○ 楊小靜，錢 璞，趙 旭

(1．中國人民大學 經濟學院，北京 100872;2．山東大學 經濟研究院，山東 濟南 250100;3．廣州市天則區(qū)域發(fā)展研究中心，廣東 廣州 510613)

一、我國保障性住房政策的發(fā)展現狀及存在的問題

從1949年至今，我國城鎮(zhèn)住房保障制度的發(fā)展大致經歷了四個階段:福利分房階段(1949-1978年)，住宅私有化與福利分房并存階段(1978-1998年)，取消福利分房、住房保障收縮階段(1998-2007年)，以及住房保障制度重建探索階段(2007年至今)。近年來住房保障發(fā)展較快，形式也走向多樣化，目前主要包括經濟適用房、限價商品房、共有產權房、廉租房、公共租賃住房等。

住房保障的方式一般有產權和補貼兩個角度〔1〕。從產權的角度來看，住房保障可分為產權性質的保障房和使用權性質的保障房兩種，從補貼的角度來說，住房保障的補貼方式有貨幣和實物兩類。我國的住房保障可以劃分為產權性質保障房，如經濟適用房、限價房和共有產權房，以及使用權性質的廉租房和公共租賃房，均既有實物形式的保障房，也有貨幣化的住房補貼。

經濟適用房，是以保本或微利的價格向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售的住房，最初是作為福利分房制度與住房市場化制度之間的過渡性安排出現的，被確定為城鎮(zhèn)住房供給的主要方式。2003年，經濟適用房的主體地位讓位于商品房，降格為“具有保障性質的政策性商品住房”。除了一般意義上理解的公開向社會銷售的經濟適用房，政策還特別允許一些政府部門和國有企事業(yè)單位在“自有用地”或以其他方式取得的土地上建設經濟適用房定向銷售給其內部成員。

限價商品房，又稱限價房，指以限房價、競地價的方式招標確定開發(fā)建設單位，由中標單位按照約定標準建設，并按照約定價位面向符合條件的居民銷售的中低價位、中小套型普通商品住房。兩限房的定位是面向中等收入家庭，一般規(guī)定購買限價房在5年內不得轉讓，5年后可上市交易。

共有產權房是指政府將保障房用地與正常出讓土地之間的價差(及政府給予保障房的其他優(yōu)惠政策)顯化為政府出資，形成政府產權，購買者(被保障對象)和政府根據購房款和政府出資的比例，共同擁有房屋產權。未來房屋如出售，所得應按產權比例在購房者和政府間分配。共有產權房在整個保障房體系中占的比例不大。

廉租房是指政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供的社會保障性質的住房。

公共租賃住房是由政府或公共機構所有，以低于市場或者承租者可以負擔的價格，向符合條件的人員出租的保障性住房，主要面向三類人員:中等偏下收入住房困難家庭(收入在經濟適用房和廉租房標準之間);新就業(yè)人員;以及有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務工人員。

二、現行住房保障制度存在的主要問題

我國住房保障十多年的實踐暴露出了很多問題，包括:

(一)城鄉(xiāng)分割的土地管理制度扭曲了房地產市場

現行分割的土地管理制度下，農村土地和住宅不能進入城市住房供應體系，政策嚴格控制農業(yè)用地轉為城市建設用地。后果是:對于城市(特別是大城市)，土地供應嚴重不足，房價高企，加劇了住房困難，人為制造了住房保障需求。在農村，大量進城打工的農民工所擁有的農村土地和房產沒有變現退出機制，一方面造成農村土地和住房大量閑置和浪費，另一方面其打工收入又難以承擔城市住房價格，使他們在城市的居住條件非常困難，農民工成為最需要救助的對象;在城市周邊和城中村，小產權房不被承認，進一步減少了住房供應，使政府不得不承擔更多的保障責任。

(二)住房保障政策目標多元化、短期化，制度設計缺乏長遠考慮

我國的保障房政策目標過于多元，如刺激消費、防止通脹、維護穩(wěn)定、吸引人才等等，在不同的經濟發(fā)展階段政策主要目標還會經常變化，導致住房保障制度變動過于頻繁，住房保障政策往往被當作短期工具來使用，顯示出過強的功利性。缺乏長遠考慮的制度設計一方面使住房保障難以得到穩(wěn)定的財政支持，另一方面使利益集團有更大的空間影響政策走向。

