◎謝德體

建立健全農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)機(jī)制，保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全

◎謝德體

改革開(kāi)放37年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件不斷改善但其管護(hù)問(wèn)題也成為日益突出的問(wèn)題。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴(yán)重正成為當(dāng)前的新問(wèn)題。根據(jù)重慶煙區(qū)調(diào)查，已建成的基礎(chǔ)設(shè)施總體損毀率已達(dá)13%，其中，烤房損壞12.5%、蓄水池16.4%、灌溉渠系22%、農(nóng)機(jī)26%、育苗大棚損毀閑置10.7%、田間機(jī)耕道路13%。骨干鄉(xiāng)村暢通路還未到維修期，如果管護(hù)維修機(jī)制不及時(shí)解決，隨著時(shí)間推移，近幾年集中建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)入維修期之后，整個(gè)煙區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施安全營(yíng)運(yùn)隱患會(huì)越來(lái)越凸顯。主要原因：一是產(chǎn)權(quán)不夠明晰，管護(hù)責(zé)任難落實(shí)，已建成的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施絕大部分雖明確交給了村委會(huì)，但村集體并未進(jìn)行產(chǎn)權(quán)確認(rèn)，即使產(chǎn)權(quán)落實(shí)到村集體，因村內(nèi)社隊(duì)、農(nóng)戶(hù)之間種植面積不同、受益程度差異較大，而“受益人”組織化程度滯后，相關(guān)制度及運(yùn)行規(guī)范尚未建立起來(lái)，其產(chǎn)權(quán)實(shí)際上處于“人人所有，但人人無(wú)份”的虛置狀態(tài)，靠“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的管護(hù)思路，很難有效落實(shí)管護(hù)責(zé)任，從而造成“農(nóng)業(yè)行業(yè)管不到、村社集體管不好、農(nóng)民又管不了”的困境。二是管護(hù)資金不足，管護(hù)機(jī)制難建立，除等級(jí)公路和大中型水庫(kù)納入專(zhuān)門(mén)部門(mén)管護(hù)外，其他的未納入?yún)^(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理范圍，也無(wú)經(jīng)費(fèi)預(yù)算。三是由于管理主體錯(cuò)位及相關(guān)機(jī)制缺失，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受益主體自籌資金或投工投勞的方式參與管護(hù)維修基本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不僅是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要保障，對(duì)改善農(nóng)區(qū)生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、助推農(nóng)民增收也具有重要作用，其管護(hù)機(jī)制必須大力加以完善。

1.以設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革為重點(diǎn)，建立長(zhǎng)效機(jī)制

產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是造成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)人管護(hù)的根源。只有推進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰所有權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)管理權(quán)，堅(jiān)持“建設(shè)、管理”并重原則，才能實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建、管、用和責(zé)、權(quán)、利的有機(jī)統(tǒng)一，才能建立起“平

時(shí)有人管、壞了有人修、更新有保障”的長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，從而最大限度地發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率，保障農(nóng)民長(zhǎng)期受益。一是要以土地股份合作為抓手，推進(jìn)農(nóng)區(qū)承包土地股份合作制。土地股份合作制打破了農(nóng)民承包耕地的地塊界線，有利于統(tǒng)籌規(guī)劃、推進(jìn)農(nóng)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于推進(jìn)農(nóng)村人口的市民化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)化和規(guī)模種植水平。要按中央要求落實(shí)耕地承包期限永久不變，以農(nóng)區(qū)土地資產(chǎn)為核心建立法人實(shí)體，農(nóng)民以自己占有的股份對(duì)承包耕地進(jìn)行管理，并從土地資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)中獲得相對(duì)穩(wěn)定的收益。二是落實(shí)資產(chǎn)量化確權(quán)，要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目形成的固定資產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)組織的其它集體資產(chǎn)一并量化確權(quán)到每個(gè)農(nóng)戶(hù)，讓農(nóng)民成為“基礎(chǔ)設(shè)施的主人”，允許村民之間轉(zhuǎn)讓所擁有的承包土地和固定資產(chǎn)的股份，村民通過(guò)信息公開(kāi)、程序公正的做法參與到土地股份合作社及集體所有固定資產(chǎn)的管理、決策中，形成一個(gè)利益共享、農(nóng)民自我管理的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理平臺(tái)。三是試點(diǎn)資產(chǎn)作價(jià)入股，組建經(jīng)營(yíng)性股份合作社。試點(diǎn)由基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)主體以設(shè)施資產(chǎn)作價(jià)折股，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體以現(xiàn)金出資入股，組建經(jīng)營(yíng)性股份合作社。

