文｜季 章

存款保險(xiǎn)制度破題

文｜季 章

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)事實(shí)上對(duì)銀行存款進(jìn)行全額隱形擔(dān)保，銀行信用更多體現(xiàn)著國(guó)家信用。中國(guó)老百姓通常認(rèn)為，把錢放銀行里是最安全的，但放眼全球并非如此。

2014年11月30日，國(guó)務(wù)院法制辦公布了《存款保險(xiǎn)條例(征求意見(jiàn)稿)》，向社會(huì)各界征求意見(jiàn)，這標(biāo)志著醞釀20多年的存款保險(xiǎn)制度即將建立。

條例規(guī)定，存款最高償付限額為人民幣50萬(wàn)元，保費(fèi)由銀行交納。根據(jù)中國(guó)人民銀行對(duì)2013年底存款情況的測(cè)算，50萬(wàn)元可以覆蓋99.63%的存款人的全部存款。

據(jù)了解，這一限額并不是固定不變的，中國(guó)人民銀行會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、存款結(jié)構(gòu)變化、金融風(fēng)險(xiǎn)狀況等因素調(diào)整最高償付限額，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。業(yè)內(nèi)人士估計(jì)，存款保險(xiǎn)條例或?qū)⒂?015年初正式實(shí)行。

為利率市場(chǎng)化做準(zhǔn)備

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)事實(shí)上對(duì)銀行存款進(jìn)行全額隱形擔(dān)保，銀行信用更多體現(xiàn)著國(guó)家信用。中國(guó)老百姓通常認(rèn)為，把錢放銀行里是最安全的，但放眼全球并非如此。

存款保險(xiǎn)制度作為一種金融保障制度，以立法形式為儲(chǔ)戶存款安全作了制度上的保證，具有限額賠償、強(qiáng)制投保、差別費(fèi)率、降覆蓋面廣的特點(diǎn)。據(jù)了解，目前國(guó)際上已經(jīng)有110多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了這種制度。50萬(wàn)元約為2013年中國(guó)人均GDP的12倍，遠(yuǎn)高于國(guó)際水平。

1993年，中國(guó)政府首次于《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》提出建立存款保險(xiǎn)制度。2014年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議開(kāi)幕會(huì)上，明確將“建立存款保險(xiǎn)制度，健全金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制”納入2014 年的重點(diǎn)工作。

為什么選擇在這個(gè)時(shí)間點(diǎn)出臺(tái)條例？“從世界各國(guó)的情況來(lái)看，存款保險(xiǎn)制度的建立一般是在利率市場(chǎng)化改革之前或之中。”中國(guó)銀行國(guó)際金融研究所副所長(zhǎng)宗良在接受媒體采訪時(shí)表示。

他舉例說(shuō)，美國(guó)是1934年建立起來(lái)的，德國(guó)大概是1966年，韓國(guó)大概是20世紀(jì)90年代建起來(lái)的，香港特別行政區(qū)是2006年建起來(lái)的，時(shí)間跨度非常之大。

十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，在利率市場(chǎng)化的前提下，國(guó)家允許銀行破產(chǎn)。這牽涉到千家萬(wàn)戶的存款安全，銀行一旦出現(xiàn)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，就需要有存款保險(xiǎn)制度來(lái)保障存款人利益。

“近些年未提及存款保險(xiǎn)制度，主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)背景發(fā)生了很多變化?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)銀行業(yè)研究中心主任郭田勇表示，“現(xiàn)在再次提出存款保險(xiǎn)，并不是為了解脫中央銀行，而是為下一步的利率市場(chǎng)化、降低民營(yíng)銀行準(zhǔn)入門檻這兩項(xiàng)重要金融改革做準(zhǔn)備。”

“不僅對(duì)中國(guó)銀行業(yè)，對(duì)整個(gè)中國(guó)金融業(yè)而言，存款保險(xiǎn)制度都是一項(xiàng)非常重要的改革。存款保險(xiǎn)制度改革已經(jīng)醞釀很久了，現(xiàn)在推出是比較成熟的。就存款保險(xiǎn)制度對(duì)金融改革的重要性而言，我認(rèn)為存款保險(xiǎn)制度是我們進(jìn)一步金融改革的基礎(chǔ)?！敝袊?guó)社科院金融研究所銀行研究室主任曾剛表示。

他強(qiáng)調(diào)，“存款保險(xiǎn)制度是金融安全網(wǎng)的重要組成部分。2008年次貸危機(jī)以來(lái)，在美國(guó)及歐洲的金融發(fā)達(dá)國(guó)家，存款保險(xiǎn)制度在維護(hù)銀行體系穩(wěn)定方面都發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用?！?/p>

曾剛分析，存款保險(xiǎn)制度有助于降低銀行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，這對(duì)民資進(jìn)一步進(jìn)入銀行業(yè)有很強(qiáng)的助推作用。通過(guò)有效限制風(fēng)險(xiǎn)外溢，存款保險(xiǎn)制度為問(wèn)題銀行的破產(chǎn)倒閉提供了必要的前提，有進(jìn)有退這才是一個(gè)完整有效的市場(chǎng)。

核心是保護(hù)存款人利益

存款保險(xiǎn)制度專家、復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)系副教授姚志勇認(rèn)為，該制度的核心，是保護(hù)存款人利益。