(三)保障性住房與房地產市場的關系沒有理清

保障性住房與房地產市場的關系大致可以有三種選擇，一是真正的“雙軌制”，即保障性住房封閉運行，不得進入房地產市場;二是“并軌制”，即只有一個統(tǒng)一的房地產市場(包括出售與出租)，政府履行住房保障責任時從公開的房地產市場租賃后轉租給被保障者或直接向被保障者提供貨幣補貼;三是假的“雙軌制”，即目前經濟適用房和限價房的做法，由政府建設、分配保障房但允許其進入房地產市場，在一級市場是割裂的，在二級市場又是互通的。

第三種是最糟糕的，不僅會造成腐敗尋租，還造成房地產市場信息不公開、不透明，以致房地產市場被扭曲。以北京為例，公眾無法了解66%的住宅用地的去向和價格。國家住建部和國家統(tǒng)計局公布的住宅空置率數據不同。

(四)保障房定位和政府責任界定不清晰

現行的保障房制度沒有清晰地界定政府的責任。

首先，我國對政府責任(包括但不限于住房保障)的規(guī)定大多是籠統(tǒng)而模糊的，是無法問責的;其次，政府履行責任的程度是量力而行，沒有制度化的預算保證。所以，實際情形常常是，在某項公共服務欠賬多年造成嚴重問題之后就集中補課，這是住房保障制度設計難有長遠考慮的制度原因之一;再次，對住房保障的對象和標準沒有明確界定，使政府部門在執(zhí)行過程中擁有太大的解釋空間，嚴重影響到住房保障的公平公正。

(五)現行住房保障制度沒有減少反而增加了社會不公平

首先，經濟適用房的保障對象是錯誤的。經濟適用房的名義保障對象是城市中低收入家庭，從各地實踐看，獲得經濟適用房的往往是中高收入甚至高收入人員，而目前最需要保障的對象是農村進城打工人員和城市最低收入家庭。在更低收入家庭沒有獲得保障之前，優(yōu)先給予中等收入家庭保障違反了起碼的公平正義原則。其次，經濟適用房擴大而不是縮小了收入差距，制造了新的不公平。一是經濟適用房與商品房之間存在著巨大的價差，使有機會購買經濟適用房的人獲得了巨大的利益;二是經濟適用房占用了大量土地，抬高了商品房市場價格，拉大了有機會購買經濟適用房與無機會購買經濟適用房的人群的收入差距;三是以經濟適用房(公共利益)的名義，在征地拆遷中壓低征地拆遷補償。第三，經濟適用房開辟了國有資產大量流失的通道。作為國有資產，城市土地使用權是區(qū)分用途的，土地因為轉換用途而形成的增值應該歸全民所有。然而，所謂利用“自有用地”建設經濟適用房的規(guī)定卻將土地轉換用途形成的巨大價差化公為私。在“特殊”政策的支持下，政府部門和國有企事業(yè)單位將這些所謂“自有用地”轉換為住宅用地，無償占有全民資源服務于少數團體利益。另外，新建經濟適用房的土地也是可以無償劃撥的。第四，經濟適用房造成了制度性的權力腐敗。對于公開銷售的經濟適用房，高度稀缺資源與巨大套利空間造就了大量的尋租行為。更為嚴重的是不對外公開銷售，只供應單位內部成員的經濟適用房。政府部門和國有企事業(yè)單位才有資格、有可能以“自有用地”或其他方式獲得土地建設只供應內部人員的經濟適用房。政府部門和國有企事業(yè)單位利用手中掌握的權力和資源，借保障房的名義攫取全民資源服務少數人利益，不僅嚴重扭曲了保障房制度和整個房地產市場，更是嚴重損害了政府的公信力。

(六)現行保障房制度的實施機制不健全

第一，建設用地指標和地方政府財力已成為制約保障房供應的兩大障礙。

在現行制度安排下，對于非產權性質的保障房，政府既要提供土地，又要提供資金;既要解決“房源”所需的資金，又要長期負擔建成后大量的房屋維修費用，所需資金數量龐大、且占用周期長;按照目前的租金補助標準，難以形成建設資金投入產出的良性循環(huán)。

目前的建設用地指標管理已成為困擾保障房提供的兩大問題之一。一是地方政府新增建設用地的數量受用地指標總量的嚴格限制。二是新增建設用地的安排向工業(yè)等項目傾斜。三是存量土地的供給受到房屋拆遷的限制。四是建設用地在保障性住房和商品房開發(fā)之間的配置會影響到地方政府的財政收入，而財政收入也是提供住房保障的必要條件，因而形成兩難局面。

