劉曉星

發(fā)展城市群能緩解城市?。?/p>

劉曉星

環(huán)境污染問題是我國城鎮(zhèn)化進程中的普遍問題。城市群由于集聚了更大規(guī)模的人口和經(jīng)濟活動，這個問題的嚴(yán)重性也就更加突出。

為了解決大城市面臨的各種問題，我國從上世紀(jì)90年代開始，在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的長三角和珠三角地區(qū)試水區(qū)域經(jīng)濟一體化，開展城市群的建設(shè)。繼“長三角”城市群和“珠三角”城市群之后，長江中游城市群正式進入我國城市群序列。日前，國務(wù)院批復(fù)同意《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。

在中國已進入大城市病高發(fā)期的背景下，城市群的規(guī)劃和建設(shè)對于城市管理和生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有哪些現(xiàn)實意義？打破行政區(qū)域規(guī)劃，設(shè)立城市群的發(fā)展戰(zhàn)略，在帶給中小城市發(fā)展機遇的同時，能否通過疏解大城市資源壓力來緩解或者解決大城市??？

事實證明，此前已經(jīng)獲得批復(fù)的長三角城市群和珠三角城市群已經(jīng)起到了財富引領(lǐng)作用，但是“簡單均衡”的發(fā)展模式同樣導(dǎo)致城市群可持續(xù)發(fā)展的前景不容樂觀。那么長江中游城市群該如何總結(jié)長三角和珠三角城市群在生態(tài)保護方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)？帶著這些問題，記者走訪了相關(guān)專家。

2015年6月30日傍晚，江蘇省淮安市，連續(xù)數(shù)天的暴雨過后，再遇黑云壓城，天際線上出現(xiàn)一線天現(xiàn)象。CFP/供圖

城市群能否緩解城市??？

“大城市病”在我國已不容忽視。中國社科院此前發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告NO.7》稱，中國已進入大城市病高發(fā)期，當(dāng)前287個地級及以上建制市近九成處于“亞健康”狀態(tài)，存在諸如二元結(jié)構(gòu)加劇、環(huán)境質(zhì)量下降、交通擁堵嚴(yán)重、城市脆弱性凸顯等問題。

數(shù)據(jù)顯示，1978～2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升至53.7%，已達世界平均水平，100萬人以上的特大城市已達66座。中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員單菁菁在接受記者采訪時介紹說，從全國城市發(fā)展的總體情況來看，相比于倫敦、紐約、巴黎等一些發(fā)達國家的城市，我國城市的健康發(fā)展水平普遍偏低，城市內(nèi)部發(fā)展不平衡現(xiàn)象較為突出，城市健康發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正在起步，但中國目前有2.6億農(nóng)民工，這樣一個數(shù)量龐大的群體的城鎮(zhèn)化進程，絕不是一蹴而就的事情。

在當(dāng)下的進城務(wù)工的農(nóng)民群體中，第一代中很多人還眷戀著土地和田園生活，期待著在城市打幾年工后衣錦還鄉(xiāng)。而更多的新生代農(nóng)民工，早已經(jīng)習(xí)慣了城市生活，不愿再回到家鄉(xiāng),但在城市也難以找到立足之地。

與此同時，北上廣等超級大都市的承載能力日趨飽和也成為不爭的事實。交通擁堵、大氣污染、水資源匱乏，隨著城市人口規(guī)模的進一步擴大，很多公共設(shè)施都將難以承載。不過，簡單增加城市容量絕不是解決人口數(shù)量猛增的正確方法，有的甚至造成更加嚴(yán)重的后果?！柏澏嗲蟠蟆钡某擎?zhèn)化建設(shè)也導(dǎo)致一些“空城”出現(xiàn)。

雖然面臨著諸多挑戰(zhàn)，城鎮(zhèn)化仍是目前中國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。而“城市群”的建設(shè)，會將大城市和中小城市的優(yōu)勢發(fā)揮到最大化，彼此之間又能相互補位，彌補不足。

“解決城市病最好的辦法就是建設(shè)城市群?！眹野l(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬指出，現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)達的長三角、珠三角地區(qū)，都有已經(jīng)建好的城市群模式。這樣的城市結(jié)構(gòu)，為未來其他地區(qū)發(fā)展提供了切實有效的參考樣本。

以長三角為例，上海周邊有鎮(zhèn)江、南通等中等城市，它們下面還有更小的城市，江浙地區(qū)的一些鎮(zhèn)也具備了小城市的規(guī)模。高鐵、動車等現(xiàn)代軌道交通將城市群緊密地連接在一起，居民可以方便地往來于大城市和它的衛(wèi)星城，這就能夠?qū)崿F(xiàn)人口的宜居和城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展“魚和熊掌”兼得。