2.根據(jù)設(shè)施類(lèi)型明確管護(hù)主體，落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施可分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性三種類(lèi)型，應(yīng)根據(jù)不同設(shè)施類(lèi)型明確管護(hù)責(zé)任主體，多渠道落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)。一是鄉(xiāng)村骨干暢通道路、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施屬于純公益性設(shè)施，管護(hù)責(zé)任應(yīng)由政府相應(yīng)部門(mén)承擔(dān)。二是灌溉及人飲蓄水池、人飲供水管網(wǎng)、灌溉渠系、田間機(jī)耕路等設(shè)施，考慮其具有公益性特征，應(yīng)由農(nóng)區(qū)集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體來(lái)承擔(dān)，由區(qū)縣主管部門(mén)通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)管護(hù)基金給予資助。三是除了公益性和準(zhǔn)公益性設(shè)施之外，包括烤房、育苗大棚、農(nóng)用機(jī)械等設(shè)施大多具有通用性，這類(lèi)經(jīng)營(yíng)性設(shè)施管護(hù)責(zé)任應(yīng)由新型經(jīng)營(yíng)主體來(lái)承擔(dān)，對(duì)設(shè)施大修或自然災(zāi)害造成的嚴(yán)重?fù)p毀，可通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)管護(hù)基金給予資助。四是建立專(zhuān)項(xiàng)管護(hù)基金，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中適當(dāng)提取一定比例作為專(zhuān)項(xiàng)管護(hù)基金。五是完善管護(hù)基金使用機(jī)制，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。專(zhuān)項(xiàng)管護(hù)基金由區(qū)縣的行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理，主要用于準(zhǔn)公益性項(xiàng)目及經(jīng)營(yíng)性設(shè)施的維護(hù)補(bǔ)貼，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用、滾動(dòng)使用；補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮設(shè)施維護(hù)成本及項(xiàng)目性質(zhì)，合理設(shè)置補(bǔ)貼比例。專(zhuān)項(xiàng)管護(hù)基金，應(yīng)由主管部門(mén)按照簡(jiǎn)化、公開(kāi)、效益最大化的原則使用，可以先建后補(bǔ)、也可以實(shí)行項(xiàng)目招標(biāo)。同時(shí)，要通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼和稅收減免等政策，大力扶持生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)服務(wù)組織發(fā)展，只有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體既受益又出錢(qián)才會(huì)真正承擔(dān)起管護(hù)責(zé)任。

3.建立設(shè)施管理評(píng)價(jià)機(jī)制，推進(jìn)管護(hù)到位

為持續(xù)穩(wěn)定的推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)，保障設(shè)施有效使用管護(hù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，根據(jù)農(nóng)民收入水平和專(zhuān)業(yè)化服務(wù)水平、基礎(chǔ)設(shè)施配套及完好率、政府用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的專(zhuān)項(xiàng)資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)制度、基礎(chǔ)設(shè)施綜合利用效率等方面建立指標(biāo)體系，一一進(jìn)行量化，根據(jù)重要程度確定指標(biāo)權(quán)重，并加大設(shè)施管理在考核評(píng)價(jià)中的權(quán)重。通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整不斷優(yōu)化資源配置，最終建立由市場(chǎng)主導(dǎo)的設(shè)施管護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。要加大宣傳，發(fā)動(dòng)全社會(huì)，特別是農(nóng)民增強(qiáng)保護(hù)意識(shí)，自覺(jué)看管好和維護(hù)好現(xiàn)有設(shè)施。要通過(guò)制度建設(shè)分清設(shè)施管理部門(mén)的責(zé)任和權(quán)限，做到日常維護(hù)有人管，破壞設(shè)施有人抓。要勇于創(chuàng)新，不斷探索農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)管理、維修養(yǎng)護(hù)的新機(jī)制?？梢蕴剿髟谡O(jiān)管和指導(dǎo)下的市場(chǎng)化管理模式，多種形式確保設(shè)施能夠有效運(yùn)行、發(fā)揮效能。

4.制定設(shè)施管護(hù)指導(dǎo)意見(jiàn)，明確具體措施

管護(hù)機(jī)制不活制約了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)。由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的管理涉及多個(gè)部門(mén)，很多政策都是部門(mén)單獨(dú)制定，導(dǎo)致職能交叉重疊、政出多門(mén)、責(zé)權(quán)不清。由于管理體制的不完善，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審批難，資金難，管理維護(hù)難，重建設(shè)輕管理的事情時(shí)有發(fā)生。國(guó)家應(yīng)盡快制定出臺(tái)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的指導(dǎo)意見(jiàn)，從管護(hù)主體及責(zé)任界定、管護(hù)資金籌措、管護(hù)制度建立及機(jī)制創(chuàng)新等方面提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。

（謝德體，民革重慶市委會(huì)副主委，西南大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)/責(zé)編 張棟）