此外，保障房建設在金融、財政和稅收上的系統(tǒng)配套支持政策嚴重不足?，F階段，雖然政府提出了財政撥款、住房公積金增值資金、直管公房出售一定比例的歸集資金、社會捐贈等多種渠道、多種方式的資金籌措機制，但在實踐中，住房保障所需資金仍然主要來源于財政資金，包括了上級政府轉移支付和地方政府自籌資金，但這兩部分資金來源都是不穩(wěn)定的。

第二，保障房規(guī)劃與實際需求嚴重不符。

我們的調研發(fā)現，只有少數城市對保障房的實際需求作了較為詳細的摸底調查，調查結果發(fā)現保障房的實際需求與預估有較大出入。例如，某城市的摸底調查發(fā)現，真正的低收入人群由于小孩上學、照顧父母等原因，對實物配租住房的需求并不大，如果可以選擇，可希望能獲得貨幣化的補貼。對于公共租賃房，由于其選址偏遠，交通、配套不齊全，有很多城市都出現了空置。

第三，監(jiān)管機制不健全影響了保障房制度的順利實施。

產權性質保障房在退出上存在的問題主要是，住房在市場出售時政府的優(yōu)先回購權或收益分成權難以落實。對于非產權性質保障房，問題在于，對于那些經年審發(fā)現不再符合保障條件的家庭，在具體的清退方面缺少切實有效的手段。目前各地退出機制主要采取經濟調整手段，效果有限。

(七)小產權房未納入保障房體系

小產權房是建設在農村集體土地(通常是宅基地)上但又不是農民自住的住宅。現行的制度認為小產權房不合法，政府也不承認小產權房的保障作用，但如果按現行制度強行清理，將大大增加政府提供保障房的壓力，甚至將造成嚴重的社會問題。

三、我國住房保障走向貨幣化的必要性

前面提及，住房保障可從產權和補貼兩個角度進行分類。從產權的角度來看，住房保障可分為產權性質的保障房和使用權性質的保障房兩種，從補貼的角度來說，住房保障的補貼方式有貨幣和實物兩類。根據經濟學原理及別國住房保障的經驗來看，使用權性質的保障房以及貨幣保障的形式無論在公平和效率方面都較之其他方式更優(yōu)。理想的住房保障方式是“使用權性質的保障房+貨幣保障”，最劣的是“產權性質的保障房+實物保障”。

(一)實物保障與貨幣保障的一般性對比分析

1．公平和效率的角度

相對于實物保障，貨幣保障更符合公平性和效率性的住房保障目標。一方面，供給方補貼對應“磚頭補貼”，是一種“暗補”，設租和尋租的機會較多，而需求方補貼對應是“人頭補貼”，是一種“明補”，對住房需求者而言更加公平。此外，貨幣補貼的方式可以根據保障對象的實際收入水平和住房需求實行差異化和分層次的保障，更充分體現住房保障政策的公平性。同時作為收入再分配的一種形式，可以使國民平等的住房權利得到較為公正的實現〔2〕。

實物保障一般來說覆蓋面較小，貨幣保障可以提高資金的利用效率、有效利用現有的資源，投入同樣的資金數額可以解決住房困難的家庭數量，相比于用實物保障的方式，用補貼的方式可以覆蓋的面要大得多，更有利于解決低收入住房需求者的住房問題。

2．對房地產市場影響的角度

貨幣保障對土地市場和房地產交易市場的扭曲較小。貨幣保障減少了政府對住房市場的直接干預，不會給市場運行帶來障礙，而實物保障中由于政府干預了土地交易的價格，并參與住房建設的諸多環(huán)節(jié)，給住房市場帶來扭曲，這也是實物保障最受爭議的一面。此外，貨幣保障可以準確反映住房的區(qū)位價值，可以引導保障對象合理使用資源，貨幣保障不會將保障性住房與住房市場割裂為兩個體系。

貨幣保障還有利于促進住房租賃市場的發(fā)展。貨幣保障給予住房需求者更大的自主權去住房市場選擇合適的住房，可以促進存量住房的有效使用，而實物保障是政府大量統(tǒng)一建設新的住房，對現有存量住房的激勵不足。另一方面，大量的低收入者通過貨幣補貼的方式選擇住房，對政府相關管理機構的租賃管理水平提出了更高的要求，也給住房租賃市場完善提供了機遇。

