黃征學(xué)

x 橫向生態(tài)補(bǔ)償是政府近年來大力提倡的生態(tài)補(bǔ)償方式，也是調(diào)整補(bǔ)償方和受償方利益關(guān)系的重要方式。2015年黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》再次明確“建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間、流域上游與下游之間，通過資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施補(bǔ)償?！钡谕苿咏M向生態(tài)補(bǔ)償制度的過程中，需要處理好與污染賠償、對口支援、橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、扶貧開發(fā)等之間的關(guān)系。

一、橫向生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)損害賠償?shù)年P(guān)系

從字面上理解，“補(bǔ)償”意味著“抵消（損失、消耗）；補(bǔ)足（缺欠、差額）”，而“賠償”意味著“因自己的行動使他人或集體受到損失而給予補(bǔ)償”。由此可見，“賠償”通常是有過錯方的責(zé)任，它與具體的行為主體緊密聯(lián)系。從法學(xué)含義看，“賠償”大多數(shù)指國家賠償與損害賠償。國家賠償屬于行政法領(lǐng)域，而損害賠償則常見于民事法律關(guān)系中，最具代表性的損害賠償是侵權(quán)責(zé)任中的損害賠償與違約責(zé)任中的損害賠償。在損害賠償情形中，都有具體的責(zé)任人，責(zé)任人的行為與損害后果存在關(guān)聯(lián)，由責(zé)任人承擔(dān)損害賠償責(zé)任。因此，“賠償”在法律概念中，基本與其在現(xiàn)代漢語中的涵義相相吻合。

由此延伸，生態(tài)資源利用行為的合法或違法直接影響到行為人承擔(dān)的義務(wù)是補(bǔ)償或賠償?！把a(bǔ)償”意味著生態(tài)資源利用是合法的，也就是說，資源的開發(fā)利用已經(jīng)過政府有關(guān)部門審核批準(zhǔn)、甚至已繳納相關(guān)費(fèi)用。實(shí)現(xiàn)的方式主要是通過經(jīng)濟(jì)手段來確保這些合法開發(fā)利用自然資源的主體采取措施保護(hù)環(huán)境?！百r償”意味著生態(tài)資源利用是違法的，使用者要承擔(dān)造成生態(tài)破壞的責(zé)任。實(shí)現(xiàn)方式主要是行政手段和法律手段。例如，山東省在2010年發(fā)布的《海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》明確區(qū)分了繳納“海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)”和“海洋生態(tài)損失補(bǔ)償費(fèi)”分別對應(yīng)的情形。前者主要適用于“發(fā)生海洋污染事故、違法開發(fā)利用海洋資源等行為導(dǎo)致海洋生態(tài)損害”的情況，后者大多適用于“實(shí)施海洋工程、海岸工程建設(shè)和海洋傾廢等導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境改變”的情形。因此，生態(tài)補(bǔ)償是有別于生態(tài)損害賠償?shù)牧硪豁?xiàng)制度安排。

二、橫向生態(tài)補(bǔ)償與對口支援的關(guān)系

對口支援是一項(xiàng)具有鮮明中國特色的資源橫向轉(zhuǎn)移與跨界合作治理機(jī)制。自1979年4月全國邊防工作會議上中央政府第一次明確提出對口支援政策以來，對口支援在實(shí)踐中不斷充實(shí)和完善，形成了多領(lǐng)域、多層次、多形式、多內(nèi)容的網(wǎng)狀支援格局。對口支援，即結(jié)對支援，通常泛指國家在制定宏觀政策時為支持某一區(qū)域或某一行業(yè)，采取不同區(qū)域、行業(yè)之間結(jié)對形成支援關(guān)系，使雙方區(qū)位或行業(yè)的優(yōu)勢得到有效發(fā)揮。在對口支援中，提倡優(yōu)勢互補(bǔ)、互惠互利、長期合作、共同發(fā)展。目前，對口支援類型主要有災(zāi)難援助、經(jīng)濟(jì)援助、醫(yī)療援助和教育援助等；對口支援的內(nèi)容不僅包括物質(zhì)、設(shè)備、材料等“硬件”設(shè)施，還包括人才、技術(shù)、管理等“軟件”支援；對口支援的內(nèi)容從過去注重 “輸血型”的財(cái)政資金援助轉(zhuǎn)向注重提升受援地區(qū)自我發(fā)展能力的“造血型”援助轉(zhuǎn)變，不斷增強(qiáng)受援地區(qū)的自我發(fā)展能力和可持續(xù)發(fā)展能力。

