方 圓

（上海市地礦工程勘察院，上海 200072）

上海市郊野單元規(guī)劃實(shí)施難點(diǎn)與應(yīng)對(duì)途徑

方 圓

（上海市地礦工程勘察院，上海 200072）

上海的郊野地區(qū)是建設(shè)用地增效減量的主戰(zhàn)場(chǎng)，郊野單元規(guī)劃是統(tǒng)籌郊野地區(qū)土地利用、空間布局的綜合性實(shí)施規(guī)劃。針對(duì)目前郊野單元規(guī)劃實(shí)施推進(jìn)工作中存在的難點(diǎn)問題，提出了規(guī)劃編制和實(shí)施需要深化研究的技術(shù)途徑與工作方向。

土地規(guī)劃；郊野單元規(guī)劃；建設(shè)用地減量化；實(shí)施途徑

上海作為國(guó)際化大都市，正處于高速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，自貿(mào)區(qū)的設(shè)立、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化進(jìn)程加快，上海迎來了新一輪的發(fā)展機(jī)遇，但也面臨著土地資源緊缺的壓力。在用地總量上，2013底全市現(xiàn)狀建設(shè)用地已接近國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《上海市土地利用總體規(guī)劃》2020年的規(guī)劃目標(biāo)[1]，若按照以往的新增建設(shè)用地增長(zhǎng)速度，將提前突破建設(shè)用地的“天花板”；在用地效率上，上海現(xiàn)狀的建設(shè)用地地均GDP產(chǎn)出僅為巴黎的1/3、東京的1/9[2]，而上海的中心城地均GDP是全市均值的4倍多，土地產(chǎn)出差距主要在郊區(qū)[3]。

在郊野地區(qū)，現(xiàn)狀建設(shè)用地絕大部分為工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地[4～6]，現(xiàn)狀布局零星，基礎(chǔ)設(shè)施配套不全，土地利用效率較低；土地權(quán)屬和實(shí)際使用情況復(fù)雜[7]，低素質(zhì)外來人口集聚，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)在環(huán)保、安全、社會(huì)穩(wěn)定等方面存在一定隱患。尤其是集建區(qū)外的工業(yè)用地絕大部分為高投入、高能耗、高污染、低效和布局零散的工業(yè)項(xiàng)目，給農(nóng)民生產(chǎn)、生活帶來了很大的影響。在全市郊野地區(qū)開展郊野單元規(guī)劃是保障上?？沙掷m(xù)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的必要手段，也是促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的重要突破口。

1 郊野單元規(guī)劃核心要點(diǎn)

2012年，上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局提出“郊野單元規(guī)劃”，以土地綜合整治為平臺(tái)，以提升郊野地區(qū)生態(tài)效益和用地效率為首要目標(biāo)，是對(duì)上海郊野地區(qū)開展全覆蓋單元網(wǎng)格化管理的新思路。

郊野單元規(guī)劃一般以鎮(zhèn)域?yàn)橐?guī)劃編制單元，主要任務(wù)是落實(shí)總體規(guī)劃要求，整合相關(guān)專業(yè)規(guī)劃，依托土地綜合整治平臺(tái)，集聚相關(guān)政策資源，推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量化，促進(jìn)建設(shè)用地布局優(yōu)化和利用效益提升、生態(tài)環(huán)境改善以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是破解土地資源供需瓶頸、激發(fā)郊區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力、加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新途徑。

郊野單元規(guī)劃的定位，其向上承接落實(shí)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃任務(wù)要求，向下關(guān)注集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民收入長(zhǎng)效增長(zhǎng)需求，以集建區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化為前提，促進(jìn)集建區(qū)內(nèi)外土地節(jié)約集約利用、郊野地區(qū)生態(tài)環(huán)境改善和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平提高，指導(dǎo)集建區(qū)外土地綜合整治和各類項(xiàng)目建設(shè)，是統(tǒng)籌集建區(qū)外郊野地區(qū)發(fā)展的綜合性規(guī)劃。

郊野單元規(guī)劃的核心內(nèi)容，包括以田、水、路、林等農(nóng)用地和未利用地的綜合整理、耕地質(zhì)量建設(shè)（含設(shè)施農(nóng)用地布局規(guī)劃等）和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等基本內(nèi)容的農(nóng)用地（含未利用地）整治[8]；通過確定集建區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地的分類處置方向和新增建設(shè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，重點(diǎn)通過對(duì)集建區(qū)外的現(xiàn)狀零星農(nóng)村建設(shè)用地、低效工業(yè)用地等進(jìn)行拆除復(fù)墾實(shí)現(xiàn)減量化的建設(shè)用地整治；通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)集建區(qū)外農(nóng)村建設(shè)所涉及的各類專業(yè)規(guī)劃的整合三部分內(nèi)容[9,10]。

