王麗艷

（無錫水利設(shè)計研究院有限公司，江蘇無錫 214023）

0 引言

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，水的需求量不斷增大，對水質(zhì)的要求也更高，水資源短缺矛盾將更加突出。水源地能否提供安全的飲用水，直接關(guān)系到廣大人民群眾的健康?？梢哉f切實做好水源地保護工作，是維護最廣大人民群眾根本利益、落實科學發(fā)展觀的基本要求，是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，是把以人為本真正落到實處的一項緊迫任務。保護水源地，對于保護和改善水源地的生態(tài)環(huán)境，維持人類的生存和發(fā)展，促進社會經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。

水源地保護者以犧牲個體和地方的利益、損失自身的發(fā)展權(quán)換取了水源地合格的生態(tài)產(chǎn)品。作為整個社會系統(tǒng)中平等的個體，在為社會做出犧牲的同時，如果不能得到應有的補償，作為一種社會行為，首先是不公平的，同時這種行為也是難以持久的。因此，如果上游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和群眾的生活問題得不到解決，水源地保護的成果和積極性是難以保持下去的。如何協(xié)調(diào)水源地保護與上游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展問題，建立水源地經(jīng)濟補償機制顯得極為必要和迫切。

1 水源地經(jīng)濟補償機制的定位與內(nèi)涵

現(xiàn)有的水源地經(jīng)濟補償理論與實踐都在遵循著這樣一種理念，即：水源地經(jīng)濟補償應當作為一種水源地保護的經(jīng)濟手段，其目的是調(diào)動水源地生態(tài)建設(shè)與保護者的積極性，是促進水源地保護的利益驅(qū)動機制、激勵機制和協(xié)調(diào)機制的綜合體。

水源地經(jīng)濟補償機制應當定位為一種管理體制，從人與自然和諧發(fā)展以及人與社會、經(jīng)濟、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，在政府政策的積極引導下，在相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范下，在廣泛的民眾參與基礎(chǔ)上，走政府主導下的市場化道路。所有的水源受益者都應通過以資金扶持為主，輔以必要的政策傾斜、技術(shù)合作、人才支持、勞務合作等多樣化補償措施，彌補水源地保護地區(qū)為保護生態(tài)環(huán)境而喪失的發(fā)展機會，調(diào)動其參與生態(tài)開發(fā)與保護的積極性與創(chuàng)造性。通過補償機制實現(xiàn)利益的平衡再分配，進而提高全體國民參與生態(tài)保護與建設(shè)的主動性和積極性。同時提高水源地生態(tài)環(huán)境的自我修復能力，從而將生態(tài)系統(tǒng)與社會經(jīng)濟發(fā)展永續(xù)地聯(lián)結(jié)在一起，真正實現(xiàn)人類對水源的永續(xù)利用。

由此可以認為，水源地經(jīng)濟補償機制是為了保證水源地供水，保護水源地的生態(tài)平衡，所有從水源地受益的組織與個人對水源地生態(tài)環(huán)境進行必要的保護、修復和建設(shè)等一系列活動及其相關(guān)保障機制的總稱。

2 水源地經(jīng)濟補償?shù)臉?gòu)成要素

水源地經(jīng)濟補償?shù)幕疽貞摪ǎ核吹亟?jīng)濟補償原則、補償對象、補償主體、補償標準和補償方式以及補償資金的籌集、使用與管理等。

2.1 補償原則

水源地經(jīng)濟補償應遵循以下幾點原則：①“誰破壞，誰補償”原則；②“誰受益，誰補償”、“誰投資，誰受益”原則；③公開原則；④動態(tài)性原則；⑤內(nèi)部補償和外部補償相結(jié)合原則；⑥政府主導原則；⑦?？顚Ｓ迷瓌t。

2.2 補償主體及補償對象

根據(jù)不同時期水源地經(jīng)濟補償?shù)哪繕瞬煌梢詫⒀a償分為初級補償與高級補償兩個階段，兩個階段分別以恢復水源地水質(zhì)達標、水量基本滿足社會需求和水源地生態(tài)步入良性循環(huán)（水體自凈能力恢復）為基本目標。根據(jù)這一目標區(qū)分來確定不同階段的補償主體與補償對象。其中，補償主體按照各主體在不同階段所承擔責任的大小進行排序，分為第一、第二、第三主體；補償對象按照應該分享的補償份額進行排序。水源地保護不同補償階段的補償要素見表1。

