文 段梅紅

2005年2月，《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）正式生效，成為世界衛(wèi)生組織（WHO）主持下達(dá)成的第一個具有法律效力的國際公共衛(wèi)生公約。2003年11月，中國成為該公約的第77 個簽約國。2006年1月9 日，《公約》在中國正式生效。

到2016年1月9 日，《公約》在我國已經(jīng)生效十年……

2015年，中國控?zé)熓聵I(yè)上的一大亮點無疑是6月1 日正式施行的《北京市控制吸煙條例》。實施半年來，公眾對控?zé)煹臐M意度由原來的42.26%提高到81.3%，它為北京贏得了WHO特別授予的“世界無煙日獎”，也被國際控?zé)煾呒墪h譽(yù)為“北京經(jīng)驗”。

成果喜人，但眺望中國的控?zé)熤?，更多的可能還是或只能是兩個字：艱難！

難在解不開的死結(jié)：賣煙控?zé)熞患矣H

一位控?zé)煂＜艺f：煙草控制的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)掌握在煙草業(yè)手里，這就決定了中國控?zé)熓瞧D難的過程。

中國是全球最大的煙草制品生產(chǎn)國，也是最大的煙草制品消費國。在控?zé)煶蔀槿澜绻沧R的今天，中國的煙草消費量和煙草生產(chǎn)量卻一直呈上升趨勢。

這似乎讓人難以理解。但在全球控?zé)熝芯克袊种行闹魅螚罟磥恚覈責(zé)煵涣Φ母驹蚓褪钦蟛环?，履約進(jìn)程遭到了煙草行業(yè)的大力阻撓。

加入《公約》之后，為了履約，我國成立了由工業(yè)和信息化部、衛(wèi)生部、外交部等8 個部委組成的履約工作部際領(lǐng)導(dǎo)小組，工信部為組長單位，而工信部同時又是煙草專賣局的主管。正因如此，工信部被指一手控?zé)熞皇仲u煙，所做出決定難辨是企業(yè)決策還是政府決策。而其下屬的煙草專賣局與中國煙草總公司則實為一套人馬、兩塊牌子。由于政企不分，煙草專賣局成為一體兩面的企業(yè)，可以根據(jù)不同場合不同內(nèi)容的需要自如自由地切換角色。

2010年11月，《公約》締約方第四次會議在烏拉圭舉行，會議旨在探討《公約》中對涉及“煙草制品成分管制和煙草制品披露的規(guī)定方面”的實施準(zhǔn)則。但由于以工信部和煙草專賣局人員為首的中國代表團(tuán)多次提出反對意見，并強(qiáng)調(diào)煙草是中國重要的支柱產(chǎn)業(yè)，中國多次被提名獲得“臟煙灰缸”獎。

“你們要控?zé)?？告訴你們，這是在賣國！”這是發(fā)生在《公約》中國談判團(tuán)內(nèi)的一幕。代表煙草行業(yè)的國家煙草專賣局與作為控?zé)熤黧w的衛(wèi)生部經(jīng)常吵來吵去，在履約談判團(tuán)內(nèi)早已是公開的秘密?！翱?zé)熅褪琴u國！”這句名言即出于此。

其實，當(dāng)《公約》還在談判過程中時，我國煙草業(yè)就已經(jīng)介入控?zé)熈?。被控?zé)煂＜覀兎Q為“雙對”的《WHO〈煙草控制框架公約〉的對案及其對中國煙草影響對策研究》一書就是由國家煙草專賣局組織編寫的，該書對《公約》中的每一條款都提出了應(yīng)對策略，被煙企視為“營銷寶典”。中國社會科學(xué)院國際法研究所研究員趙建文直言：“雙對”的性質(zhì)就是中國煙草業(yè)抵制《公約》、阻撓控?zé)煹摹安呗钥倕R”，其出臺有損國家形象和信譽(yù)，更像是政府部門為企業(yè)代言。