2 開展郊野單元規(guī)劃的難點(diǎn)問題

從2012年底開始，上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局分別以嘉北、青西、松南、浦江、長(zhǎng)興島5個(gè)郊野公園和松江新浜、嘉定江橋、崇明三星等3個(gè)處于不同城鎮(zhèn)化進(jìn)程的郊區(qū)鎮(zhèn)，開展郊野單元規(guī)劃試點(diǎn)探索[11]。結(jié)合試點(diǎn)郊野單元的規(guī)劃實(shí)施，各區(qū)（縣）反映了工作推進(jìn)的難點(diǎn)：

2.1 資金壓力大

郊野單元規(guī)劃的核心是建設(shè)用地減量化。減量化過程

中涉及到工業(yè)企業(yè)的搬遷、宅基地歸并及村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益補(bǔ)償問題。減量后失去的原有企業(yè)的租金和稅收，主要依靠減量后掛鉤的地塊進(jìn)行出讓予以反哺，不足部分由項(xiàng)目當(dāng)?shù)卣袚?dān)。一些級(jí)差地租不明顯的鎮(zhèn)出讓地塊效益較低，很難填補(bǔ)失去的效益空缺；且目前享受市級(jí)出讓金返還的政策對(duì)象只是宅基地，沒有擴(kuò)大至工業(yè)用地，區(qū)（縣）認(rèn)為做到資金平衡客觀上存在很大困難。

2.2 街鎮(zhèn)積極性不高

對(duì)于減量化工作，市區(qū)兩級(jí)層面思想較為統(tǒng)一，但街鎮(zhèn)為實(shí)施主體，政策設(shè)計(jì)對(duì)街鎮(zhèn)層面短時(shí)間內(nèi)難以帶來明顯受益，總體積極性不高。街鎮(zhèn)認(rèn)為減量化推進(jìn)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織收益影響大，集建區(qū)外建設(shè)用地還是以存量工業(yè)用地為主，集建區(qū)外的集體經(jīng)濟(jì)組織的大部分可支配收入來自于這部分土地的經(jīng)營(yíng)收益，減量化將極大影響村級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；且街鎮(zhèn)普遍認(rèn)為減量化后的釋放量不足以彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)收入損失量。

2.3 就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定問題

減量化工作前期搬遷安置過程中不確定因素較多，加上搬遷成本較高，時(shí)間跨度較長(zhǎng)，從而影響整個(gè)減量化項(xiàng)目進(jìn)度推進(jìn)，尤其是個(gè)別減量化項(xiàng)目與市、區(qū)重大項(xiàng)目捆綁實(shí)施等其他因素，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度無法控制。對(duì)于原存量工業(yè)用地的職工，就業(yè)問題難以保證；對(duì)于農(nóng)村居民點(diǎn)，減量化工作需要充分尊重當(dāng)?shù)孛恳粦艟用褚庠?，把握?xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度比較困難，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定會(huì)帶來一定的隱患。

2.4 形成合力難

減量化工作涉及面廣，涉及到發(fā)改委、農(nóng)委、綠化市容局、經(jīng)信委、水務(wù)局、旅游局等多個(gè)相關(guān)部門，需要在各部門支持下共同開展推進(jìn)。但目前減量化工作的開展仍以規(guī)土部門為主，合力效果不明顯。

3 郊野單元規(guī)劃關(guān)鍵途徑

郊野單元規(guī)劃順利推進(jìn)的關(guān)鍵，一是靠大力推進(jìn)建設(shè)用地減量化；二是研究出臺(tái)相關(guān)配套政策。

3.1 大力推進(jìn)建設(shè)用地減量化

減量化是指對(duì)集建區(qū)外散亂、廢棄、損毀、閑置、低效的現(xiàn)狀建設(shè)用地進(jìn)行拆除復(fù)墾，以達(dá)到現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量的整治活動(dòng)。減量化的對(duì)象是集中建設(shè)區(qū)范圍（包括集建區(qū)和其他建設(shè)用地區(qū)）以外，“二調(diào)”底版上的建設(shè)用地地類（含工業(yè)用地、農(nóng)村宅基地以及其他建設(shè)用地）。近期減量化工作的重點(diǎn)是對(duì)集建區(qū)外高能耗、高污染、低效率的現(xiàn)狀工業(yè)用地（簡(jiǎn)稱“198”工業(yè)用地）進(jìn)行拆除復(fù)墾。

通過大力推進(jìn)減量化，可以實(shí)現(xiàn)騰挪土地空間、盤活農(nóng)村集體土地、壯大集體經(jīng)濟(jì)組織的目標(biāo)，能夠?yàn)樯虾＝家暗貐^(qū)發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力，讓廣大農(nóng)民在不改變?cè)瓉磙r(nóng)民身份的同時(shí)，均等享受城市建設(shè)的成果。

