孔田平

2015年10月29日，大量難民聚集在斯洛文尼亞與奧地利交界的邊境地區(qū)，等待進入奧地利。

難民危機是冷戰(zhàn)結(jié)束后歐洲面臨的最嚴重的危機之一，其影響很有可能超過歐元區(qū)債務(wù)危機。根據(jù)國際移民組織的估計，截至10月底，今年抵達歐洲的移民人數(shù)已經(jīng)接近70萬。面對洶涌而至的難民潮，歐洲疲于應(yīng)付。

德國對難民問題采取積極態(tài)度，贏得了國際贊譽，提升了自身的軟實力，并站在了前所未有的道德制高點。然而，在崇高的道義和冷峻的現(xiàn)實間，德國面臨著艱難的抉擇。

圍繞著對難民危機的應(yīng)對，歐盟的新成員國與老成員國之間裂痕再現(xiàn)，歐洲團結(jié)的原則受到挑戰(zhàn)。經(jīng)希臘、馬其頓、塞爾維亞、匈牙利或克羅地亞、斯洛文尼亞的巴爾干路線成為難民進入西歐的主要通道，沿線國家應(yīng)接不暇。10月25日，歐盟與巴爾干國家特別峰會在布魯塞爾舉行，奧地利、德國、希臘、匈牙利、斯洛文尼亞、克羅地亞、馬其頓和塞爾維亞等國領(lǐng)導(dǎo)人參加，歐盟試圖與沿線國家共同應(yīng)對危機。峰會之前斯洛文尼亞總理采拉爾提出警告，如果歐盟不采取具體措施，歐盟將解體。

歐洲一體化基石受到侵蝕

面對戰(zhàn)后歐洲最嚴重的難民危機，以匈牙利為代表的中東歐的歐盟新成員國與以德國為代表的老成員國立場相左，雙方各執(zhí)己見，使作為歐洲一體化基石的“團結(jié)”原則受到侵蝕。

在對待難民的態(tài)度上，德國等歐盟老成員國持積極態(tài)度，而匈牙利則強硬以對。9月，德國總理默克爾宣布，抵達德國的敘利亞難民不會被遣返到第一個入境國，德國將直接處理其庇護申請。德國單方面終結(jié)了“都柏林原則”即難民必須在其入境的第一個歐盟國家申請庇護，這事實上鼓勵了大量難民不惜一切代價前往德國。德國對待難民的慈悲胸懷和寬宏大量使德國贏得了國際贊譽，敘利亞等國難民對德國更是感恩戴德，一些難民親切地稱呼默克爾總理為“默克爾媽媽”。默克爾總理自豪地宣稱，德國成為了德國之外人們的希望所在。

歐盟新成員匈牙利則以強硬手段對付從匈牙利過境的難民。為阻止難民流入，匈牙利6月中旬決定在匈牙利與塞爾維亞邊界長達175公里的沿線架設(shè)鐵絲網(wǎng)圍欄。隨后，匈牙利在其與克羅地亞、羅馬尼亞和斯洛文尼亞邊界也筑起圍欄。為應(yīng)對難民危機，匈牙利修改法律，將非法穿越邊界圍欄的行為列為刑事犯罪。匈牙利還授權(quán)軍方使用橡皮子彈、催淚瓦斯和網(wǎng)槍對付難民。在與情緒激動的難民的對峙中，匈牙利出動防暴警察，強硬驅(qū)散試圖闖關(guān)的難民。西方媒體抨擊匈牙利冷酷無情，以野蠻手段對付無助的難民，匈牙利成為了歐盟內(nèi)部的“壞孩子”。面對西方的批評，匈牙利總理歐爾班進行了辯解：“他們不只是敲門，而是破門而入。我們的邊界受到威脅，匈牙利受到威脅，整個歐洲受到威脅?！钡聡鴮﹄y民的“門戶開放”政策引起中東歐國家的強烈反彈，繼而匈牙利總理歐爾班稱，難民問題不是歐洲問題而是德國問題。

在難民安置問題上，德法等老成員國支持歐盟委員會的強制性配額安置方案，而“維謝格拉德集團”（成員國為匈牙利、波蘭、捷克、斯洛伐克）等歐盟新成員國則予以抵制并與波羅的海國家立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞公開拒絕強制性的難民配額。羅馬尼亞和保加利亞則將接收難民與加入申根區(qū)問題掛鉤。

針對歐盟擬議中的強制配額安置方案，“維謝格拉德集團”四國進行協(xié)調(diào)。9月4日，四國總理舉行會晤，就難民問題協(xié)調(diào)立場。四國明確拒絕強制配額的安置方案。總理會晤后發(fā)表的聯(lián)合聲明呼吁“保持團結(jié)措施的自愿性質(zhì)”，強調(diào)任何強制性和永久性的配額建議都是不可接受的。波蘭總理科帕奇認為，難民配額會吸引更多的難民前來歐洲。捷克總理索博特卡認為，目前關(guān)于難民配額的討論并未切中要害，核心的問題是歐盟缺乏控制難民和敘利亞局勢的能力，配額問題的討論轉(zhuǎn)移了對真正核心問題的關(guān)注。