在一次全國煙草工作會議上，工信部負(fù)責(zé)人表示，“要把控制煙葉生產(chǎn)規(guī)模作為行業(yè)工作的中心任務(wù)”，但在談到煙草產(chǎn)業(yè)工作時又要求煙草產(chǎn)業(yè)要“切實提高運(yùn)行質(zhì)量和效益，努力實現(xiàn)又好又快發(fā)展”。兩段陳述前后矛盾卻也“正?！币驗樽鳛橹袊募s的主導(dǎo)部門，工信部本來就是集兩個對立角色于一身。

所以，我國控?zé)煓C(jī)構(gòu)和控?zé)煂＜覀兲嶙h，控?zé)煿ぷ鲬?yīng)從國務(wù)院層面來組織，將煙草專賣局從控?zé)燁I(lǐng)導(dǎo)小組中分離出來。遺憾的是，這項提議一直未得到積極回應(yīng)。

難在無稽：“慈善”拒煙竟是個事兒——煙草利益集團(tuán)遠(yuǎn)比我們想象的要強(qiáng)大

北京控?zé)焻f(xié)會會長張建樞說：“慈善事業(yè)應(yīng)有利于人民健康、社會文明和環(huán)境保護(hù),而煙草則有悖于健康宗旨、社會文明,有悖于國際公約?！?/p>

2015年10月31 日，中國首部《慈善法》（草案）在中國人大網(wǎng)公示，征求社會意見。草案中新增了一條關(guān)于限制煙草企業(yè)利用慈善捐贈宣傳煙草制品的規(guī)定，即第四章第四十三條：“任何組織和個人不得利用慈善捐贈，宣傳煙草制品及其生產(chǎn)者、銷售者等法律法規(guī)禁止宣傳的事項。”

然而，這一條款卻遭到部分網(wǎng)友反對，引發(fā)了“該不該一刀切”的公眾熱議。一些網(wǎng)民認(rèn)為，慈善作為一項全民參與的社會化和公益性事業(yè),沒有理由拒絕一個合法企業(yè)的慈善捐贈。審視煙草企業(yè)捐贈行為,必須厘清“慈善”和“營銷”的是非邊界。一時間，不應(yīng)一棒子打死、不妨試之禁之、不必矯枉過正、為煙企預(yù)留一份權(quán)利空間的說法甚囂塵上。

在中國政法大學(xué)衛(wèi)生法研究中心舉辦的“控?zé)熍c慈善捐贈”研討會上，該中心特邀研究員于秀艷說：“通過慈善活動，企業(yè)一般可以獲得雙贏。一方面對社會作出貢獻(xiàn)，另一方面也使企業(yè)及品牌得到社會認(rèn)同，獲得商業(yè)利益?！钡盁煵萆套龃壬茀s只有單贏，因為社會對于煙草企業(yè)及其產(chǎn)品、品牌的認(rèn)同度越高，意味著人們越愿意接納煙草制品和吸煙行為，從而更多地消費煙草制品，導(dǎo)致社會危害的增大，最終獲益的只有煙草企業(yè)單方?！彼龔?qiáng)調(diào)，慈善活動不得損害社會公共利益，這是慈善法的基本原則。

事實上，煙草業(yè)早已開始侵入慈善業(yè)。中國控?zé)焻f(xié)會2015年4月發(fā)布信息稱，通過該協(xié)會連續(xù)三年的監(jiān)測結(jié)果可以看出，捐資助學(xué)與扶貧助困救災(zāi)仍然是煙草業(yè)進(jìn)行煙草贊助采取的主要方式，占58%?？?zé)煂＜摇⑿绿浇】笛芯堪l(fā)展中心副主任吳宜群指出，該中心一項調(diào)查顯示，通過公益形式捐贈中小學(xué)并借此進(jìn)行宣傳的煙草公司比例已由2013年的16%提高到2015年的31%。所以，“如果不禁止煙草企業(yè)捐贈，無疑會給煙草企業(yè)通過慈善捐贈留名達(dá)到營銷之實提供更多的機(jī)會?！?/p>

其實，慈善組織不得接受煙草企業(yè)的捐贈是一種國際慣例，“金磚五國”中，除了中國，其他國家都有禁止煙草贊助包括煙草捐贈行為的明確規(guī)定，國際上還有29 個國家禁止煙草企業(yè)的所謂承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任的行為。而在我國慈善領(lǐng)域中的最基本大法——《慈善法》的立法過程中，這居然成了一個需要討論的問題。

