張慧群　馬俊榮

(1.中國青年政治學院,北京　100089;2.青島發(fā)思特專利商標代理有限公司,山東青島　266071)

兩岸食品安全監(jiān)管對比——對我國食品安全監(jiān)管制度設置的啟示

張慧群1馬俊榮2

(1.中國青年政治學院,北京100089;2.青島發(fā)思特專利商標代理有限公司,山東青島266071)

隨著食品安全事故近年的集中爆發(fā),食品安全監(jiān)管部門職能受到了巨大質(zhì)疑,監(jiān)管部門的公信力下降,消費者買不到放心食品,社會穩(wěn)定面臨挑戰(zhàn)。我國的食品安全監(jiān)管體系和制度建構不夠完善,需要借鑒先進國家和地區(qū)的經(jīng)驗,對地緣性親近的臺灣地區(qū)相關制度的研究具有重要意義。本文從基礎制度、部門設置、風險評估、源頭控制、應急機制、認證標志、懲罰力度、公眾參與、信息公開等角度對兩岸制度進行了對比分析,并得出對我國食品安全制度建構的些許啟示和建議。

食品安全監(jiān)管 風險評估 獎懲機制 公眾參與

近年來，食品安全問題的大規(guī)模連續(xù)爆發(fā)，讓廣大民眾膽戰(zhàn)心驚，聞食色變，我們不禁開始反思我國的食品安全監(jiān)管制度的缺陷，同時也在不斷的吸取國際上的先進經(jīng)驗。而海峽的對岸，雖然也爆發(fā)了“塑化劑”危機，但是臺灣地區(qū)食品監(jiān)管部門能夠第一時間做出有效的反應，與其完善的制度建構和先進的監(jiān)管體系是分不開的，這一點值得我們學習和借鑒。

食品貿(mào)易在兩岸間交流密切，臺灣地區(qū)是中國大陸重要的貿(mào)易伙伴，臺灣地區(qū)進口到大陸的農(nóng)產(chǎn)品和食品貿(mào)易金額達到16554.9萬美元。在“大三通”的大背景下，了解臺灣地區(qū)食品安全監(jiān)管體系與質(zhì)量認證模式，學習臺灣地區(qū)完善的食品追溯和召回制度，對兩岸食品貿(mào)易和協(xié)作的順利進展有重要意義，也能順勢帶動國內(nèi)食品安全風險監(jiān)督體系的建立，切實保障廣大人民群眾的健康安全利益。

1　基礎制度體系不健全

1.1臺灣地區(qū)完善的法律規(guī)范

臺灣地區(qū)的食品安全管理體系是架構在《食品安全衛(wèi)生管理法》基準之下的?！妒称沸l(wèi)生管理法》公布于1975年1月28日，歷經(jīng)5次修改。除此之外，還有各個監(jiān)管部、會、署及其法律法規(guī)，囊括了食品從源頭到餐桌的全部過程(如表1)。科學合理的標準設計納入法律規(guī)范，大大增加了其實用性，使得檢驗報告真正反映食品的達標與否及安全程度。

表2　臺灣食品安全管理的產(chǎn)銷流程及其管理重點

1.2大陸食品安全法律體系缺乏系統(tǒng)性

有法可依是有法必依的基礎，食品安全法律體系對保障食品安全具有重要的作用。但是我國食品安全方面的立法不具有系統(tǒng)性，在2009年《食品安全法》、《食品安全法實施條例》頒布以前，我國已經(jīng)出臺了很多涉及食品安全以及食品安全監(jiān)管方面的法律、法規(guī)，如《食品衛(wèi)生法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場監(jiān)管管理辦法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》、《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管管理辦法》、《食品質(zhì)量安全市場準入審查通則》等法律、法規(guī)共同構筑了我國食品安全法律體系的基本框架。但由于這些法律、法規(guī)立法主體不一，且多是部門立法、分散立法，通常都是各管一邊，法律法規(guī)之間缺乏系統(tǒng)銜接性，使得各監(jiān)管部門各自為政，導致執(zhí)法交叉和執(zhí)法漏洞的現(xiàn)象[1]。

除此之外，食品安全方面的法律法規(guī)內(nèi)容上也不夠全面，不能夠覆蓋“從農(nóng)田到餐桌”的各個環(huán)節(jié)?！妒称钒踩ā分饕?guī)定了食品生產(chǎn)、食品流通和餐飲服務的環(huán)節(jié)，但對于食品流通環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的問題卻規(guī)定較少。在可能出問題的環(huán)節(jié)上沒有有效的監(jiān)管，食品檢驗體系，到食品流通的環(huán)節(jié)就戛然而止，沒有相關后續(xù)的檢驗，以致安全性無法做到根本落實。

1.3我國食品質(zhì)量標準參差不齊

我國之所以無法做到將有毒致病物質(zhì)從食品中檢出，排除危險食品進入千家萬戶的可能性，根源就是食品安全標準體系本身的混亂。

首先，標準制定的隨意程度大，沒有官方統(tǒng)一的安全合格標準。一方面食品安全標準分為食品質(zhì)量標準和食品衛(wèi)生標準，分別由質(zhì)量技術監(jiān)督局、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部負責，另一方面食品標準分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準以及企業(yè)自定標準等多種標準。同時具體的監(jiān)管事務分別由質(zhì)量技術監(jiān)督局、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、出入境檢驗檢疫局、進出口食品安全局負責。結果是監(jiān)管機構鑒定結論互不承認，失去了標準的權威性和統(tǒng)一性。