橫向生態(tài)補(bǔ)償和對口支援既有共同點(diǎn)，也有差異處。共同點(diǎn)在于兩者都是橫向資源轉(zhuǎn)移的方式，甚至橫向生態(tài)補(bǔ)償中就包含對口支援。但相比較而言，差異點(diǎn)更多。首先，目的不同。橫向生態(tài)補(bǔ)償是通過補(bǔ)償喪失的發(fā)展機(jī)會成本、額外增加的生態(tài)保護(hù)成本以及凸顯生態(tài)產(chǎn)品價值，調(diào)動人們保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，而對口支援是通過協(xié)作援助，增強(qiáng)受援區(qū)的自我發(fā)展能力。其次，機(jī)制不同。橫向生態(tài)補(bǔ)償主要是應(yīng)用市場交易機(jī)制，就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、監(jiān)督管理等達(dá)成一致意見，而對口支援是中央政府主導(dǎo)、地方政府主體的援助機(jī)制，援助方式、援助內(nèi)容、援助金額等都由中央政府決定。第三，對象不同。橫向生態(tài)補(bǔ)償責(zé)權(quán)利對等，補(bǔ)償大多數(shù)具有雙向性，但對口支援基本都是發(fā)達(dá)地區(qū)支援欠發(fā)達(dá)地區(qū)。第四，責(zé)任不同。橫向生態(tài)補(bǔ)償中受補(bǔ)償區(qū)有保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，如果生態(tài)環(huán)境惡化將會受到相應(yīng)的懲罰，而對口支援的受援區(qū)一般沒有硬性規(guī)定要求承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

三、橫向生態(tài)補(bǔ)償與橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系

橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的一種，是指在一國既定的財(cái)政體制下，同級地方政府之間財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移，一般是財(cái)力富裕地區(qū)向財(cái)力不足地區(qū)財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間相互支援、縮小地區(qū)差異、均衡財(cái)力，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的目的。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的必要補(bǔ)充，除了具有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一般特征外，還具有社會補(bǔ)助、民間扶持的社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但全球目前很少有國家采用單一的這種財(cái)政轉(zhuǎn)移模式，一般都是采用縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主、兼顧橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的縱橫交錯的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。德國在解決財(cái)政橫向失衡方面積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)，它主要就是通過橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，保證各地區(qū)居民能夠享受基本均等的公共服務(wù)。中國自1979年做出《加速邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)》的決定以來，各省、地區(qū)間在中央政府統(tǒng)一安排下，也開始非公式化、非法制化的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

目前國內(nèi)已有學(xué)者探討生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付問題，但本文認(rèn)為橫向生態(tài)補(bǔ)償與橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付既有相同點(diǎn)，也有不同點(diǎn)，不能將二者混為一談。二者相同點(diǎn)主要有以下兩點(diǎn)：首先，主體身份類似。不論是橫向生態(tài)補(bǔ)償，還是橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，參與主體大多數(shù)是不具有行政隸屬關(guān)系的地方政府。其次，財(cái)政資金為主。盡管資金來源多樣，但目前橫向生態(tài)補(bǔ)償和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金基本都是地方政府的財(cái)政資金。二者不同點(diǎn)突出表現(xiàn)在以下幾方面：首先，涵蓋內(nèi)容不同。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中既包括生態(tài)補(bǔ)償類的轉(zhuǎn)移支付，還包括對口支援、基本公共服務(wù)均等化、災(zāi)害及突發(fā)事故救助、民族團(tuán)結(jié)和特殊文化保護(hù)等內(nèi)容。其中，生態(tài)補(bǔ)償、災(zāi)害及突發(fā)事故援助屬于“共擔(dān)”范疇；基本公共服務(wù)均等化、民族團(tuán)結(jié)及特殊文化保護(hù)屬于“共享”范疇；對口支援則屬于“共贏”范疇。其次，強(qiáng)制性有差異。橫向生態(tài)補(bǔ)償大多數(shù)是自愿協(xié)商，達(dá)成一致，強(qiáng)制性相對弱，但約束性比較強(qiáng)；而橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付由中央政府確定轉(zhuǎn)移對象、轉(zhuǎn)移方式、轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)，地方政府具體執(zhí)行，具有較強(qiáng)的強(qiáng)制性。第三，補(bǔ)償方式不同。橫向轉(zhuǎn)移支付制度主要是資金形式的補(bǔ)償，而橫向生態(tài)補(bǔ)償不僅有資金方式，還有飛地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)等非資金方式。第四，補(bǔ)償目的不同。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目的是實(shí)現(xiàn)人均財(cái)力的均等化，以保證各地居民均能享受基本相同的公共服務(wù)，而橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

