義；選中福建，則是側(cè)重于為海峽兩岸經(jīng)濟合作探索新模式，為加強與21世紀海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)的交流合作拓展新途徑。

自貿(mào)區(qū)前景展望

盡管不可能對各個自貿(mào)區(qū)的細致走向作出判斷，但仍可以根據(jù)上述對自貿(mào)區(qū)整體戰(zhàn)略布局的觀察，看出自貿(mào)區(qū)未來發(fā)展的大體端倪，那就是順應“一帶一路”戰(zhàn)略推進區(qū)域擴容、聚焦投資金融與政府職能領域深化核心改革、明確時限加速經(jīng)驗的復制與推廣。

基于以上對自貿(mào)區(qū)整體戰(zhàn)略布局的分析，我們可以對自貿(mào)區(qū)未來的發(fā)展作出三點大膽預測：

第一，從區(qū)域布局上看，自貿(mào)區(qū)未來將進一步擴容，并將重點布局于能夠?qū)崿F(xiàn)對“一帶一路”影響與輻射的樞紐城市。“一帶一路”戰(zhàn)略是新一屆政府全球外交的核心，自貿(mào)區(qū)建設將從屬與服務于這一戰(zhàn)略部署。盡管現(xiàn)有上海、廣東、天津與福建自貿(mào)區(qū)對此有所支撐，但從地理上看，仍主要集中于東部沿海區(qū)域，未來存在著向中西部延展與擴容的必然性。實際上，自滬、津、粵、閩自貿(mào)區(qū)獲批以來，多地申報自貿(mào)區(qū)的熱潮不減。目前，重慶、浙江、河北、陜西、湖北、遼寧、山東、河南、四川、甘肅、吉林、廣西等省市均在積極申請設立第三批自貿(mào)區(qū)。這些省市要躋身自貿(mào)區(qū)行列，既需要有經(jīng)濟實力，會講故事，更要有高層政治上的支持。拋開政治因素，單純從區(qū)位對接的角度來看，我們認為，被列為絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)的新疆、作為一帶一路有機銜接重要門戶的廣西，扮演內(nèi)陸型改革開放高地的直轄市重慶，可能較早入選。

第二，從工作重心來看，自貿(mào)區(qū)改革將由貿(mào)易便利向投資促進、金融創(chuàng)新與政府職能轉(zhuǎn)變等硬骨頭深入挺近。自貿(mào)區(qū)由商務部首創(chuàng)并主導，因此把貿(mào)易放在最前頭，區(qū)域選擇上一開始聚焦于海關特殊監(jiān)管區(qū)，與外界有物理區(qū)隔，風險較為容易控制。這是阻力最小的改革方式，各方面也比較認同，時至今日也取得不錯的早期成果，但如果僅僅沿著貿(mào)易這一路徑繼續(xù)搞下去難有大的突破，也不符合自貿(mào)區(qū)構(gòu)建高水平開放經(jīng)濟新體制的根本宗旨。為此，自貿(mào)區(qū)的工作重心正在向投資領域、金融領域、政府職能轉(zhuǎn)變、新興業(yè)態(tài)培育等核心議題上加速轉(zhuǎn)變：首先，投資領域加速向內(nèi)外資遵循統(tǒng)一、透明、公平、便捷的規(guī)則體制轉(zhuǎn)變，既便利于中國資本走出去，也增強中國對國際高端資源的綜合吸引力；其次，金融領域在構(gòu)建起有效的審慎風險管理體系基礎上，加速實現(xiàn)資本項目可兌換和對內(nèi)對外開放，著力打造具有國際影響的金融中心，逐漸在國際經(jīng)濟金融治理中發(fā)出中國聲音；再次，以負面清單管理為核心，深化行政管理體制改革，進一步推動政府簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，更好地處理政府與市場、社會的關系；最后，積極利用制度創(chuàng)新的便利，大力推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，在培育互聯(lián)網(wǎng)+、智能物聯(lián)網(wǎng)等新型產(chǎn)業(yè)與新興業(yè)態(tài)上先行先試。上述工作重心的轉(zhuǎn)變趨勢在上海、廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位中均有突出體現(xiàn)，未來也將得以凸顯延續(xù)。

第三，從改革步伐來看，自貿(mào)區(qū)深化改革與對外開放經(jīng)驗的復制與推廣將持續(xù)加速。中央對于自貿(mào)區(qū)改革有著明確的時限要求，上海自貿(mào)區(qū)成立之初即提出了3年出成效的口號。實際上，在2015年1月29日即上海自貿(mào)區(qū)成立約一年半之際，國務院印發(fā)了《關于推廣中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)可復制改革試點經(jīng)驗的通知》，對上海自貿(mào)區(qū)在貿(mào)易便利、投資管理、金融創(chuàng)新、服務業(yè)開放、事中事后監(jiān)管等方面的成功經(jīng)驗做了全國推廣。而在外商投資與對外投資管理領域，受到上海自貿(mào)區(qū)負面清單改革的倒逼，發(fā)改委與商務部近年來簡政放權(quán)的力度很大，全國改革的整體速度與自貿(mào)區(qū)加速逼近。可以講，自貿(mào)區(qū)“制度創(chuàng)新-經(jīng)驗推廣-倒逼改革”的良性效應已然初步形成?？梢灶A見，在十八屆三中全會全面深化改革藍圖的規(guī)劃指引下，未來中央對于上海、廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)改革步伐的時限要求將進一步收緊，1～3年之內(nèi)將有一批系統(tǒng)性的經(jīng)驗復制與推廣到全國。長遠來看，自貿(mào)區(qū)改革的目標將是在全國推行同一份投資負面清單、同一套金融開放與監(jiān)管體制、同一類政府管理與服務模式。