其次，食品安全標準的表面性強，缺乏更新。例如08年的奶制品中查出“三聚氰胺”，具有諷刺意味的是三鹿奶粉事前通過了衛(wèi)生檢查，獲得了國家免檢產(chǎn)品資格。國家質(zhì)檢總局局長李長江表示，之所以沒有對奶粉進行三聚氰胺含量檢測，是因為這些物質(zhì)不允許被添加到食品中，可見我國的食品安全標準中缺乏實質(zhì)性的病源物檢驗的規(guī)定，導致監(jiān)測流于形式。

2　食品監(jiān)管部門設置不合理

2.1臺灣地區(qū)監(jiān)管部門協(xié)力合作

根據(jù)食品生產(chǎn)加工供應鏈的三個環(huán)節(jié)，臺灣地區(qū)的食品(含原料)安全衛(wèi)生監(jiān)管職能，分別由如下幾個部門負責。

“行政院農(nóng)業(yè)委員會”負責食品原料生產(chǎn)監(jiān)管，但原料生產(chǎn)所涉及的環(huán)境標準的制定、發(fā)布則為“環(huán)境保護局”的職權。

“行政院衛(wèi)生署”及其下屬的食品衛(wèi)生處:負責食品市場流通監(jiān)管?！妒称沸l(wèi)生管理法》第26條還規(guī)定，食品衛(wèi)生檢驗由各級主管機關所屬的食品衛(wèi)生檢驗機構辦理，在“衛(wèi)生署”層面即由“藥物食品檢驗局”辦理。但必要時，可以將其一部或全部委托其他檢驗機構、學術團體或研究機構辦理?！靶l(wèi)生署”通過其下屬的食品衛(wèi)生處對輸入、輸出食品進行政策管理和證照核發(fā)，并委托“經(jīng)濟部標準檢驗局”具體負責口岸輸入食品的管制“查驗”。

“經(jīng)濟部標準檢驗局”受“衛(wèi)生署”的委托，主要負責口岸輸入食品的管制“查驗”，以及依據(jù)《商品檢驗法》受理輸出食品廠商的委托檢驗。

上述這些部門既合理分工、又精誠合作，共同行使管理職能，構成了臺灣地區(qū)官方食品安全衛(wèi)生管理體系。

2.2我國監(jiān)管部門職責不清

我國的食品監(jiān)管部門主要有農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢疫總局、國家工商行政管理總局、國家食品藥品監(jiān)督管理局，我國食品監(jiān)管采取分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔的方式。

這種看似將復雜的食品問題按職能分工，理應各盡其職，實則漏洞百出，效率低下。

首先，分段監(jiān)管模式忽略了食品生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的自然關系，以形而上的眼光生硬地割裂整條食品鏈，造成了監(jiān)管部門職責不能明晰。事實上從食品的生產(chǎn)到流通消費，各個環(huán)節(jié)并不是一個順序不可逆的關系，往往有交叉、甚至反復。理論上各個環(huán)節(jié)可以分得很清楚，但具體到實踐中，食品安全監(jiān)管各環(huán)節(jié)之間的職責很難徹底劃分清楚，難以形成整條食物鏈的無縫銜接。政府在食品安全監(jiān)管上的權責不明晰，法律不周延的地方變成監(jiān)管盲區(qū)。

其次，缺乏權威的綜合協(xié)調(diào)部門進行內(nèi)部協(xié)調(diào)分配，不能做到及時統(tǒng)一調(diào)配，分工辦事。在真正遇到問題時，棘手的任務互相推諉，有利可圖時又爭相搶奪。尤其在生產(chǎn)一地，而銷售、危害社會在另一地的地域困境，以及上下級關系難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一的級別難題，現(xiàn)有的規(guī)定更是無力解決。各自為政的局面并沒有起到應有的監(jiān)管作用，反而招致部門間內(nèi)耗嚴重，行政合作功能降低，容易爆發(fā)問題的關鍵點仍然無人問津。

最后，由于我國食品安全監(jiān)管職能長期分散在各個政府部門，有限的財力被分散到各個部門，造成財力不集中、檢測設備更新不夠、人員技術培訓跟不上的局面[2]，無法適應日新月異的食品市場監(jiān)管需要。同時，因各部門主要職責的不同，食品監(jiān)管在部分職能部門不被列入工作重點，所以也就很難保證將有限的投入落實到食品監(jiān)管的實處。

3　風險評估觀念不足

3.1臺灣地區(qū)的“食品消費紅綠燈機制”

“食品消費紅綠燈機制”，是指根據(jù)業(yè)內(nèi)專家對食品安全性實施的風險評估結果，將可能發(fā)生的食品安全問題給予不同的信號提示:如果對人體健康有高度危害可能的亮紅燈，食品對人體沒有危害但是有潛在不安全因素存在、有可能造成危害的亮黃燈，食品對人體不存在危險或者危險在可掌控的范圍內(nèi)的亮綠燈。官方建立了“食品消費紅綠燈資訊網(wǎng)”，只要消費者上網(wǎng)查詢，即可了解所面臨的食品安全問題的風險程度[3]。

除此之外，風險評估以數(shù)據(jù)更新為必要。為了應對快速發(fā)展的高科技，需要每年做一次例行性的食物檢測，并建立它的酯紋圖庫，后一年跟前一年相比，就會發(fā)現(xiàn)有什么新的化學物質(zhì)出現(xiàn)，再對其進行病毒害檢驗，不斷充實資料庫的內(nèi)容，做到實時更新，走在病害發(fā)生的前面。