9月22日，歐盟內(nèi)務(wù)部長會議舉行，以多數(shù)表決方式通過了12萬難民的攤派方案，匈牙利、捷克、斯洛伐克和羅馬尼亞投了反對票。捷克內(nèi)政部長霍瓦內(nèi)茨稱歐盟的決定缺乏常識;斯洛伐克總理菲佐強調(diào)不會執(zhí)行歐盟的強制安置配額，揚言將訴諸歐洲法院;匈牙利總理歐爾班指責歐盟老成員國的“道德帝國主義”。而法國總統(tǒng)奧朗德則對不遵守歐洲價值觀的新成員國提出警告。在接收難民問題上，斯洛伐克總理菲佐稱斯洛伐克只接收信奉基督教的難民，斯洛伐克內(nèi)務(wù)部發(fā)言人明確指出“我們沒有清真寺”。波蘭最初表示只接納信奉基督教的難民，后改變立場。保加利亞總理鮑里索夫警告，更多的難民進入保加利亞將改變國家的民族平衡。

在難民問題的解決之道上，歐盟老成員國支持歐盟對難民問題采取集體應(yīng)對措施，強調(diào)控制難民流動是當務(wù)之急，而新成員國則希望歐盟從源頭上解決難民危機。在歐盟巴爾干特別峰會舉行之前，保加利亞、羅馬尼亞和塞爾維亞三國總理在索菲亞舉行會晤。三國共同強調(diào)，如果德國、奧地利和其他國家關(guān)閉邊界，它們也將同時關(guān)閉邊界。10月25日，在德國支持下，歐盟和西巴爾干國家（阿爾巴尼亞、克羅地亞、波黑、馬其頓、塞爾維亞和黑山）特別峰會舉行。歐盟委員會主席容克提出“16點計劃”，希望通過峰會復(fù)興合作和信任精神，使巴爾干沿線國家在控制難民流動上互相協(xié)調(diào)?？肆_地亞總理米拉諾維奇稱，該計劃是不現(xiàn)實的，是由從數(shù)月的長睡中剛剛醒來的人制定的;問題的解決在于希臘和土耳其。德國總理默克爾則稱，會議的目的是控制局勢，而不是解決難民的根源問題。如果要從根源上解決問題，離不開土耳其的合作。峰會取得了有限的成果，如西巴爾干國家在放行難民之前需向其鄰國進行通報、歐盟向希臘和土耳其提供更多的邊防警察以及在西巴爾干國家沿線建立難民接待中心。在尋求難民問題的持久解決上，老成員國比新成員國更沉得住氣。

認知的巨大鴻溝

歐盟新成員國與老成員國之間在難民問題上的裂痕反映了新成員國與老成員國之間對難民問題認知的巨大鴻溝。

德國聯(lián)邦移民和難民局局長稱，難民是對勞動力市場和德國社會的補充，可以抵消人口老化的影響，增加德國社會的活力。德國總理默克爾自信能夠解決難民的社會融入問題。

而中東歐國家則視難民為威脅。最近幾年，中歐國家政治生態(tài)發(fā)生重大變化，具有排外傾向的右翼民族主義政黨成為主導(dǎo)的政治力量。繼2010年匈牙利青年民主聯(lián)盟執(zhí)政后，2015年10月波蘭的法律與公正黨贏得議會大選勝利。匈牙利總理歐爾班強調(diào)，那些到達歐洲的人受另一種宗教的培養(yǎng)，代表著截然不同的文化;他們中的大多數(shù)人不是基督徒，而是穆斯林。“這是一個重要的問題，因為歐洲和歐洲認同植根于基督教”。他宣稱要保護歐洲的基督教遺產(chǎn)，不受穆斯林的“威脅”。由于對難民采取鐵腕手段，歐爾班的支持率再創(chuàng)新高。在10月25日波蘭議會選舉之前的競選活動中，保守的民族主義政黨法律與公正黨領(lǐng)導(dǎo)人卡欽斯基在波蘭選民中制造恐懼，稱難民會給歐洲帶來熱帶疾病，如霍亂、痢疾和原蟲感染等。他聲稱，外國移民不會尊重波蘭的法律和習俗，以后會在不同的生活領(lǐng)域咄咄逼人地實現(xiàn)其要求。斯洛伐克總理菲佐不失時機地訴諸激進的文化保守主義、排外和反美情緒。最近，斯洛伐克極端民族主義團體舉行了反移民游行。應(yīng)當說，在一些中東歐國家右翼民族主義政黨中存在著根深蒂固的“伊斯蘭恐懼癥”，它們對“伊斯蘭文化侵蝕基督教文化”心存恐懼。