四、橫向生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開發(fā)的關(guān)系

20世紀(jì)80年代，中國農(nóng)村的貧困問題成為舉世矚目的焦點(diǎn)。從那時起，中國政府致力于扶貧開發(fā)，減貧速度和規(guī)?？胺Q世界第一。目前，已建立健全了從中央到地方的扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形成了分級負(fù)責(zé)、以省為主的省長（自治區(qū)主席、市長）負(fù)責(zé)制的管理體制，以及政府主導(dǎo)、社會參與的扶貧開發(fā)模式。到現(xiàn)在為止，已組織東部6個省、3個直轄市和6個計(jì)劃單列市對口幫扶西部11個較貧困的省區(qū)市；組織272個中央國家機(jī)關(guān)、民主黨派、社會團(tuán)體、國有大型企業(yè)定點(diǎn)幫扶592個國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，還有不少非公有制經(jīng)濟(jì)和民間力量也盡其所能，開展形式多樣的扶貧濟(jì)困事業(yè)；多個國際組織、非政府組織合作，引進(jìn)包括參與式扶貧規(guī)劃、政府資源向非政府組織開放、支持非政府組織在扶貧領(lǐng)域進(jìn)一步發(fā)揮作用等一大批新的發(fā)展理念和經(jīng)驗(yàn)。通過這些年來實(shí)施以工代賑、勞動力轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)化扶貧、整村推進(jìn)、生態(tài)移民等舉措，貧困地區(qū)自我發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，貧困人口逐步減少，扶貧開發(fā)成效斐然。但貧困人口基數(shù)大、特殊貧困地區(qū)矛盾突出等問題依然存在。

由于我國貧困地區(qū)多集中在流域上游地區(qū)、調(diào)水工程水源區(qū)、部分資源富集區(qū)①和重點(diǎn)生態(tài)生態(tài)功能區(qū)，許多研究者將橫向生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開發(fā)聯(lián)系在一起。誠然，通過橫向生態(tài)補(bǔ)償確實(shí)能緩解部分貧困地區(qū)的問題，但只能將其作為部分貧困地區(qū)脫貧的手段之一，而不能把脫貧寄托于橫向生態(tài)補(bǔ)償。首先，目標(biāo)不同。橫向生態(tài)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康暮苊鞔_，就是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，而扶貧開發(fā)的目標(biāo)就是脫貧，兩者之間在有些地區(qū)還存在開發(fā)與保護(hù)的矛盾。其次，主導(dǎo)主體不同。橫向生態(tài)補(bǔ)償主要是通過市場交易協(xié)商解決問題，而扶貧開發(fā)主要由政府行政力量主導(dǎo)。第三，隸屬關(guān)系不同。橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮⑴c主體之間不具有行政隸屬關(guān)系，而扶貧開發(fā)的參與主體一般都存在上下層級的關(guān)系。第四，責(zé)權(quán)利不同。橫向生態(tài)補(bǔ)償中參與主體的責(zé)權(quán)利是雙向的，而扶貧開發(fā)中主要強(qiáng)調(diào)各級政府的責(zé)權(quán)利，對扶貧的對象則沒有明確要求。

注：

①如，烏蒙山集中連片特困地區(qū)煤炭資源豐富；滇桂黔石漠化集中連片特困地區(qū)有色金屬、煤炭資源儲量都較豐富。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國土所）