3.2我國缺少食品的風險評估機制

國家建構與公共健康有關之風險評估的國際義務主要源自于WTO/SPS協(xié)定。依SPS協(xié)定第五條規(guī)定，WTO會員所實施的SPS措施需以風險評估為基礎。就食品安全之風險評估而論，SPS協(xié)定將其定義為:對在食品中之添加、污染物、毒物或引發(fā)疾病之有機物質(zhì)所做之造成人體健康潛在負面影響的評估。上訴機構(The Appellate Body)基本認可小組主張執(zhí)行風險評估應包括兩個步驟的見解:即首先需指認出食品中所含特定物質(zhì)引發(fā)之危害效果。其次，評估該影響發(fā)生之可能性。我國目前理應對常見的食源性病菌加以監(jiān)測并匯總，目前在美國和日本擁有比較先進的“食源性”疾病監(jiān)測系統(tǒng)，如食源疾病實時監(jiān)測網(wǎng)絡與分子分型監(jiān)測網(wǎng)等，尤其是對于我國特色的食品原料和加工技術的科學檢驗和分析，獲得可供參考的數(shù)據(jù)資料，事前就得出風險預估，而我國目前在這個領域還基本為空白，無法作出及時有效的預報，進而影響到源頭監(jiān)管和有害食品召回制度的無法實施。

4　源頭控制工作不重視

在得到了風險評估后的“食源性病菌”資料庫后，下一步即進入從源頭到終端的全鏈條監(jiān)管。而大多數(shù)食品安全問題的發(fā)生，都始于源頭。

由于我國的歷史特點以小農(nóng)經(jīng)濟為主，而農(nóng)民受制于受教育程度低，食品衛(wèi)生安全意識差等因素，再加上農(nóng)村生產(chǎn)條件惡劣，大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品主要是果、蔬、畜、禽等，仍是以未加工或簡單初加工的形式在農(nóng)貿(mào)市場、街頭巷尾直接銷售。經(jīng)濟的落后導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料存在較多不合格的情況，農(nóng)產(chǎn)品上農(nóng)藥殘留物超標，食品制作原材料有不小的安全衛(wèi)生隱患。不止上述這些，還有許多無良小攤主，在養(yǎng)魚養(yǎng)雞使用激素藥品、豬肉中注水等，都使食物在源頭就遭受污染。

隨著科技的進步，先進的生物科技也應用到了食品加工制作之中，可未經(jīng)科學證明的使用方法如今還是頗受爭議。例如，轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物，大豆和玉米等已經(jīng)擺上了貨架，新技術的應用和新原料的開發(fā)增加了食品的供給，延長了食品的貨架期，可是這些食品對人體可能的危害現(xiàn)在仍是未知數(shù)，對它們的疏于管理將會埋下不可預見的重大隱患。

除了人為因素外，我國食品企業(yè)生產(chǎn)所處環(huán)境條件日益惡化，如土壤、水源和大氣等污染日益嚴重，淡水資源越來越短缺，這些都影響著我國食品生產(chǎn)以及產(chǎn)品安全，增加了食品安全監(jiān)管的工作和難度。

臺灣地區(qū)在源頭控制乃至整個食物鏈條上的密切監(jiān)管都相當出色(如表2)。

在農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥使用方面，臺灣地區(qū)農(nóng)政單位主要依據(jù)《農(nóng)藥管理法》辦理監(jiān)督、檢查及取締工作，為確保核準登記農(nóng)藥的有效性及安全性，“農(nóng)委會動植物防疫檢疫局”設有“農(nóng)藥技術咨議委員會”，下設毒理組及應用技術組，聘請有關學者專家及“衛(wèi)生署”、“環(huán)保署”、“標準檢驗局”代表等協(xié)助審查，通過后正式核準登記。農(nóng)藥核準登記上市后，由“農(nóng)委會動植物防疫檢疫局”及各縣(市)政府負責市售農(nóng)藥的監(jiān)督、管理與取締[4]。

在生產(chǎn)安全管理方面:臺灣地區(qū)為了落實源頭管制的基本精神，避免有些危害到了加工廠無法補救，在加工制品時進行品質(zhì)管制，強化自主衛(wèi)生管理，將HACCP管理體系延伸至前端，輔導農(nóng)產(chǎn)初級加工處理或集貨場，從原料或半成品就開始導入危害分析預防管控慨念，以經(jīng)常性監(jiān)測，維護民眾的飲食權益與健康。

在環(huán)境控制方面，為了落實水質(zhì)、空氣及土壤的全面性監(jiān)測，以防止環(huán)境污染物質(zhì)進入食物鏈，建立環(huán)境保護綜合監(jiān)管制度。為了落實農(nóng)作物重金屬含量監(jiān)測及污染農(nóng)地風險管控機制，由農(nóng)委會設置田間空氣污染指標作物監(jiān)測站持續(xù)加強農(nóng)作物與農(nóng)地的重金屬含量監(jiān)測。

5　應急機制不完備

5.1臺灣地區(qū)的食品追溯制度

臺灣地區(qū)是世界上第一個實行加工食品追溯制度的地區(qū)，臺灣地區(qū)當局對相關食品加工業(yè)實行了“追溯系統(tǒng)計劃”，建立了“加工食品追溯網(wǎng)”，這一制度主要運用于農(nóng)產(chǎn)品和加工食品當中。體現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品上，就是所謂的“農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷履歷(TAP)”制度。消費者只要將具有生產(chǎn)履歷的農(nóng)產(chǎn)品，透過大賣場或超級市場設置的“農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷履歷資訊查詢系統(tǒng)”，就可以了解該產(chǎn)品的生產(chǎn)者、產(chǎn)品來源地、田間施肥、用藥以及農(nóng)藥檢驗是否合格等信息。該制度從2004年推行至今成效顯著，故要求在2015年全面施行。