“有研究表明，健康發(fā)展水平較高的城市在地域空間上呈現(xiàn)聚集狀態(tài)或集群狀態(tài)，說明城市之間存在明顯的學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。城市管理和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的空間相關(guān)性較高，更需要跨區(qū)域的協(xié)作和治理?！敝袊鐣茖W(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱表示。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展規(guī)劃部主任文輝認(rèn)為，由于城市群會對中小城市抱輻射，中小城市將迎來發(fā)展機遇，同時倒逼大城市進行部分功能疏解，以達到緩解大城市病的作用。

在采訪中，業(yè)內(nèi)專家一致認(rèn)為，城市群的精髓是聯(lián)合，優(yōu)勢在整體，宗旨是分工合作。環(huán)境污染的治理不是憑一省、一地之力就可以解決的。長江中游城市群規(guī)劃獲批，這就意味著未來長江中游城市群可以打破行政區(qū)域規(guī)劃體制，建立跨區(qū)域流域治理的有效機制，成為跨區(qū)域環(huán)境治理的契機。

當(dāng)前，由于各地對綜合發(fā)展指標(biāo)的盲目追求，城市群建設(shè)中“鋪攤子”、“攤大餅”成為許多城市一貫的發(fā)展思路，一味向著“高、大、全”的目標(biāo)前進，也失去了城市原有的特色。

城市群會引發(fā)城市病嗎？

在采訪中，記者了解到，目前我國城市群在發(fā)展模式上普遍存在兩大問題，即內(nèi)涵上的簡單化和形態(tài)上的粗放型。當(dāng)前我國城市群的發(fā)展模式往往只偏重一個方面，尤其是空間上的拓展。

受我國城鎮(zhèn)化進程整體水平和歷史條件局限，我國幾大城市群仍停留在較粗放的發(fā)展階段，缺乏長遠眼光，效率較低。

廣東行政學(xué)院公共管理學(xué)教研部教授王玉明針對珠三角城市群一體化發(fā)展進行過深入的研究。結(jié)果顯示，目前珠三角一體化仍處于探索階段，與確立的目標(biāo)還有很大差距。

環(huán)境污染問題是我國城鎮(zhèn)化進程中的普遍問題。城市群由于集聚了更大規(guī)模的人口和經(jīng)濟活動，這個問題的嚴(yán)重性也就更加突出。

按照新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，2013年珠三角區(qū)域空氣質(zhì)量達標(biāo)率僅為75.1%，以臭氧、PM2.5污染為特征的區(qū)域復(fù)合型污染問題仍較突出，灰霾現(xiàn)象時有發(fā)生。珠三角地區(qū)許多市跨界河流污染嚴(yán)重，有的河段水質(zhì)劣于Ⅴ類。除空氣、水污染外，珠三角地區(qū)跨域土地污染、酸雨污染等也很嚴(yán)重，許多行政區(qū)交界地帶成了“生態(tài)重災(zāi)區(qū)”。應(yīng)該說，環(huán)境保護一體化進展可以用緩慢來形容。

事實上，我國的幾大城市群均存在“先污染、后治理”的問題。在快速城鎮(zhèn)化背景下，環(huán)境污染問題是通病，如何兼顧經(jīng)濟效益和生態(tài)效益是我國城市群發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)。

采訪中，業(yè)內(nèi)專家表示，當(dāng)前，隨著中西部城市群陸續(xù)崛起，環(huán)境保護與城市群經(jīng)濟的矛盾也出現(xiàn)了自東向西蔓延的趨勢。

與此同時，對于跨省域的城市群，由于政府之間協(xié)調(diào)能力不足，城市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，沒有形成良好的分工協(xié)作格局，多數(shù)城市群仍處于粗放式增長階段，可持續(xù)發(fā)展壓力大。而在珠三角地區(qū)，盡管是在一個省域范圍內(nèi)也依然無法擺脫產(chǎn)業(yè)雷同的粗放發(fā)展模式。

在采訪中，一些專家對于目前“簡單均衡”的城市群發(fā)展模式表示擔(dān)憂：現(xiàn)有部分城市群建設(shè)存在區(qū)域重疊、功能重合、小而分散等問題，這使得一些城市群不但沒有形成聚合效應(yīng)，反而有了“割裂”的趨向。