歐盟新成員國不同于西歐國家的歷史經(jīng)驗，對其民族心理和行為方式具有深刻的影響。與西歐國家不同，中東歐國家在劇變之前生存在封閉社會里，轉(zhuǎn)型之后走向開放的時間并不長，沒有接納移民的經(jīng)驗，因此對移民的到來有恐懼感，從心理上排斥移民。西歐曾有過多元文化共處的歷史經(jīng)驗，而中東歐國家則缺乏類似的經(jīng)驗，對外來文化的侵入感到不安。

波蘭在第二次世界大戰(zhàn)后成為一個波蘭人占絕對多數(shù)的同質(zhì)化的民族國家，天主教會對波蘭社會影響頗深，波蘭社會對外來移民問題十分敏感。而在捷克，目前有45.8萬移民合法居住。除了融入當?shù)氐脑侥弦泼裰?，大部分為白人，穆斯林人口僅僅不到兩萬。顯然，捷克社會對大量穆斯林的到來也沒有做好準備。斯洛伐克中歐政策研究所所長米蘭·尼奇認為：“我們的社會不是很多樣化和開放。像斯洛伐克這樣的中歐國家移民遷出的歷史只有400年，移民遷入的歷史只有數(shù)年?！彼孤宸タ丝偫矸谱羯踔列Q，歐洲遭到移民的“襲擊”。正如中東歐100位政要和知識精英的公開信所言：“與二戰(zhàn)后接收了大量移民的原殖民地國家不同，我們?nèi)狈εc來自遙遠國度不同文化的人們共處的經(jīng)驗。”

解決歐盟制度性缺陷的緊迫性

歐盟新成員國盡管完成了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的任務(wù)，建立了市場經(jīng)濟體制，在經(jīng)濟趕超上取得長足進展，但是在經(jīng)濟發(fā)展水平、福利水平以及綜合國力上與歐盟老成員國之間存在著很大差距，在應(yīng)對難民危機上缺乏足夠的資源。而德國作為經(jīng)濟大國擁有應(yīng)對難民危機的財政手段，據(jù)估計，德國本年度安置難民的支出將達到110億歐元。

值得注意的是，在應(yīng)對難民危機問題上，不僅歐盟新成員國與老成員國之間存在分歧，而且歐盟新成員國（匈牙利與克羅地亞）之間也出現(xiàn)了爭執(zhí)，甚至歐盟新成員國與非成員國之間也存在著爭執(zhí)（匈牙利與塞爾維亞、克羅地亞與塞爾維亞）。難民危機導(dǎo)致克羅地亞與塞爾維亞關(guān)系惡化，塞爾維亞將克羅地亞封鎖邊境的行為與二戰(zhàn)期間克羅地亞“烏斯塔莎法西斯”的做法相提并論。匈牙利總理指責歐洲政治家不負責任地向難民許諾更好的生活，鼓勵他們拋棄一切，冒著生命危險前往歐洲。他認為，“如果歐洲不回到常識的道路上，歐洲將在為自己命運的抗爭中敗北”。而在歐洲議會議長舒爾茨看來，這是“利己主義”的做法，而非歐洲常識。

這些爭論表明，在歐盟內(nèi)部彌合分歧非常困難。最近包括波蘭前總統(tǒng)科莫羅夫斯基和克瓦希涅夫斯基、匈牙利前總理鮑伊瑙伊、波蘭前總理齊莫謝維奇、立陶宛幾任前總理等百位政治精英和知識精英簽署公開信，強調(diào)“作為人類，我們有責任寄予同情，向他們提供幫助。作為歐洲人，這是我們的責任。歐洲共同體是建立在基于團結(jié)的原則上的。今天我們既不應(yīng)拒絕為歐盟承擔共同的責任，也不應(yīng)對人類苦難和受難民潮影響最深的國家的形勢視而不見”。

歐盟有共同的邊界，但沒有共同的移民政策，這是歐盟的制度缺陷。目前的難民危機提高了解決歐盟制度性缺陷的緊迫性?？梢灶A(yù)期，在形成共同的移民政策之前，特別是在面對難民危機沖擊的背景下，歐盟新成員國與老成員國之間的分歧難以徹底根除，歐洲團結(jié)仍然面臨挑戰(zhàn)。意大利外長真蒂洛尼7月底曾表示，不能假定歐洲團結(jié)可以解決難民問題，迫在眉睫的是在成員國之間合理分擔難民配額。盡管歐盟國家在解決難民問題上存在分歧，難民過境國與目的地國、南歐與北歐、西歐與中東歐之間的關(guān)切不盡一致，但是從長遠看，應(yīng)對難民危機需要強化歐洲團結(jié)的理念，進一步推進歐洲一體化，特別是要形成共同的庇護政策。

（作者為中國社科院歐洲所研究員）