2.2.1 補償主體

（1）初級階段補償主體

第一主體：污染者。主要包括：水源區(qū)域內(nèi)的工礦企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖者、城鎮(zhèn)生活居民、畜禽養(yǎng)殖戶（包括規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖戶及分散式畜禽養(yǎng)殖戶）、農(nóng)村生活居民、旅游業(yè)業(yè)主等。

表1 水源地保護不同階段補償要素

第二主體：受益者。包括所有從水源地得到利益分享的個體與組織。

（2）高級階段補償主體

第一主體：政府。包括水源地政府、其它受益地區(qū)政府。

第二主體：受益者。高級補償階段的受益者也應該包括所有從水源地得到利益分享的個體與組織。

第三主體：污染者。如果說初級階段的污染者主要承擔的是水體水質(zhì)恢復責任，那么高級階段的污染者承擔的是水質(zhì)保護責任。因此，此階段的污染者應該包括所有可能對水源地水質(zhì)造成污染的單位及個人。

2.2.2 補償對象

生態(tài)補償對象解決的是補償給誰的問題。水源地提供了許多生態(tài)服務功能：供水、納污、養(yǎng)殖、旅游，為各用水戶贏取了豐厚的經(jīng)濟效益。因此，水源地生態(tài)服務功能的受益者應對水源地生態(tài)保護或生態(tài)建設(shè)成本給予補償。

（1）利益受損者。為了維持水源地各級保護區(qū)內(nèi)水資源生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展，一些企業(yè)在生產(chǎn)品種的選擇上只能選擇無污染、污染相對較少、能人為控制的項目；農(nóng)戶在生產(chǎn)種植中由于減少化肥農(nóng)藥的使用量會導致產(chǎn)量的減少，收入的降低；在水源地核心區(qū)內(nèi)的居民有時不得不進行搬遷移民；面對條件優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境，當?shù)卣疅o法在保護區(qū)內(nèi)開發(fā)經(jīng)營旅游業(yè)，無法招商引資，從而帶來地方財政收入的減少等。根據(jù)“公平合理”的原則，保護區(qū)內(nèi)居民、企業(yè)、地方政府等為保護水源喪失了平等的發(fā)展權(quán)，其利益的損失理應得到補償。

具體而言，利益受損者應該包括：城鄉(xiāng)居民、農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)用水、水產(chǎn)畜禽養(yǎng)殖者、旅游開發(fā)、地方政府等。

（2）水源地生態(tài)投資者。生態(tài)投資者是指生態(tài)保護者和生態(tài)建設(shè)者，包括水源地保護區(qū)（包括一級、二級及準保護區(qū)）內(nèi)的水源涵養(yǎng)林、草地的種植及管理者以及其他相關(guān)建設(shè)保護主體，具體的主體可能是保護區(qū)內(nèi)的居民、村集體、團體，也可能是當?shù)卣?。為了確保水源地生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展，所有從水源地用水的個人與組織都能夠使用到完全達標的水，生態(tài)保護者和建設(shè)者在人力、物力、財力上投入了大量的精力，付出了很大的代價。如果他們的投入不能得到相應回報，其長期從事這種“公益事業(yè)”投入的意愿和積極性必將會大大降低。

（3）水源地生態(tài)環(huán)境本身（水資源生態(tài)價值損失）。水資源的價值包括兩部分：一部分是其固有的價值，另一部分是經(jīng)過人工加工而形成的價值。在水資源自身價值的構(gòu)成中，又包括可供人類直接利用、消耗的價值和水資源對生態(tài)系統(tǒng)的功能性價值。在傳統(tǒng)的資源管理觀念中，是不考慮水資源的生態(tài)價值的，這導致了一些地方以犧牲生態(tài)環(huán)境價值來贏得現(xiàn)實經(jīng)濟效益的做法。水資源生態(tài)價值中的自然能力，作為一種環(huán)境資源又是具有經(jīng)濟價值的。在水資源的管理過程中，往往只重視開發(fā)、利用，而對于水的自凈能力保護幾乎根本不予以關(guān)注，致使水的環(huán)境效能下降，進而影響整個環(huán)境質(zhì)量。這里所說的生態(tài)環(huán)境本身就是對水資源生態(tài)價值損失的補償，比如對水源地生物多樣性的補償。只有通過補償才能確保水資源生態(tài)環(huán)境的自我修復和健康發(fā)展。

表2 水源地經(jīng)濟補償標準的計算方法

2.3 補償標準

補償多少才能達到維護、改善或恢復生態(tài)服務功能的目標，才能有效矯正生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域相關(guān)的環(huán)境及其經(jīng)濟利益分配關(guān)系，是生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)和標準，也是補償各要素中一個至關(guān)重要的課題。它是生態(tài)補償?shù)暮诵?，關(guān)系到補償?shù)男Ч脱a償者的承受能力，補償標準的科學合理與否將直接關(guān)系到補償機制的建立與正常運轉(zhuǎn)。