難道還要把“天才出于勤奮，煙草助你成才”的標(biāo)語寫上學(xué)校的墻壁？還要用“金葉基金”去支持“母親水窖”？國家級的立法成了控?zé)熍c反控?zé)熈α坎┺牡囊粋€平臺。這至少說明一點：煙草利益集團(tuán)遠(yuǎn)比我們想象得要強(qiáng)大。

如此無稽的事不止慈善遭遇煙草的“糾結(jié)”，還有“煙草院士”，還有以煙草冠名的“青年領(lǐng)袖”……

難在缺乏約束力——還差一部國家層面的《公共場所禁止吸煙法》

10年間，德國從“歐洲青少年吸煙大國”下降為吸煙率最低的國家之一。取得這樣的成果，公共場所禁煙是這一成果最重要、最有效的舉措。

還在2014年，筆者就控?zé)焼栴}采訪吳宜群時，她就提到應(yīng)該加快制定國家層面的《公共場所禁止吸煙法》。因為“沒有國家層面的立法，就不可能全面、有效地保護(hù)所有民眾不受煙草煙霧危害?！?/p>

2014年11月24 日，國務(wù)院法制辦公室發(fā)布了《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》，其中第二十五條明確提出，全面禁止所有煙草廣告、促銷和贊助。對此《條例》，社會輿論普遍點贊，并期待它審議通過，從而成為我國“史上最嚴(yán)”的禁煙令。

為什么“史上最嚴(yán)”之后，還要有一部國家層面的禁煙法呢？

目前，已有100 多個簽約國制定了公共場所控制吸煙法，其中44 個簽約國施行了全面無煙法律。但在我國，《公約》生效已經(jīng)10年，控?zé)煼煞ㄒ?guī)的制定始終沒有列入國家立法規(guī)劃。

其實，《公約》雖是一個具有法律效力的公共衛(wèi)生公約，但它是一部國際性公約，不能直接約束地方政府。只有單獨立法，將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，才能成為法律依據(jù)，才能具有約束力。盡管上海、杭州、哈爾濱、天津、廣州、蘭州、青島、深圳等多個城市都出臺地方條例，但由于時至今日我國仍無一部專門針對公共場所禁煙的法律，各大城市禁煙令有規(guī)難行，以致多年來“無一罰單出現(xiàn)”，各項禁令形同擺設(shè)。

按照《公約》要求，我國應(yīng)在5年前的2011年1月9 日即在室內(nèi)公共場所和室內(nèi)工作場所實現(xiàn)100%禁煙。而當(dāng)時我們的控?zé)熉募s成績只有百分制的37.3 分，離及格線還差很遠(yuǎn)，履約情況處于100 多個公約締約國的最末幾名。

2012年《WHO 煙草控制框架公約進(jìn)展報告》中指出，全球《公約》履約滿5年的國家，40%以上對16 類公共場所和工作場所都有全面禁煙規(guī)定，90%以上國家均在6 類以上場所，包括公共交通工具、政府辦公大樓等有全面無煙政策。而中國僅在醫(yī)療和教育系統(tǒng)兩類場所有全面無煙政策規(guī)定，故只得了2 分；而在禁止煙草廣告、促銷和贊助方面，中國為0 分！

2013年5月，WHO 在最新出爐的針對14個發(fā)展中國家進(jìn)行的履約排名中，中國僅排第13名，得分為44.6 分。僅僅高于俄羅斯。而這14個國家多數(shù)都是和我國一樣從2006年開始正式履行《公約》的。就在這一年，排名墊底的俄羅斯也出臺了《保護(hù)公眾健康免受煙草危害法》，公共場所全部禁煙，提高卷煙消費稅率，購買煙草合法年齡提高至21 歲。一系列控?zé)煷胧嵤┖?，俄羅斯的吸煙率下降了6 個百分點。