臺灣地區(qū)建立生產(chǎn)履歷的目的，不僅是為了消費者可以更好的了解食品生產(chǎn)整個流程的詳細信息，確保食品安全，還有助于建立食品生產(chǎn)者回收通報系統(tǒng)，問題食品一旦被發(fā)現(xiàn)流入市面，立即啟動應急通報系統(tǒng)，透過生產(chǎn)商或經(jīng)銷商回收措施迅速將問題食品由市面上收回銷毀，這樣就可以確保在第一時間將食品安全災難扼殺在搖籃里，避免給規(guī)范合格的生產(chǎn)者造成不必要的損失。

5.2我國的召回制度

召回制度和食品可追溯制度是建立食品安全信用的基本制度。對流通中的食品進行追蹤，通過標示、記錄追蹤產(chǎn)品的產(chǎn)地、成分、原料來源、流向等各個環(huán)節(jié)的相關信息，一旦出現(xiàn)食品安全問題，就可以很快查到原因，及時切斷源頭，召回已經(jīng)上市銷售的食品。我國之所以食品安全事故頻發(fā)，原因之一是沒有建立起全程監(jiān)管的食品追溯系統(tǒng)，原因之二還可以歸結為我國食品企業(yè)嚴重欠缺自主召回的積極性，三鹿奶粉事件就證明了這一點。在三鹿奶粉爆出安全問題后，相關責任人并沒有第一時間制定召回方案，反而推脫責任，試圖掩蓋這一事件，此舉體現(xiàn)出了召回制度貫徹的重重阻力。

6　認證標志公信力不強

6.1臺灣地區(qū)食品安全質(zhì)量認證制度完善

臺灣地區(qū)食品安全質(zhì)量認證最有名的為行政院農(nóng)委會的CAS標章和經(jīng)濟部工業(yè)局推動的GMP微笑標志。

在臺灣地區(qū)，“優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品制度(CAS)”至今已實施了21年，所涉及的食品包括肉及其制品、冷凍食品、果蔬汁、食米、腌漬蔬果、即食食品、水產(chǎn)品及林產(chǎn)品等14類產(chǎn)品，截至2009年10月底，總計有297家業(yè)者、6086項食品產(chǎn)品通過CAS認證。CAS標章的產(chǎn)品因為其嚴格的要求和標準獲得了臺灣地區(qū)民眾的認同和信賴，已經(jīng)逐漸成為優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品的代名詞。但是，有關主管部門并未停止食品、農(nóng)產(chǎn)品安全衛(wèi)生管理方面的探索和創(chuàng)新，臺灣地區(qū)“農(nóng)委會”正在積極推動“優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品(UTAP)”與“有機農(nóng)產(chǎn)品(OTAP)”的認證制度;OTAP制度已于2009年開始實施，UTAP制度也將于2010年全面取代現(xiàn)行的CAS制度。

GMP(Good Manufacturing Practice)，中文是“良好作業(yè)規(guī)范”或是“優(yōu)良制造標準”，是一種特別注重制造過程中產(chǎn)品質(zhì)量與衛(wèi)生安全的自主性管理制度。當它用于食品工業(yè)管理時，稱作食品GMP或FGMP。目前共計有27個食品產(chǎn)品種類、415家食品廠商、3600項食品產(chǎn)品獲得GMP認證。在臺灣地區(qū)，只要看到食品包裝上具有GMP的微笑標志，就意味著該食品是“安全、衛(wèi)生、品質(zhì)、純正、誠實”的，是完全值得依賴、可以放心食用的。

臺灣地區(qū)的食品認證標章還包括吉園圃標章(GAP)、健康食品標章、鮮乳標章等，這些食品認證的標章或制度共同點是認證過程比較嚴格，認證的門檻比較高，認證質(zhì)量比較高，所以獲得消費者的普遍認可和信賴。

在臨床病癥上面常見的癥狀有許多，而甲狀腺結節(jié)就是其中之一。近些年來，臨床和超聲專業(yè)學者都在熱議怎么樣才可以準確地捕捉到位于甲狀腺結點中的惡性成分。而新興的彈性超聲成像技術在很大程度上解決了這個問題。該技術的基本原理是借助外力組織的壓力檢測組織自身的靜態(tài)或者準態(tài)特征。

6.2我國食品安全質(zhì)量認證公信力差

在眾多食品危害案件中，最讓公眾寒心的不是黑心攤販的以毒為食，而恰恰是通過了國家免檢產(chǎn)品認證的食品爆出致害物質(zhì)超標，嚴重危害生命安全的新聞，三鹿奶粉就是一例。在這種情況下，國家的認證標志喪失了其公信力，之前所做的所有檢測認證努力都打了水漂。

目前，國內(nèi)食品常見的認證標志是ISO和QS，但是存在著基本所有食品都能通過認證的情況，實質(zhì)意義并不大。認證標準不夠嚴格，政府監(jiān)管不力，使得消費者在購買時并不會以認證標志來影響其購買決策。