城市群如何避免城市??？

如何克服城市群發(fā)展模式上的簡單化和粗放型呢？專家建議，必須對長江中游城市群進行精細規(guī)劃。事實上，城市群的規(guī)劃應(yīng)基于自身獨特的區(qū)位優(yōu)勢和資源條件，力求精細和專業(yè)，符合城市群內(nèi)的發(fā)展需要。在規(guī)劃上，應(yīng)摒棄浮華、回歸理性，不能沉溺于“眼球效應(yīng)”，從玩概念轉(zhuǎn)向求真務(wù)實。

4月6日，國務(wù)院批復(fù)同意《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》。這是貫徹落實長江經(jīng)濟帶重大國家戰(zhàn)略的重要舉措，對于加快中部地區(qū)全面崛起、探索新型城鎮(zhèn)化道路、促進區(qū)域一體化發(fā)展具有重大意義。CFP/供圖

長沙市政府副秘書長歷江華表示，在新常態(tài)下，長江中游城市群協(xié)同發(fā)展必須走差異化之路，實現(xiàn)區(qū)域錯位發(fā)展。

如何發(fā)揮城市群里各城市的比較優(yōu)勢，使各個城市深度參與城市群內(nèi)的合作并承擔(dān)相應(yīng)的層級職能，對于城市群的發(fā)展有著重要意義。要實現(xiàn)深度合作，形成長期的、具有約束力的合作制度和體制機制至關(guān)重要。從我國現(xiàn)有的政策和制度框架體系看，要想依靠城市群自身解決合作制度和體制機制問題，顯然缺乏可行性。只有通過自上而下的體制機制改革，理順不同層級城市的資源配置關(guān)系，建立合理的利益協(xié)調(diào)和補償機制，才有可能逐漸實現(xiàn)城市群內(nèi)部的深度合作，推進協(xié)同發(fā)展。

在建設(shè)高水平的城市群方面，專家給出的建議是從國家政策上加強規(guī)劃，鼓勵各地在發(fā)展本地區(qū)城市群的同時，也要加強區(qū)域協(xié)作和分工，明確產(chǎn)業(yè)功能定位，杜絕“跟風(fēng)”。

如何實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境治理？

城市群的精髓是聯(lián)合，優(yōu)勢在整體，宗旨在分工合作。包含武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群的長江中游城市群在“共飲長江水”的維系之下，長江的生態(tài)安全，關(guān)系建設(shè)長江中游城市群的全局，如何做好生態(tài)這篇大文章？環(huán)保專家表示，長江中游城市群要為全國跨區(qū)域環(huán)境治理提供可借鑒的經(jīng)驗，特別是為大江大河流域的整體開發(fā)提供示范。長江中游城市群應(yīng)加強生態(tài)環(huán)境一體化合作，建立跨區(qū)域跨流域治理的有效機制，提供跨區(qū)域環(huán)境治理的契機。

實踐經(jīng)驗表明，城市群的發(fā)展普遍面臨的一個問題是缺乏區(qū)域?qū)用娴闹卫怼－h(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工、國家環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點實驗室主任王金南在接受記者采訪時指出，20多年的實踐證明，長三角和珠三角地區(qū)經(jīng)濟一體化對解決區(qū)域環(huán)境問題起到了十分積極的作用。

從產(chǎn)業(yè)特點來看，長江中游城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同較為明顯。

跨區(qū)域的城市群規(guī)劃，要解決的核心問題就是如何處理好城市、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化。對此，王金南認(rèn)為，長江中游城市群的整體建設(shè)有利于將這種劣勢轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)勢，通過打破行政區(qū)界限，從城市群整體角度重新布局和梳理產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作，將有利發(fā)揮整體競爭優(yōu)勢。

國家發(fā)改委地區(qū)司副司長于合軍在接受記者采訪時說：“我們做的跨區(qū)域城市群規(guī)劃并不是一個簡單的疊加，而是將城市群作為一個整體進行考慮，將產(chǎn)業(yè)分工合理布局。根據(jù)《規(guī)劃》要求，在長江中游城市群建設(shè)中，在充分考慮地理空間的容納能力和自然環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)上，對城市群中各個城市不同的功能進行科學(xué)定位，從而促進城市群產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和協(xié)同發(fā)展。”

那么，是不是在一定區(qū)域內(nèi)，不同城市間存在相同的產(chǎn)業(yè)就可以看作是區(qū)域間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化呢？對此，于合軍認(rèn)為，要辯證地看一個區(qū)域產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化和差異化問題。在一定區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)一定程度的同質(zhì)化，有利于聯(lián)手打造產(chǎn)業(yè)集群，增強這個區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的競爭力。在這種情況下，同質(zhì)化的核心或者關(guān)鍵是要避免惡性競爭和內(nèi)部的相互蠶食。