3．對公共財政影響的角度

供給方補貼給政府帶來的財政負擔較大，政府面臨巨大的融資壓力，這也是促使政府反思供給方補貼政策的重要原因。除了建設費用之外，政府每年除了從財政中支出一大筆資金用于維持住房的正常保養(yǎng)、維修及物業(yè)管理等費用，另外小區(qū)配套設施的建設也是一筆不小的投入。由于缺乏市場機制的作用，許多國家住房供給方補貼的經濟效益較為低下，提高總體住房可支付性程度有限，給公共財政的壓力也越來越大，政府已逐步無力支付。如自上海開始提供廉租住房開始到2007年其累計已使用的金額不過3．39億元，但是政府于2007年10月動用了20億元左右公積金增值收益，收購了約8000套住房作為實物配租的房源。由此可見，如果要擴大廉租住房實物配租的比例，則需大量的政府財政支出。另外，由于實物保障中的低收入群體較難管理，政府在后續(xù)對住房的管理和維護方面也會承擔很大的開支。

而需求方補貼則使得政府的當期收入與支出相匹配，一般不會帶來猛增的財政壓力。但是如果市場變化較劇烈時，需求方補貼的總體預算往往難以預測，或許會給公共財政帶來沉重的負擔。

4．對保障房管理影響的角度

對政府而言，實物保障的建設難度不大，但是后續(xù)的管理非常困難。過去認為實物保障便于集中管理，政府在管理和收入監(jiān)控時不需要費很大的人力和物力。不過在實際操作中會面臨諸多問題，如政府需要承擔集中住房的后續(xù)的維修工作，集中居住的住戶往往不繳納水電費物業(yè)費等，增加了管理難度和財政負擔;更關鍵的，如果保障對象后來的收入增加不符合保障范圍時，難以讓這些不符合資格的住戶退出，也讓后來真正符合資格的保障對象難以獲得合適的住房。

而貨幣保障的退出機制是可控的。一旦保障對象收入增加不再符合保障范圍時，只需取消補貼即可實現退出。不過，貨幣保障從另一個角度也促使了政府管理水平的提升，貨幣保障要求住戶在住房市場上自行選擇住房激勵了租賃市場的發(fā)展，對政府在住房租賃市場的管理中的角色提出了更高的要求。

5．對城市發(fā)展的影響

從發(fā)達國家的經驗來看，實物保障住房的集中建設導致低收入人口的集中居住，容易產生各種社會問題。許多公共住房社區(qū)環(huán)境較差，犯罪率較高，是各種反社會行為的多發(fā)地。由于接受供給方補貼的住房總是集中在一些特定區(qū)域，低收入住戶難有自主選擇的余地，妨礙了就業(yè)流動。許多公共住房區(qū)域已經逐步成為少數族裔等弱勢群體的聚居區(qū)。可以認為，住房供給方補貼政策在解決住房數量型短缺的同時，也導致了新型貧民窟的形成。而貨幣保障和實物保障在住所選擇的自由度方面截然不同，住房需求者擁有更多的選擇權，低收入者分散居住，不同收入者共享住房、配套設施和公共服務，有利于城市結構的合理化。

(二)實物保障和貨幣保障的優(yōu)缺點:模型分析

許多文獻，以及前面的分析，已經充分闡述了從經濟學的視角來看，貨幣保障是優(yōu)于實物保障的。但是這個對比是基于靜態(tài)的視角，即要假定房價相對于其他消費品的價格是不變的。但是在現實中，尤其是在快速城市化的過程中，房價迅速上漲，這個假定的前提就不再存在，結論也會完全相反〔3〕。

1．基本模型:靜態(tài)視角

假設政府對城市低收入者進行價值相同的實物補貼或貨幣補貼，另外假設房價相對其他消費品價格不變。低收入者面臨住房消費x以及非住房消費y兩種消費品。

圖1 房價相對穩(wěn)定情況下實物保障和貨幣保障的效率對比

在靜態(tài)視角下，低收入者的初始預算線為L0，m=p1x+p2y。其中，m為低收入者的家庭收入，p1為房價，p2為非住房消費品的價格。低收入者的效用函數為U(x，y)，初始狀態(tài)下，預算線與無差異曲線相切于均衡點E0。根據微觀經濟學中消費者效用最大化的條件，即為，MRS=U1/U2=p1/p2。