記得當(dāng)年召開新聞發(fā)布會時，楊功煥憂心忡忡地說，如果我們的現(xiàn)狀得不到改觀，下次再評怕就是倒數(shù)第一了！

其實，就從立法本身而言，制定一部全國性控?zé)煼蓻]有任何技術(shù)難度。在全球控?zé)煹拇蟊尘跋?，許多國家的吸煙人數(shù)尤其是青少年吸煙人數(shù)都在下降，只有我國不降反升，這與我國對煙草產(chǎn)業(yè)過于寬松的法律環(huán)境有很大關(guān)系。同時也不得不讓人再次感嘆來自煙草利益集團(tuán)的阻力。

難在對未來悲情的漠視——然而，煙草業(yè)造就的經(jīng)濟(jì)效益該還債了！

世界衛(wèi)生組的研究表明：若一個國家當(dāng)年的煙草稅是若干億美元，20年后，這個國家將不得不用當(dāng)年所征收煙草稅的2.8 倍支付因吸煙帶來的健康危害，且不包括由吸煙導(dǎo)致的其他損失。

2015年國慶七天長假剛過，人們就從網(wǎng)上讀到了來自英國世界權(quán)威醫(yī)學(xué)雜志《柳葉刀》的一條消息：中國1/3 的年輕男性將死于煙草。這項由英國牛津大學(xué)、中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院和中國CDC共同領(lǐng)導(dǎo)的研究警告：到2030年中國每年因吸煙死亡的人數(shù)將達(dá)到200 萬。所以，“對中國來說，大規(guī)模禁煙是未來數(shù)十年內(nèi)防止殘疾和過早死亡最有效和最劃算的辦法?！?/p>

然而，我們卻不能不面對一個殘酷而又尷尬的現(xiàn)實。

雖然“吸煙有害健康”早已成為常識，雖然加入《公約》已經(jīng)10年，但我國的煙草生產(chǎn)量和消費量卻逐年攀升。2002年，我國的煙草產(chǎn)量為1.75 萬億支，控?zé)?0年的2012年，煙草產(chǎn)量卻上升至2.58 萬億支，增加了近50%，占全球產(chǎn)量的43 %。

楊功煥認(rèn)為，這與煙草關(guān)乎稅收是分不開的。據(jù)了解，2009年煙草行業(yè)工商稅利為5131.1億元，2014年則高達(dá)10517.6 億元，約占全國財政收入的7%。

但煙草也讓我國付出了巨大的健康成本。據(jù)2015年7月由WHO、美國CDC 和中國CDC 此前聯(lián)合發(fā)布的首次“全球成人煙草調(diào)查-中國部分”調(diào)查結(jié)果顯示，目前，我國吸煙人數(shù)超過3 億，其中男性吸煙率為52.9%；72.4%的非吸煙者遭受二手煙的危害，為全球之冠，其中38.0%的人每天受到暴露；我國因吸煙相關(guān)疾病死亡的人數(shù)，每年在140 萬人左右，約占全球總數(shù)的1/3。

吸煙是罹患肺癌的第一致病因素。不久前結(jié)束的《第七屆中國肺癌南北高峰論壇暨2015年中國肺癌防治聯(lián)盟年會》披露，預(yù)計到2020年，我國肺癌發(fā)病人數(shù)將突破80 萬，死亡人數(shù)將接近70 萬。

不僅如此，煙草還讓我國付出了巨大的社會成本。

1998年，我國煙草業(yè)所做出的綜合社會經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)（含就業(yè)貢獻(xiàn)）仍大于其所導(dǎo)致的總社會成本，但從1999年開始，煙草業(yè)的綜合收益已經(jīng)開始低于其帶來的綜合成本，而且這一差距越來越大。

以2005年為例，因吸煙而造成的直接和間接成本高達(dá)2526 億元，相當(dāng)于GDP 的1.4%，而當(dāng)年，煙草業(yè)上交的利稅總額只有2400 億元。2008年可歸因于煙草使用的總社會成本為289 億美元，是2000年的4 倍。2010年，煙草業(yè)的總經(jīng)濟(jì)效益約為2379 億元，而煙草業(yè)造成的社會成本卻高達(dá)2997 億元。

“還債”的日子，或許到了！