此外，農(nóng)產(chǎn)品中還存在生態(tài)食品、無公害食品、有機食品和綠色食品(A級，AA級)等認證，名目繁多，增加了消費者識別食品安全等級的難度，造成有與無差別不大的現(xiàn)象。況且，這些認證標志雖然名目上與國際標準類似，但國內(nèi)的食品很難達到國際上通用的認證標準要求，尤其是現(xiàn)在國內(nèi)基本上沒有真正達標有機產(chǎn)品的農(nóng)產(chǎn)品。因此，盲目的抄襲國際化標準的皮毛并不能真正實現(xiàn)食品安全質(zhì)量保證。

7　懲罰力度不夠大

臺灣地區(qū)有比較嚴厲的違法處罰措施，在立法中對于違反食品安全犯罪的處罰非常嚴厲，不僅要付出相當大的經(jīng)濟賠償，還有可能面臨較長的刑期，這也導致了臺灣地區(qū)食品安全犯罪成本極高，從而在一定程度上遏制了食品安全犯罪的發(fā)生。

臺灣地區(qū)對違法行為處罰采取一罪一罰制度，罰金刑和人身刑相結合，刑期最高累加可達30年，罰金最高可達上億元新臺幣，對人身體健康造成危害的處以徒刑，對違法行為情節(jié)重大或1年內(nèi)再次違法者，廢止其營業(yè)或工廠登記執(zhí)照。同時還設有違法公布制度，明確規(guī)定當?shù)刂鞴軝C關應公布違法者信息和違法情節(jié)。對食品標示及廣告內(nèi)容和禁止事項也做了具體規(guī)定。

《食品安全法》第92條至第94條對政府、有關食品安全監(jiān)管部門、機構不履行法定職責設定了法律責任。該法規(guī)定:食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務監(jiān)督管理部門或者其他有關行政部門不履行本法規(guī)定的職責或者濫用職權、造成后果的，由監(jiān)察機關或者任免機關依法對其主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予行政處分。只有其主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員構成濫用職權罪、玩忽職守罪的，才能追究其刑事責任，而對監(jiān)管部門自身的責任卻沒有提及。相對于企業(yè)的懲罰性條款來說，這3條責任條款對政府和有關食品安全監(jiān)管部門和機構的責任相比食品安全對廣大消費者的健康隱患相比，處罰力度較輕且規(guī)定也比較模糊，無法對監(jiān)管部門違法或不作為行為起到一個威懾和制約作用。

再者，由于部門職責不清，對于那些食品安全非其主要工作內(nèi)容的單位來講，往往疏于管理，缺少責任意識。而制度規(guī)定的不完備，又導致干多干少一個樣，干好干壞一個樣，整個食品鏈出現(xiàn)問題又不能只歸于一個部門的失職，某部門某個人過多的下大力氣治理不僅沒有獎勵措施，反而影響其考核的其他工作，這樣的現(xiàn)實矛盾使得監(jiān)管者沒有足夠的認真監(jiān)管動力。

8　公眾參與程度不夠

8.1臺灣地區(qū)民眾強烈的參與監(jiān)管意識

臺灣地區(qū)專門立法保護舉報者的人身安全，對違法行為投訴舉報者嚴守個人身份秘密，并積極鼓勵消費者向監(jiān)管部門舉報不合格食品，還設立了獎勵制度，積極推動了更廣維度內(nèi)的全方位監(jiān)管。

除卻個人舉報外，臺灣地區(qū)有力的社會團體監(jiān)督食品安全的社會監(jiān)督也很發(fā)達，主要是指臺灣地區(qū)各消費者保護團體對食品安全的監(jiān)督和宣導。目前臺灣地區(qū)主要有“消費者文教基金會”、“臺灣消費者保護協(xié)會”、“臺灣消費者權益促進會”、“中華婦女消費者協(xié)會”、“消費者團結互助協(xié)會”以及“綠色消費者基金會”。這些社會團體屬于民間組織，不受臺灣地區(qū)政府的約束，它們的主要功能在于推動消費者的維權意識和自我保護意識，提升消費者的地位，維護消費者合法權益的同時監(jiān)督政府的執(zhí)法效率。臺灣地區(qū)的消費者保護團體雖然屬于民間組織，但是擁有比較廣泛的權利，如可以對商品或服務的價格、品質(zhì)進行調(diào)查、比較，編印發(fā)行消費者保護刊物。此外，它們還可以接受消費者的申訴，調(diào)解消費爭議，必要時可直接提起消費訴訟。

8.2大陸群眾自主維權意識淡薄

按道理來講，廣大民眾應該是食品安全監(jiān)管的真正主人，所謂“民以食為天”，消費者是食品質(zhì)量保證的最終受益者，理應有更高的維權動力和熱情，可現(xiàn)實卻恰好相反。原因有多方面:

第一，食品安全信息的不對稱性。經(jīng)濟和生產(chǎn)的社會化，導致了消費者與生產(chǎn)過程的脫離，消費者所掌握的信息很有限，無法有效的對不法經(jīng)營者行為進行監(jiān)督和制約。

第二，民眾對政府的依賴性強。受傳統(tǒng)意識的影響，民眾還是對政府有過強的依賴性，所以在政府職責范圍內(nèi)的事情，更多的是被動式、間接的參與。

第三，舉報制度不明確?！妒称钒踩ā焚x予了公眾對食品問題進行舉報的權利，但是具體的舉報范圍沒有明確細致的規(guī)定，公眾不知自己能夠舉報的內(nèi)容究竟有哪些，應該向哪個部門進行舉報，原本各個部門間的職責就混亂不清，使得公眾有權無法使。除此之外，舉報者保護制度不足，舉報是一種風險性的行為，因為舉報者常常處于弱勢，甚至與經(jīng)營者存在雇傭關系，一旦被發(fā)現(xiàn)將會面臨人身、財產(chǎn)等利益損失的風險。而我國目前尚未建立完善的舉報者保護制度，勢必會阻礙公眾舉報的發(fā)展。