(1)實物補貼

假設政府提供的住房補貼為每單位S元，新的預算線為L1，m=(p1-S)x+p2y。新的預算線與無差異曲相切于均衡點E1，其中MRS1=(p1-S)/p2。

(2)貨幣補貼

基于可比性，政府對低收入者進行價值相同的實物補貼或貨幣補貼，假設政府提供的貨幣補貼為Sx1元。新的預算線為L2，m+Sx1=p1x+p2y。注意，L2與L0平行，可從兩條預算線的兩個軸距計算得出。在政府提供貨幣補貼的情況下，L2與無差異曲線的均衡點為E2，其中MRS2=p1/p2。因為實物補貼或貨幣補貼的價值相同，所以L2同時經過點E1。MRS1＜MRS2，說明預算線L2和另一條效用更高的無差異曲線相切。

消費者在均衡點E2時的效用要高于在E1的效用，說明貨幣補貼要優(yōu)于實物補貼。同時，我們也可以看出，消費者在E2時的住房消費要低于在E1時的住房消費，說明消費者并沒有把住房補貼全部用于住房消費，而把一部分住房補貼投入到對其效用提高更有效的消費品上，從經濟學的角度而言，這是有效率的。

2．基本模型:動態(tài)視角

假設房價迅速變動，這也是符合中國現階段的實情的。在此情況下，房價的劇烈變動對消費者的預算線的影響不可忽視。假設非住房消費品價格p2的價格不變，而房價由 p1上漲到 p＇1。令 p＇1=γp1，其中 γ ＞2，即房價上漲超過一倍。政府對消費者提供的住房補貼不變。

圖2 房價劇烈變動的情況下實物保障和貨幣保障的效率對比

(1)實物補貼

假設政府提供的住房補貼為每單位S元，預算線從L0變動到L＇1，新的預算線為m=(p＇1-S)x+p2y。新的預算線與無差異曲相切于均衡點 E＇1，其中MRS1＇=(p＇1-S)/p2。

(2)貨幣補貼

政府依舊對低收入者進行價值相同的實物補貼或貨幣補貼，假設政府提供的貨幣補貼為 Sx1元。新的預算線為 L＇2，m+Sx1=p＇1x+p2y。此時，L＇2與 L0不再平行。計算如下:

L0與x軸和y軸的截距分別是:m/p1，m/p2。

L＇2與 x 軸和 y 軸的截距分別是:m+Sx1/p＇1，m+Sx1/p2。

由于Sx1＜m，即消費者不可能沒有任何收入而全靠政府住房補貼生活。γ＞2。因此公式(1)小于0。

顯而易見，m+Sx1/p2-m/p2＞0。

即新的預算線為L＇2會在x軸向左移動，而在Y軸向上移動較多。說明由于房價明顯上漲，使得即使有貨幣補貼，消費者的住房消費甚至反而較前減少了。

新的預算線與無差異曲相切于均衡點 E＇2，MRS2＇=p＇1/p＇2。

由圖2也可看出，E＇2的住房消費效用不如E＇1?，F實生活中房價的漲幅太大時，實物補貼要優(yōu)于貨幣補貼，因為實物補貼規(guī)避了住房價格快速上漲的風險。

四、解決方案:住房保障逐步走向貨幣化

(一)住房保障制度設計

基于前述問題分析，住房保障的頂層制度設計主要應當關注三個方面，公平、效率和穩(wěn)定。首先，住房保障是整個社會保障體系的組成部分，社會保障最重要的目標就是提供社會公平，因而住房保障制度設計必須縮小而不能擴大收入差距。其次，保障房也是住房供給的一部分，因而住房保障制度必須將保障房對房地產市場效率的損害控制在最小程度，不能對房地產市場產生嚴重的扭曲。再次，住房保障制度設計要有長遠考慮，制度出臺后要盡可能穩(wěn)定，包括保障范圍、保障水平要基本穩(wěn)定，也包括資金來源要基本穩(wěn)定。

改革現行土地管理制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理體制。將土地用途管制與產權管理相分離，土地產權可以按市場規(guī)則自由交易，政府在產權管理中的角色是保護合法產權和合法交易;土地用途實行行政管制，土地用途變更必須通過行政審批并依法納稅。

