李軍

法治保護(hù)環(huán)境有多難？

李軍

北京市環(huán)保部門(mén)督查某企業(yè)。鄧佳/攝

前不久，山東省環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)檢查組到幾家企業(yè)檢查，竟然被保安擋在門(mén)外。雖然幾番周折，最后執(zhí)法人員還是進(jìn)入了廠(chǎng)內(nèi)，但卻反映了當(dāng)下環(huán)境執(zhí)法依然面臨種種困局的現(xiàn)象。這件事再次引起了社會(huì)對(duì)環(huán)境執(zhí)法難的關(guān)注。

環(huán)境執(zhí)法難不是現(xiàn)在才有的事，一直以來(lái)都存在。只是讓很多人不解的是，被稱(chēng)為“長(zhǎng)了牙齒”的新環(huán)保法已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施，為何執(zhí)法難仍然無(wú)解？難道長(zhǎng)了牙齒的法律仍然是紙老虎，嚇人不咬人？

從全國(guó)來(lái)看，新環(huán)保法實(shí)施以來(lái)，各地普遍加大了環(huán)境執(zhí)法力度，從嚴(yán)處罰環(huán)境違法行為，處罰案件的數(shù)量和罰款數(shù)額都創(chuàng)了紀(jì)錄，移送公安機(jī)關(guān)的案件也在增多。不過(guò)，環(huán)境執(zhí)法難的問(wèn)題卻并未因新環(huán)保法的實(shí)施而解決。

首先，由于受利益驅(qū)使，加之目前企業(yè)保護(hù)環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)、違法成本較低，環(huán)境執(zhí)法常常陷入“排污、查處、罰款、繼續(xù)排污、繼續(xù)查處、繼續(xù)罰款、再繼續(xù)排污”的惡性循環(huán)，造成當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法難。

其實(shí)不難想象，門(mén)都進(jìn)不去，何談?dòng)行?zhí)法？為啥不讓進(jìn)門(mén)，原因大家都心知肚明，如果干干凈凈，何怕檢查？如果遵紀(jì)守法，為何不敢對(duì)執(zhí)法敞開(kāi)大門(mén)？媒體的報(bào)道也驗(yàn)證了這一點(diǎn)。

根據(jù)媒體報(bào)道，山東這家企業(yè)的保安以請(qǐng)示領(lǐng)導(dǎo)為由拒絕檢查組進(jìn)廠(chǎng)，廠(chǎng)內(nèi)人員則利用這段時(shí)間中止環(huán)境違法行為，如臨時(shí)啟動(dòng)治污設(shè)施，添加脫硫催化劑等，這樣檢查組就可能無(wú)法及時(shí)鎖定環(huán)境違法行為，拿不到有效證據(jù)。

環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，有權(quán)對(duì)排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。被檢查者應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況，提供必要的資料?？梢?jiàn)，企業(yè)是有義務(wù)配合環(huán)保部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)檢查的。

目前，我國(guó)已經(jīng)制定了一系列環(huán)保法律法規(guī)，法律體系逐步健全，但環(huán)境執(zhí)法卻依然存在諸多問(wèn)題。有人將環(huán)境執(zhí)法與企業(yè)比作貓和耗子的關(guān)系，耗子總能找到躲的地方。對(duì)部分地方政府而言，在保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，追求GDP政績(jī)的驅(qū)動(dòng)下，環(huán)保往往讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境執(zhí)法遭遇尷尬境地。

這些年大家常說(shuō)的一句話(huà)就是，“環(huán)保局長(zhǎng)頂?shù)米〉恼静蛔?，站得住的頂不住”。在現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制下，一些地方的政府領(lǐng)導(dǎo)直接干擾環(huán)境執(zhí)法，造成環(huán)境執(zhí)法難。

究竟是什么原因造成環(huán)保部門(mén)在“地方領(lǐng)導(dǎo)直接干擾”下不敢秉公辦事？有人曾這樣給予注解：這個(gè)貓呢，是地方政府養(yǎng)的，能不能捉耗子，捉幾只是由政府部門(mén)說(shuō)了算，不是環(huán)保部門(mén)說(shuō)了算。

環(huán)保部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部由地方任免，工資由地方發(fā)，在環(huán)保與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖突時(shí)，一些地方黨委、政府往往要求環(huán)保部門(mén)服從“發(fā)展大局”，有的地方環(huán)保部門(mén)對(duì)地方財(cái)稅大戶(hù)企業(yè)不敢查，尤其是基層環(huán)境執(zhí)法到位難度相當(dāng)大，即便對(duì)違法企業(yè)處罰，也存在“虛”多、“實(shí)”少，不能產(chǎn)生強(qiáng)有力的威懾，導(dǎo)致一些企業(yè)的違法行為痼疾難除。

中國(guó)社會(huì)是一個(gè)典型的人情社會(huì)，人情社會(huì)有好處也有壞處。當(dāng)環(huán)境執(zhí)法碰到人情關(guān)系時(shí)，往往帶來(lái)的也是執(zhí)法難的問(wèn)題。這種人情有來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，也有來(lái)自同事的，還有來(lái)自下屬的。環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境執(zhí)法者都不可能獨(dú)立于社會(huì)存在，必然要面臨各種人情關(guān)系的羈絆，甚至是各種利益的誘惑。一些重要的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力的問(wèn)題仍十分突出。

在強(qiáng)調(diào)種種外界客觀(guān)因素的同時(shí)，環(huán)保部門(mén)特別是環(huán)境執(zhí)法部門(mén)自身存在的問(wèn)題，也不容忽視。只有環(huán)境執(zhí)法自身“硬”起來(lái)，才能硬氣地應(yīng)對(duì)執(zhí)法難題。