第四，食品安全監(jiān)管機構對公眾參與的回應性不夠，現(xiàn)行制度中沒有對公眾提供的食品安全信息和消費者投訴處理的法定時限與步驟的規(guī)定，往往是公眾向監(jiān)管機構提出了許多建議和意見，但大部分情形都未得到及時有效答復，最終只能石沉大海，吃了啞巴虧。

9　信息公開平臺

推進第三方監(jiān)管的前提就要打破信息的不對稱性，構建信息公開平臺是最為有效的方法。

臺灣地區(qū)擁有完善的市場安全監(jiān)測網(wǎng):在經(jīng)營者方面，輔導生產(chǎn)者如何建立產(chǎn)品的風險管控機制與紀錄、分析事件內(nèi)容，進一步提出處理措施，來提升應對食品安全事件發(fā)生的危機處理能力，或?qū)Σ划攬髮录绾芜M行澄清，減少消費者疑慮、降低產(chǎn)業(yè)行為，最后再由政府聯(lián)合生產(chǎn)者召開記者會，讓民眾了解處理過程，讓危害和恐慌降低到最小，科學地應對食品危機。在農(nóng)藥檢測方面，每一種農(nóng)作物在田間生長接近采收的階段時，都會有農(nóng)業(yè)改良場或臺灣地區(qū)省農(nóng)業(yè)藥物毒物試驗所的專家，至田間進行采樣化驗，并告知農(nóng)民目前農(nóng)藥的殘留情形，是否可以采收或應該延遲采收，以等待殘存的農(nóng)藥消退到安全容許量范圍內(nèi)再采收。

與此同時，臺灣地區(qū)如今加強了教育輔導:一是通過產(chǎn)業(yè)團體班會籌組技術服務團來加強食品安全及消費權益之宣導教育，引導從業(yè)者生產(chǎn)觀念與提供消費資訊。二是通過開設農(nóng)業(yè)專業(yè)訓練班使參訓農(nóng)民對當前農(nóng)業(yè)發(fā)展方向有全盤的認識與了解，以生產(chǎn)安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，同時強制畜禽養(yǎng)殖業(yè)者參與農(nóng)業(yè)專業(yè)訓練班，研習飼養(yǎng)管理技術及安全新知，強化生產(chǎn)者守法觀念，賦予生產(chǎn)者生產(chǎn)安全產(chǎn)品的責任。三是通過辦理相關從業(yè)人員HACCP衛(wèi)生安全講習訓練班，強化從業(yè)者守法及自主管理觀念，辦理水產(chǎn)專長獸醫(yī)師培訓，協(xié)助聘用獸醫(yī)師進駐養(yǎng)殖區(qū)，輔導漁民密切用藥。

我國國內(nèi)缺乏一個有中央政府牽頭設立的官方食品安全網(wǎng)站，將上述關于食品源頭上的安全評估結果、質(zhì)量認證標志查詢、追溯生產(chǎn)鏈的展示、不良企業(yè)和產(chǎn)品的及時曝光都掛在網(wǎng)站上，向所有網(wǎng)民公開，而且應該方便查閱，適合所有年齡段的人群。而現(xiàn)實情況是現(xiàn)有的“中國食品安全網(wǎng)”是有中國食品安全報社主辦，信息更新并不夠及時，內(nèi)容也多是活動和政府部門的日常工作匯報，不夠“親民”，不能滿足民眾基本信息量的需求。其中也設置了公民舉報專欄，可不知何故根本無法點擊進入，讓人摸不到頭腦。

10　對我國食品安全監(jiān)管制度設置的啟示

通過對臺灣地區(qū)的食品安全監(jiān)管制度的了解與分析，對比我國的現(xiàn)有制度，實差距懸殊。食品生產(chǎn)、加工和流通確實是一盤大棋，不是一個有關部門可以獨立解決的，但是這又是關乎所有中國人乃至出口至全球的人的健康利益，政府必須給予高度重視。在物質(zhì)生活得以滿足的現(xiàn)如今，如何吃的更健康成為大家關注的熱點，利用廣大群眾的監(jiān)督力量，發(fā)揮政府各部門的職能，敦促監(jiān)管者盡職盡責，將食品安全真正落到實處，讓百姓吃得放心舒心。

10.1主管部門職責科學分配

若要打破分段監(jiān)管模式，設立一個專門負責機關全權負責，在現(xiàn)階段不易完全實現(xiàn)。更為有效的措施是設立中央食品安全委員會，每一級政府再設地區(qū)級委員會，由中央垂直領導，級別應高于政府職能部門，由其統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)各相關部門，避免監(jiān)管混亂無力的情形。食品安全監(jiān)管部門在對食品供應實施全過程監(jiān)管的同時，需要將食品安全風險評估、預警和食品安全標準制訂職能獨立出去，確保食品安全監(jiān)管部門的績效。國務院衛(wèi)生行政部門負責成立由醫(yī)學、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估。賦予食品安全委員會以規(guī)則制定權與違法懲處權，相關的食品安全標準和加工生產(chǎn)流程進行統(tǒng)一規(guī)整，做到有法可依，執(zhí)法必嚴，不僅可以懲處小商販，還可以對不作為的職能部門相關負責人問責，使得無人僥幸，必將催促兩方嚴肅對待。