確定有限的住房保障目標。現代政府都應當是有限政府，其能提供的社會保障也是有限的，過度保障會扭曲市場，鼓勵不勞而獲甚至腐敗尋租，超出政府能力的目標也不能長期穩(wěn)定。所以住房保障制度設計應當綜合社會實際需求和政府財力，確定合理有限的保障目標，作為政府責任明確下來。同時，住房保障的政策目標應當專注于為低收入住房困難人群提供保障，而不應附加吸引人才、拉動投資等多元目標，否則會導致制度變形。

保障房與商品房實行“并軌制”。只建立住房保障體系，但不建設專門的保障房，而是維護統(tǒng)一的房地產市場。住房保障通過貨幣補貼實施，被保障對象在房地產租賃市場獲得住房。政府通過減免稅等政策措施鼓勵房屋出租，大力培育穩(wěn)定的住房租賃市場，降低租賃成本。

住房保障支出納入財政預算，開征物業(yè)保有稅為住房保障提供穩(wěn)定的預算收入來源。

充分發(fā)揮小產權房在平抑房價、提供保障方面的作用，近期應當制定規(guī)則、加強監(jiān)管，長遠應當統(tǒng)一住房產權管理制度。

(二)住房保障制度改革路徑

住房保障可從產權和補貼兩個角度進行分類。從產權的角度來看，住房保障可分為產權性質的保障房和使用權性質的保障房兩種，從補貼的角度來說，住房保障的補貼方式有貨幣和實物兩類。根據經濟學原理及別國住房保障的經驗來看，使用權性質的保障房以及貨幣保障的形式無論在公平和效率方面都較之其他方式更優(yōu)。理想的住房保障方式是“使用權性質的保障房+貨幣保障”，最劣的是“產權性質的保障房+實物保障”。我國住房保障的方式比較多元，產權和使用權兩種性質的保障房齊頭并進。在目前大規(guī)模興建產權性質保障房的時候，要明確方向，逐步過渡，未來的目標模式應該是“使用權性質的保障房+貨幣保障”，以打破價格雙軌制，去除權力的尋租空間。

由目前的模式向目標模式過渡要分兩步走。

第一步，逐步減少直至停止提供產權性質保障房、逐步擴大提供使用權性質的保障房，由“產權性質的保障房+實物保障”過渡到“使用權性質的保障房+實物保障”。應該首先停止經濟適用房的供應，特別是應立即停止政府部門與國有企事業(yè)在“自有用地”及獲得新的土地建設不公開銷售的經濟適用房。值得一提的是，近年公租房建設的逐年擴大表明中國住房保障的形式已經在朝著該方向發(fā)展。此外，對于新建的產權性質的保障房，要加強公正性，例如保障房的面積要縮小，分配審核要嚴格，對于尋租者一經查實要嚴厲處罰。

第二步，逐步減少直至停止實物保障比例，逐步擴大貨幣保障比例，最終由“使用權性質的保障房+實物保障”過渡到“使用權性質的保障房+貨幣保障”?，F階段，由于多年來積累的住房保障欠賬和快速的城市化進程，在短時間內增加保障性住房的供應還離不開實物保障，實施第二步的條件還不成熟。在保障房形成一定存量，城市化進程有所放緩的情況下，可以啟動第二步。

(三)住房保障逐步走向貨幣化的路徑

實物保障雖然在我國目前現有的經濟社會條件下是有一定的存在必要的，但住房保障終究是要走向貨幣化保障，而貨幣化的路徑就是如何培育一個完善的住房租賃市場。我國的住房保障走向貨幣化的路徑的核心思想是:城市住房租賃體系要以社會化、市場化為主要運作方式，引入非營利組織、經營性企業(yè)參與租賃住房的開發(fā)經營;考慮到我國城市化的快速推進，城市住房租賃體系要能夠為部分流動人口提供更多的住房選擇，滿足其基本居住需求，促進部分人群在城市安家落戶;政府轉變角色定位，從全方位參與住房保障的各個環(huán)節(jié)到以制定政策和監(jiān)管為主，形成全覆蓋、多層次、高效率的城市租賃住房供應體系。