補償標準的確立首先應該考慮補償對象及其損失狀況，再與水源地在不同治理階段的不同目標相結(jié)合。補償標準量的確定方法可以綜合借鑒恢復費用法、生產(chǎn)率變化法、成本費用法、旅行費用法、機會成本法、意愿調(diào)查法等予以確定。具體參考方法見表2。

2.4 補償方式

現(xiàn)有生態(tài)補償方式有很多，主要包括：直接補償與間接補償、區(qū)域補償與流域補償、政府補償與社會補償?shù)取０凑昭a償手段又可以分為：資金補償、政策補償、實物補償、項目補償、技術(shù)補償?shù)?，在現(xiàn)有的補償實踐中資金補償與政策補償較為常用，其它方式只是作為補充。對于水源地經(jīng)濟補償而言，應當綜合運用上述補償方式和手段，相互彌補缺陷，以發(fā)揮最佳的補償效果。

2.4.1 補償資金的籌集、使用與管理

補償資金的籌集是水源地經(jīng)濟補償?shù)那疤?。從目前國?nèi)外的實踐情況來看，資金的籌集主要有政府財政轉(zhuǎn)移支付和市場化籌集兩個渠道。

（1）政府財政轉(zhuǎn)移支付。財政轉(zhuǎn)移支付分為橫向轉(zhuǎn)移支付與縱向轉(zhuǎn)移支付兩種形式?？v向轉(zhuǎn)移支付是上級政府對下級政府的財政補貼，是我國和世界上多數(shù)國家進行生態(tài)補償所采用的主要模式。

對于水源地經(jīng)濟補償?shù)恼斦D(zhuǎn)移支付而言，應該采用橫向、縱向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的方法，提高水源地上下游間政府由于水源地保護而進行的轉(zhuǎn)移支付額度。縱向財政轉(zhuǎn)移支付應該以專項資金的形式來支付，?？顚Ｓ?，提高資金的利用效率。

（2）市場化籌集。與政府補償依賴于財政轉(zhuǎn)移支付相比，市場化補償更多地依賴于生態(tài)受益者。水源地的資源水和生態(tài)水惠及流域其它地區(qū)，這些受益者要根據(jù)其受益程度“付費”給生態(tài)供給者。這樣，通過市場化補償機制，使水源地保護者與生態(tài)受益者之間實現(xiàn)“對接”，各利益主體通過市場機制享受其權(quán)力并承擔相應的責任，實現(xiàn)各自的利益所求。

各地方政府還可以建立水源地經(jīng)濟補償基金，專門用于水源地的保護，由水利行政主管部門管理，獨立核算，?？顚Ｓ谩Ｒ部蓪⒒鹞秀y行貸款，建立有償使用、滾動發(fā)展的良性循環(huán)體制，貸款的對象主要針對水源地重大污染事故處理、應急水源地的開發(fā)建設(shè)保護、水源地水源涵養(yǎng)林建設(shè)等。

2.4.2 水源地經(jīng)濟補償網(wǎng)絡的構(gòu)建

縱觀目前國內(nèi)外生態(tài)補償?shù)难芯颗c實踐現(xiàn)狀，生態(tài)補償網(wǎng)絡體系尚未完整，尤其是具有普遍適用性的補償網(wǎng)絡框架未曾建立?？傮w而言，補償網(wǎng)絡主要應該圍繞著以下四個方面的問題展開構(gòu)建：①誰補償誰的問題；②補償多少的問題；③如何補償?shù)膯栴}；④補償?shù)谋O(jiān)督實施問題。四個方面缺一不可，而要將這些方面一一落實，需涉及多個部門，因此，實施起來會有很大的難度。這也是我國對生態(tài)補償理論研究日漸深入但實踐較少的關(guān)鍵原因。

圖1 水源地經(jīng)濟補償網(wǎng)絡圖

3 結(jié)語

對于水源地經(jīng)濟補償而言，雖然國內(nèi)有些地方已進行了初步的探索，但尚未成熟完善。筆者通過上述對水源地經(jīng)濟補償要素的分析，初步構(gòu)建起水源地經(jīng)濟補償網(wǎng)絡，如圖1 所示。此補償網(wǎng)絡基本上做到了使各個補償要素相互連接，在一定程度上可以讓補償工作真正有序開展起來。