他列舉了存款保險(xiǎn)制度的四大優(yōu)點(diǎn)，首先，該制度有利于中小銀行發(fā)展以及銀行間公平競(jìng)爭(zhēng)。在沒(méi)有存款保險(xiǎn)制度時(shí)，因大銀行“大而不能倒”，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的儲(chǔ)戶傾向于將存款放在大銀行。建立存款保險(xiǎn)制之后，中小銀行成為參保機(jī)構(gòu)，儲(chǔ)戶存款的風(fēng)險(xiǎn)性降低，有利于其吸收更多存款。而且，“船小好調(diào)頭”，中小銀行、民營(yíng)銀行、互聯(lián)網(wǎng)銀行可以通過(guò)金融創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、提高效率來(lái)和大銀行競(jìng)爭(zhēng)。

其次，有利于緩解中小企業(yè)貸款難、融資難。長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)銀行業(yè)被幾大國(guó)有銀行壟斷，非正規(guī)的民間金融、地下錢莊盛行。有了存款保險(xiǎn)制以后，利率市場(chǎng)化加上政府允許鼓勵(lì)民營(yíng)中小銀行發(fā)展，以前那些非正規(guī)、高風(fēng)險(xiǎn)的民間金融、地下錢莊完全可以變成合法正規(guī)的中小銀行、小微金融企業(yè)。而這些中小銀行貸款主要服務(wù)對(duì)象是中小企業(yè)，發(fā)展起來(lái)后會(huì)進(jìn)一步減輕甚至消除中小微企業(yè)貸款難、融資難的老問(wèn)題。

一旦存款保險(xiǎn)制度正式確立，對(duì)各家銀行將會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？宗良表示，短期來(lái)看，存款保險(xiǎn)制度的推出會(huì)增加銀行的經(jīng)營(yíng)成本，但是成本不高。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，有利于推進(jìn)、督促銀行業(yè)的改革。

第三，存款保險(xiǎn)制度也減輕了政府和納稅人的負(fù)擔(dān)。一直以來(lái)，中國(guó)事實(shí)上施行由政府擔(dān)保的隱性存款保險(xiǎn)，一旦金融機(jī)構(gòu)發(fā)生資不抵債，都由政府作為最后還款人給予賠付，金融機(jī)構(gòu)“負(fù)盈不負(fù)虧”，這既不公平也無(wú)效率。

他強(qiáng)調(diào)說(shuō)，特別是近年，由于自身債務(wù)上升，很多地方政府為銀行提供隱性存款擔(dān)保已經(jīng)變得不可能。與此同時(shí)，這些年中國(guó)商業(yè)銀行普遍贏利豐厚，為建立顯性存款保險(xiǎn)制度提供了必要的物質(zhì)條件。讓金融機(jī)構(gòu)自己出資建立保險(xiǎn)基金，責(zé)、權(quán)、利清晰，而不增加政府和納稅人負(fù)擔(dān)，換一個(gè)角度來(lái)看也有助于消除各級(jí)政府干預(yù)銀行日常經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，使銀行真正市場(chǎng)化、商業(yè)化。

一旦存款保險(xiǎn)制度正式確立，對(duì)各家銀行將會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？宗良表示，短期來(lái)看，存款保險(xiǎn)制度的推出會(huì)增加銀行的經(jīng)營(yíng)成本，但是成本不高。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，有利于推進(jìn)、督促銀行業(yè)的改革。

中華工商時(shí)報(bào)副總編、南開(kāi)大學(xué)國(guó)經(jīng)所客座教授劉杉撰文分析認(rèn)為，利率市場(chǎng)化初期會(huì)導(dǎo)致利率升高，并會(huì)推動(dòng)存款搬家，這將帶來(lái)幾個(gè)影響：一是銀行競(jìng)爭(zhēng)激烈，提高存款利率；二是儲(chǔ)戶為了存款安全，可能將存款向“系統(tǒng)重要性銀行”轉(zhuǎn)移，例如進(jìn)入全球29家系統(tǒng)重要銀行名單的中國(guó)工商銀行、中國(guó)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行；中國(guó)銀監(jiān)會(huì)要求信息披露的五大國(guó)有商業(yè)銀行及中信銀行、光大銀行、華夏銀行、平安銀行、招商銀行、浦發(fā)銀行、興業(yè)銀行、民生銀行等8家股份制商業(yè)銀行。這些銀行的資本充足率要求更為嚴(yán)格，風(fēng)險(xiǎn)管理水平更高，因而具有更強(qiáng)吸收存款能力。這可能導(dǎo)致小銀行存款困難，并進(jìn)一步提高利率。第三，由于有存款保險(xiǎn)制度保障，小銀行實(shí)際上可以通過(guò)高利率獲得更多小額存款，這實(shí)際也有益于促進(jìn)平等競(jìng)爭(zhēng)。

宗良表示，“50萬(wàn)”兼顧了國(guó)外的標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)內(nèi)的實(shí)際情況，是一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)，讓絕大多數(shù)存款人的全部存款受到明確的法律保障。如果一個(gè)家庭的存款放在其不同成員名下，單個(gè)家庭事實(shí)上可獲得更高的存款保障。

“中國(guó)經(jīng)濟(jì)是處于上行的階段，金融機(jī)構(gòu)倒閉的概率很小。假如出現(xiàn)問(wèn)題，往往采取的不是倒閉，一般是承接、轉(zhuǎn)讓。我國(guó)還是比較重視保護(hù)一般儲(chǔ)戶的利益，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的概率較小，采取破產(chǎn)清算的概率也較小”，宗良說(shuō)，“存款保險(xiǎn)做的是‘加法’，是在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上再給老百姓存款加一道安全防線?！?/p>