10.2加強源頭監(jiān)管和全產(chǎn)業(yè)鏈追溯制度

對于食品來講，問題的爆發(fā)多起于源頭，缺乏監(jiān)管，力度過微，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在的諸多問題亟待解決?？h級政府和農(nóng)技站應當加強宣傳農(nóng)藥殘留的基本知識，對農(nóng)民安全規(guī)范用藥進行技術指導，并輔以檢測、反饋和再指導。增強源頭監(jiān)管意識，把監(jiān)管對象向前延伸至農(nóng)田、生產(chǎn)周邊環(huán)境，完善農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、環(huán)保等部門對食品初級品管理機制，同時應輔導農(nóng)產(chǎn)初級加工處理或集貨場，從原料或半成品開始就導入危害分析預防管控慨念。政府部門應經(jīng)常性舉辦從業(yè)人員培訓班，提高從業(yè)人員的生產(chǎn)加工技能，提高食品安全意識。

在風險評估方面，可以推動兩岸之間的合作和資源共享，實現(xiàn)食品安全檢驗機構之間的有效整合，形成海峽兩岸監(jiān)測信息共享平臺。還可以通過兩岸醫(yī)療學術團體、個人等多種途徑，相互參訪，在大陸完善認證的權威性后，推動兩岸檢驗認證結果的互認，既節(jié)約了人力物力財力，又加快產(chǎn)品在口岸的通關速度，更加便利貿(mào)易往來。

著手建立完善的食品追溯體系，推廣國際上公認的HACCP，實現(xiàn)食品鏈關鍵點控制，一旦危機出現(xiàn)，可以一條線追本溯源，在事態(tài)控制的同時，也利于追查責任主體。為解決企業(yè)召回問題食品成本過高問題，可以由政府建立召回準備金，這樣一來，可以鼓勵企業(yè)在發(fā)現(xiàn)食品有缺陷時主動實施召回措施，企業(yè)如果實施了召回又能避免行政處罰、民事賠償，大多數(shù)的企業(yè)就會自動選擇采取召回措施，從而有效地阻止重大食品安全危機的出現(xiàn)。

10.3建構激勵相容的獎懲制度

對食品生產(chǎn)和銷售者來講，防止其暗中搗鬼的直接手段就是加大違法成本，另外，還可以建立行業(yè)誠信檔案，詳細記錄食品供給主體的信用等級，并向社會公布。近期已有報道，國務院決定在全國建立食品安全紅、黑名單制度，加快食品安全誠信體系建設，形成守信者受益，失信者受損的激勵約束機制。一旦出現(xiàn)嚴重的食品安全問題，不僅要予以罰款和刑事處罰，甚至可以拒絕其再進入食品市場，個人合伙則可能計入個人誠信檔案，杜絕由不良行為記錄的企業(yè)和個人從事食品生產(chǎn)、流通和銷售，使食品業(yè)成為良心產(chǎn)業(yè)。對于某些危險性高的食品，政府可以實施強制檢驗，經(jīng)檢驗合格后才可以進入流通。而對于有問題并召回的食品，事后進行無害化處理，并向有關部門報告，并不能因此而放松警惕。

對監(jiān)管執(zhí)法部門而言，實施首長問責制和雙罰制，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分，如離職、辭職、罷免、引咎辭職等，能夠引起相關領導的高度重視。行政問責制的實質(zhì)就在于防止和阻止行政官員濫用或誤用公共權力，通過加強問責讓各監(jiān)管機關時常保持謹慎和勤勉的態(tài)度。對于監(jiān)管機構沒有依法監(jiān)管或監(jiān)管不當時由本級人民政府或者上級人民政府有關部門責令改正，并對其通報批評。對由于食品監(jiān)管行為不作為或監(jiān)管不力引起重大食品安全事件造成損害的要承擔行政賠償責任等;構成犯罪的還要對主要領導或負責人的瀆職行為追究刑事責任。

同時獎懲兩門不可偏廢，食品安全監(jiān)管績效考核要以食品安全監(jiān)管部門履職狀況為依據(jù)，處罰那些食品安全“潛規(guī)則”長期存在而視而不見的監(jiān)管部門，對偶然性由于技術不確定性導致的食品安全問題需要的是完善食品安全風險分析體系，對于能夠檢出生產(chǎn)環(huán)節(jié)問題預防危害發(fā)生的部門進行表彰，對成績顯著的主管人員給予升職加薪獎勵。在食品安全方面認真負責的優(yōu)良企業(yè)，可以運用信息公開平臺對其表彰，配以有針對性的資金扶持和政策引導，以激勵更多的小企業(yè)做大做強。

10.4引入第三方監(jiān)督管理模式

不安全食品的最直接受害者就是消費者，保證消費者的優(yōu)先原則，完善舉報制度，使食品安全監(jiān)管從政府專權監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣姹O(jiān)管，可以有效規(guī)避地方性保護，可以起到四兩撥千斤的效果。

首先，提高消費者的自我保護意識，加強食品安全國民基礎教育和媒體食品安全知識宣傳，讓專業(yè)人員、大學生志愿者走進社區(qū)，進行多角度多渠道的普及宣傳，一步步改善公民維權意識，倡導自主保護。舉報制度的完善是當務之急，簡便有效的舉報程序比消協(xié)提起公益訴訟的成本更低，更受民眾歡迎。立法應明確舉報范圍、內(nèi)容和舉報受理部門。在舉報方式上，除了傳統(tǒng)的舉報、投訴、建議、聽證會等，可以依托現(xiàn)有的先進技術建立諸如手機短信、在線調(diào)查、在線訪談、管制論壇等電子化的參與方式。在方法上可以考慮建立類似公眾接觸、公民調(diào)查、新通信技術、公民會議、咨詢委員會、斡旋調(diào)解等多種行之有效的技術手段。