目前，環(huán)境執(zhí)法機(jī)制不健全，對(duì)相關(guān)環(huán)境違法責(zé)任追究力度不夠，部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制也不完善。在日常執(zhí)法中，往往是環(huán)保部門(mén)單打獨(dú)斗，執(zhí)法任務(wù)重、裝備差、人員少，環(huán)境執(zhí)法能力還不能完全適應(yīng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的實(shí)際需要。

當(dāng)前，環(huán)保部門(mén)依然未被列入執(zhí)法部門(mén)序列，其執(zhí)法用車(chē)、設(shè)施等配備也受到了直接影響。責(zé)任更重了，但硬件卻跟不上。比如現(xiàn)在公車(chē)改革，現(xiàn)有的車(chē)輛都要處理掉，將來(lái)執(zhí)法，設(shè)備怎么辦？

新環(huán)保法給了環(huán)保部門(mén)較之以往多得多的執(zhí)法權(quán)，而且為配合新環(huán)保法的實(shí)施，環(huán)保部和公安部還相繼出臺(tái)了一批配套實(shí)施辦法，賦予環(huán)保執(zhí)法部門(mén)新的行政強(qiáng)制權(quán)。比如，對(duì)非法排污的企業(yè)可以實(shí)施查封扣押、按日計(jì)罰、現(xiàn)場(chǎng)停產(chǎn)和移送司法拘留等?？梢哉f(shuō)，以新環(huán)保法正式實(shí)施為契機(jī)，環(huán)保部門(mén)實(shí)現(xiàn)了環(huán)境執(zhí)法權(quán)的大步前進(jìn)。

由于執(zhí)法的特殊性，環(huán)境執(zhí)法對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)要求較高。但環(huán)境執(zhí)法有一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象，就是環(huán)境專(zhuān)業(yè)科班出身的人少，退伍軍人多，專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠。舉例說(shuō)，比如去查化工企業(yè)的污水排放，不僅要懂各種污染物是什么，要了解污水處理的工藝流程、排放標(biāo)準(zhǔn)，還要認(rèn)識(shí)現(xiàn)場(chǎng)的設(shè)備、了解各種指標(biāo)。平時(shí)環(huán)境執(zhí)法對(duì)水、土、大氣、化工等各種領(lǐng)域的污染問(wèn)題均會(huì)涉及到，對(duì)于非專(zhuān)業(yè)出身的人來(lái)說(shuō)，要精通這些領(lǐng)域知識(shí)，不下一番苦功夫，是很難做到的。

因此，新環(huán)保法雖然賦予了很多新的執(zhí)法權(quán)，但環(huán)保部門(mén)仍然面臨重重考驗(yàn)——有了牙齒卻難以施展，突出表現(xiàn)就是權(quán)力增加、能力不足。正如基層執(zhí)法者所言：新法給我們的權(quán)力很大，實(shí)際執(zhí)法卻有些力不從心。

優(yōu)秀的法律需要優(yōu)秀的執(zhí)法人員，光有法，沒(méi)有具體的、高素質(zhì)的執(zhí)法人員，肯定起不到好效果，甚至使法律成為擺設(shè)。

執(zhí)法難也從另一個(gè)側(cè)面反映了環(huán)保部門(mén)的任務(wù)重，需要環(huán)保部門(mén)苦練內(nèi)功、嚴(yán)格要求，珍惜手中權(quán)力、尊重群眾利益，讓自身先“硬”起來(lái)。當(dāng)然，硬起來(lái)的方式很多，不光是敢于硬碰硬。在目前很多現(xiàn)實(shí)無(wú)法改變的情況下，環(huán)保部門(mén)在工作中更要講究方式方法。

媒體上報(bào)道的一個(gè)案例，很具啟發(fā)性。當(dāng)一位環(huán)保局長(zhǎng)被問(wèn)到新形勢(shì)下，是否還頂?shù)米〉恼静蛔r(shí)，這位局長(zhǎng)講了一個(gè)“段子”：

市長(zhǎng)3次拿了3個(gè)項(xiàng)目，問(wèn)我的意見(jiàn)，“你看這事能辦嗎？”按照環(huán)保法、環(huán)評(píng)法也好，各種技術(shù)規(guī)范也好，這3個(gè)項(xiàng)目肯定都是不行的?？晌乙侵苯踊亟^，一次、兩次、三次，市長(zhǎng)就對(duì)我有看法了，“這小子”就是跟我對(duì)著干！之后肯定得找茬兒修理我，最終的下場(chǎng)就是雖然頂住了，但也倒下了。必須堅(jiān)持原則，但也得講方法。

第一件事，我說(shuō)這事能辦，就是項(xiàng)目的選址有問(wèn)題，咱們給他們找某某工業(yè)園，位置合適，也不違反各種規(guī)定。第二件事，我說(shuō)這事能辦，但是這個(gè)企業(yè)的排放水平必須提高，符合標(biāo)準(zhǔn)。第三件事，我說(shuō)這個(gè)真不能辦，咱要是辦了，將來(lái)有啥問(wèn)題，不管是您還是我，就算退了休，也得被追責(zé)。

其實(shí)現(xiàn)實(shí)中，不光環(huán)境執(zhí)法，任何一個(gè)領(lǐng)域執(zhí)法都不容易?！皥?zhí)法難”可以作為發(fā)發(fā)牢騷的話(huà)說(shuō)說(shuō)，理由也有幾十條、上百條，但再多的理由也不能成為不作為的借口，否則就失去了執(zhí)法隊(duì)伍存在的理由了。