3.2 配套政策創(chuàng)新

針對(duì)目前推進(jìn)過程中的問題，上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局出臺(tái)的政策主要著眼于五個(gè)方面[12]：

（1）類集建區(qū)政策，對(duì)低效建設(shè)用地減量化建立空間補(bǔ)償機(jī)制。具體包括：減量化后給予減量化面積1/3的類集建區(qū)規(guī)劃空間獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)明確了類集建區(qū)的選址布局原則、用地功能的準(zhǔn)建和限制要求；

（2）增減掛鉤升級(jí)版的指標(biāo)和資金疊加政策。包括增減掛鉤雙指標(biāo)騰挪、農(nóng)村宅基地置換建新出讓地塊市級(jí)出讓金返還、放棄類集建區(qū)空間的指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，以及簡(jiǎn)化增減掛鉤相關(guān)規(guī)劃的審批流程；

（3）類集建區(qū)靈活的土地供應(yīng)方式政策，利于造血機(jī)制形成。如采取定向招拍掛給集體經(jīng)濟(jì)組織或授權(quán)區(qū)屬國(guó)有公司，或以限定地價(jià)、無償或平價(jià)提供經(jīng)營(yíng)性物業(yè)給實(shí)施減量化的集體經(jīng)濟(jì)組織的土地供應(yīng)方式，為集體經(jīng)濟(jì)組織建立長(zhǎng)效“造血機(jī)制”；

（4）研究適當(dāng)調(diào)整控規(guī)，強(qiáng)化和加速造血功能。包括適當(dāng)調(diào)整已批控詳中的規(guī)劃參數(shù)、用地性質(zhì)，以產(chǎn)生盡可能多的開發(fā)帶動(dòng)效益等；

（5）建立引逼機(jī)制。將年度建設(shè)用地減量化計(jì)劃和新增建設(shè)用地計(jì)劃、新增補(bǔ)充耕地計(jì)劃一起分解下達(dá)到區(qū)縣，將減量化工作考核納入年度計(jì)劃管理等。

除此之外，市級(jí)也加大了政策聚焦和組合力度：一是整合產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等多部門的政策和資源，以調(diào)整促減量。二是加大對(duì)“198”區(qū)域的綜合執(zhí)法和業(yè)態(tài)管理，開展對(duì)違法用地和違章建筑的排查，對(duì)工商、稅務(wù)、環(huán)保、勞動(dòng)用工等法律法規(guī)要求的企業(yè)加大打擊力度。三是加大市級(jí)資金政策支持力度，緩解減量化前期啟動(dòng)資金不足的問題。四是強(qiáng)化區(qū)縣政府責(zé)任主體意識(shí)，統(tǒng)籌區(qū)縣各方面資源，加大區(qū)（縣）的資金投入和配套政策力度，各區(qū)縣建立農(nóng)民長(zhǎng)效增收機(jī)制。

以上的關(guān)鍵技術(shù)，將有效解決區(qū)縣面臨的問題，為全市更好的推進(jìn)郊野單元規(guī)劃打下良好基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

集建區(qū)外建設(shè)用地是上海市總建設(shè)用地的重要組成部分，郊野地區(qū)是上海未來發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)。在“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的方針指導(dǎo)下，郊野單元規(guī)劃評(píng)估了既有規(guī)劃，保障了集中建設(shè)區(qū)外現(xiàn)狀低效建設(shè)用地的減量，優(yōu)化了存量用地的規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)，將存量用地的減少轉(zhuǎn)化為新增用地流量的增加，進(jìn)而提高了用地質(zhì)量。隨著全市郊野單元規(guī)劃的全面鋪開和規(guī)劃實(shí)施，郊野單元規(guī)劃作為郊野地區(qū)重要的管理依據(jù)，在規(guī)劃實(shí)施和配套政策等方面尚需進(jìn)一步深化研究。

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The key technology of country unit planning in Shanghai

FANG Yuan
(Shanghai Institute of Geological Engineering Exploration, Shanghai 200072, China)

Development of the countryside is a contentious way to improve efficiency and reduce the amount of construction in Shanghai. Country unit planning is a comprehensive development strategy, which guides overall land use and spatial layout in the countryside. This study describes existing problems in the countryside, outlines key technology, and presents further research directions to help in the preparation and implementation of country unit planning.

land planning; country unit planning; minimization of construction land; implement approach

F301.23

A

2095-1329(2015)02-0039-03

2015-02-06

2015-05-09

方圓(1985-),女,碩士,主要從事土地規(guī)劃與土地整治研究.

電子郵箱: fiiana@163.com

聯(lián)系電話: 021-63192209×18011

上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局科研項(xiàng)目“上海郊野單元規(guī)劃實(shí)施三年行動(dòng)計(jì)劃及配套規(guī)劃土地政策研究”(gtz2014008-3)

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.02.009