其次，建立食品安全監(jiān)管舉報獎勵和舉報保護制度?！妒称钒踩ā窙]有規(guī)定“問題食品”的舉報及獎勵制度，《食品安全法實施條例》雖然在第53條規(guī)定了舉報制度，但并沒有規(guī)定包括金錢在內(nèi)的任何獎勵，而各省或市的立法機關也沒有制定具體的食品安全法實施細則。因此，需要權力機關，至少是地方權力機關，通過制定相應的食品安全方面的法律規(guī)范來為這種獎勵制度提供合法性保障。這樣既可以彌補舉報對舉報者可能帶來的損失，又能激發(fā)公眾對舉報的責任心。比獎勵制度更關鍵的是舉報人的權利保護制度。我國到目前為止還沒有一部權威性的法律專門來保護舉報人的權利，可在中國這一人情社會，這一制度顯得尤為重要，應當向社會傳達正義的信念，避免被舉報人打擊報復，打消舉報人的內(nèi)心疑慮，逐步糾正社會觀念。

最后，不久的將來提高了公眾監(jiān)管力度后，政府的工作可以轉(zhuǎn)向“服務型”:一是強化消費者食品安全信息供給，主要措施有食品安全認證、食品安全分級、增加消費者食品安全知識等使食品安全從信任品轉(zhuǎn)變?yōu)樗褜て贰６峭茝V食品安全生產(chǎn)方式，主要有對食品生產(chǎn)原料和添加劑進行風險評價以決定是否允許使用、強制推廣食品安全管理體系等。減輕了政府的壓力，也有助于其完善內(nèi)部建構和制度改革，提高對舉報的處理效率。

除了消費者個體參與公眾監(jiān)督外，行業(yè)協(xié)會的力量也要充分發(fā)揮和利用。目前我國大部分的食品協(xié)會未將食品安全和質(zhì)量作為設置職能機構的標準，將更多的精力用于舉辦展銷會、進行技術培訓和交流、協(xié)助政府調(diào)研等，因此導致食品行業(yè)協(xié)會的機構設置偏離食品安全監(jiān)管的目標。未來，行業(yè)協(xié)會應當脫離于政府，構建政府與協(xié)會間的合伙關系，互相平等尊重聽取意見，這就要求政府必須給予行業(yè)協(xié)會更多的自治權，改變目前行業(yè)協(xié)會的雙重管理體制，協(xié)會可以起到協(xié)調(diào)政府和公眾紐帶的作用，幫助政府重拾公信力。

政府可以花力氣培養(yǎng)一個專業(yè)培訓認證、獨立的食品行業(yè)協(xié)會，不受行政機關的制約，有國家財政扶持，提升其地位，專門研究食品安全的整個流程，收集各種食品安全信息，并進行分析和評估，公布食品安全危險預警報告，曝光違法企業(yè)和食品產(chǎn)品。經(jīng)行政授權后還可以進行第三方質(zhì)量認證，以獨立性、專業(yè)性、透明性得到群眾的肯定。將食品安全質(zhì)量監(jiān)督部門與經(jīng)濟隔離，獨立成為一個機構，保證其免受地方政府和部門經(jīng)濟利益的影響和干擾，做到真正的公平公正和客觀。食品行業(yè)協(xié)會還應該致力于對食品安全相關的技術人員進行培訓，充分利用其所掌握的資源。

10.5打造公開透明的食品安全信息平臺

國家衛(wèi)生部可以嘗試牽頭建立統(tǒng)一的食品安全網(wǎng)公布信息，整合中央和地方的食品安全信息，統(tǒng)一信息發(fā)布主體和發(fā)布渠道，根

············據(jù)不同主體對信息需求的差異化，對食品安全信息進行分類發(fā)布，增強政府、企業(yè)與消費者之間的信息溝通，搭建通暢的信息橋梁。

該網(wǎng)站應包含食品安全監(jiān)測信息發(fā)布平臺、食品行業(yè)誠信評估認證平臺、政府監(jiān)管績效評估平臺、食品安全認知教育平臺、食品質(zhì)量安全追溯查詢平臺、消費者食品安全維權中心和食品企業(yè)質(zhì)量安全生產(chǎn)服務中心等模塊。其中最為關鍵的是中央監(jiān)管部門、各級地方監(jiān)管部門均應被強制要求將各自的食品安全監(jiān)管信息及時在食品安全網(wǎng)上發(fā)布，以實現(xiàn)食品質(zhì)量安全信息的共享與集成，形成中國食品安全信息監(jiān)測、通報、發(fā)布的網(wǎng)絡體系。無限制的免費全面開放，接受所有消費者及其新聞媒體的食品安全問題投訴及咨詢，并協(xié)助消費者的維權活動，使舉報成為平常人都隨手可做的事情。

在食品安全監(jiān)測信息發(fā)布平臺中，根據(jù)風險分析的定性和定量結果，適時公布一批高風險危害因子和對應的產(chǎn)品，提請公眾關注和警覺，同時，對一些低風險危害因子及對應產(chǎn)品也應及時公布，給消費者一個安全的信息導向，正確引導生產(chǎn)和消費，在充分知情權后有利于增強消費信心。