《規(guī)劃》根據(jù)各個城市的資源稟賦、環(huán)境容量、發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿Γ瑢⑼ㄟ^優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局，提高各類資源、要素和設(shè)施的利用效率與共享水平，加快推動生活方式向綠色低碳和文明健康方向轉(zhuǎn)變。

如何突破分割式發(fā)展模式？

王金南介紹說，從生態(tài)環(huán)境質(zhì)量來看，目前，長江中游城市群生態(tài)建設(shè)水平總體上好于長三角和珠三角。數(shù)據(jù)顯示，長江中游城市群森林覆蓋率為53%，要遠高于長三角的30%和珠三角的49%；從環(huán)境承載力綜合評價來看，長江中游城市群的環(huán)境綜合評價得分要高于長三角和珠三角區(qū)域；在大氣環(huán)境質(zhì)量方面，3個區(qū)域都面臨著城市質(zhì)量不達標(biāo)問題；在水環(huán)境質(zhì)量方面，3個區(qū)域水資源都較豐富，干流水質(zhì)普遍較好，但城市河段黑臭、部分湖泊水質(zhì)較差。

在我國主體功能區(qū)規(guī)劃中，長江中游城市群的功能定位為重點開發(fā)地區(qū)，是長江中游城市化建設(shè)加快發(fā)展的重點地區(qū)。然而，隨著這個地區(qū)城市化進程加快，區(qū)域的人口、產(chǎn)業(yè)會向城市群集聚，勢必會進一步加劇環(huán)境污染。這對長江中游城市群區(qū)域環(huán)境承載能力提出了考驗。

王金南認(rèn)為，首先，應(yīng)該加強區(qū)域環(huán)境綜合決策機制建設(shè)，建立環(huán)境管理高層協(xié)商機制，共同協(xié)商應(yīng)對區(qū)域性的環(huán)境問題。明確生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護的整體定位，確定區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護的整體目標(biāo)和重點。要由一個省或市出面牽頭建立機制，協(xié)調(diào)解決那些單靠一個省市難以解決的重大生態(tài)環(huán)境問題，促進和保障區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。其次，要加強頂層設(shè)計，開展區(qū)域環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)保護紅線劃定、生態(tài)保護一體化規(guī)劃的編制和實施，建設(shè)區(qū)域城市群環(huán)境共同體。

環(huán)?！皹?biāo)準(zhǔn)一致化”是協(xié)同治理區(qū)域污染的前提。在王金南看來，在長江中游城市群推進和建設(shè)過程中，必須盡早統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，包括區(qū)域環(huán)境保護條例、行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、機動車燃油標(biāo)準(zhǔn)等，借助“統(tǒng)一”機制驅(qū)動城市群的產(chǎn)業(yè)升級和提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，而且這個時間表和路線圖盡可能提前發(fā)布，以便每個城市都有一定的準(zhǔn)備期。

由于城市群內(nèi)各個地區(qū)的自然環(huán)境、地形地貌、河流湖泊等分布不均衡，區(qū)域內(nèi)一些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展受到了環(huán)境限制而不得不承擔(dān)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的功能。

長江中游城市群的建設(shè)和發(fā)展可發(fā)揮長江黃金“中三角”水道獨特的優(yōu)勢。同時，長江中游是南水北調(diào)的重要儲備區(qū)，水生態(tài)保護、水資源開發(fā)、水污染治理，對全國都有重要影響。目前正在建設(shè)的武漢城市圈、環(huán)長珠潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群，都是在“共飲長江水”的維系之下。維護長江的生態(tài)安全是長江中游城市群發(fā)展最重要的基礎(chǔ)、最核心的內(nèi)容以及最終建設(shè)的目標(biāo)，關(guān)系到建設(shè)長江中游城市群的全局。

業(yè)內(nèi)專家建議，長江中游城市群要建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制，打破行政區(qū)劃格局，區(qū)域合作治水、用水，借鑒國內(nèi)外生態(tài)保護成功的經(jīng)驗，在水資源開發(fā)利用保護進行深度、長效合作。“打破跨行政區(qū)域各自為政的格局，形成流域環(huán)境生態(tài)保護上下聯(lián)動機制?！币晃粯I(yè)內(nèi)專家表示。

長江中游城市群建設(shè)是全國經(jīng)濟發(fā)展重要增長極，因此，必須在建設(shè)中對水資源實行最嚴(yán)格的管理制度。要建立水資源、生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度和用途管理制度，劃定水生態(tài)保護紅線，實行水資源有償使用制度、生態(tài)補償制度。在水資源配置上，劃定河流生態(tài)用水量。