目前我國的住房租賃市場包括市場主導的住房租賃市場和政府主導的住房租賃市場均存在很大的問題。尤其是目前政府主導的住房租賃市場大多還處于管辦一體的格局，即政府全方位參與住房保障的建設、運營、管理和監(jiān)管等環(huán)節(jié)。政府主導的住房租賃市場需要逐步改革直至走向貨幣化。未來在培育成熟的住房租賃市場的前提下，政府的角色要經歷從管辦一體——管辦分離——只管不辦——不管不辦的過程。

第一步，“管辦一體”走向“管辦分離”——政府提供保障房并實行管辦分離。

通常在住房緊缺的情況下，政府為了解決居民的住房問題，大量建設住房并運營管理。如二戰(zhàn)后，英國的住房受到戰(zhàn)爭的重創(chuàng)，很多人處于流離失所的狀態(tài)。英國政府為了在較短的時間內解決公民的住房問題，投入了大量的資金建設公共住房。但政府大規(guī)模介入公共租賃住房的供給，在解決了住房短缺問題的同時也帶來了一系列的問題，如政府融資機制不靈活，公共租賃住房的運營往往入不敷出，政府的運營管理也會出現效率低下的問題。

目前我國的住房保障在向公租房和廉租房轉向的前提下，多數地方政府建設和運營公租房和廉租房的機構是政府的房管部門，并沒有將保障住房的運作獨立出來。不過政府也逐漸認識到“管辦分離”的重要性。在實際操作中，“管辦分離”有兩種方式:政府成立專門機構運營以及委托社會機構運營。

1．政府成立專門機構運營

具體的運營機構又可以分為兩類:第一，單獨成立一個政府部門來建設和運營保障性租賃房。例如，美國地方政府通過設立“公共住房管理局”來具體實施公共住房的立項、建設、運營管理等操作〔4〕。重慶市成立了重慶市公共租賃房管理局，進行公租房配租和運營管理，并建立了公租房信息網，及時公布公租房建造、配租等情況。第二，政府成立專門的運營公司。專門的運營公司雖然是國有企業(yè)，但是比政府機構運營更為靈活。目前上海市的公租房在管辦分離上值得借鑒。如上海市嘉定區(qū)公共租賃住房運營有限公司成立于2011年6月30日。區(qū)公租房公司系國有獨資企業(yè)，注冊資本4億元。區(qū)公租房公司經營范圍為公租房項目開發(fā)建設、租配和物業(yè)管理、資產經營與管理等。其主要職能為:(1)收儲和配建房源;(2)對公租房統(tǒng)一進行裝修、家具配置;(3)規(guī)范和完善租配管理、物業(yè)管理機制;(4)指導街鎮(zhèn)公共租賃住房的運營管理等。

2．委托社會機構運營

委托社會機構運營保障性租賃房在發(fā)達國家非常常見，在我國尚未起步，盡管政府下文鼓勵企業(yè)參與保障房的建設和運營，如2013年1月，財政部印發(fā)了《關于做好2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程財政資金籌措等相關工作的通知》。在第二條指出“對于企業(yè)投資建設和運營管理公共租賃住房的項目，市縣財政部門可以對企業(yè)給予適當的投資補助或貸款貼息。企業(yè)獲得的貼息貸款要嚴格按規(guī)定用于公共租賃住房項目，不得用于其他項目”。

目前我國出臺的這些政策作用有限，委托社會機構運營需要政府出臺一套完善的管理辦法。如社會機構的性質，運營費用，政府如何補貼等。

第二步，“管辦分離”走向“只管不辦”——建立政府認證、社會運營的保障房體系。

在“管辦分離”的基礎上，政府的功能進一步轉變，逐漸建立政府認證、社會運營的保障房體系。具體措施如下:

(1)政府逐步減少實物提供。政府逐步減少租賃住房的建設。

(2)政府將目前擁有的保障性租賃房劃撥給社會機構運營。同時，社會機構住房組織的權限也進一步加大，可以具備建設公共租賃住房的權力。

(3)政府頒布政策鼓勵私人的存量住房進入保障房系統(tǒng)內。存量住房可交由社會機構運營。

政府逐漸收縮保障性租賃房的前提下，逐漸加大對住房租賃體系整體運行的管理職責。包括:

(1)由于政府只供應很少一部分保障性住房，為確保房源，一方面出臺政策強制性要求房地產企業(yè)建設出租房，并保證一定比例用于保障性租房;另一方面又賦予房地產企業(yè)政策優(yōu)惠，如低息或無息貸款、土地優(yōu)惠、免稅等;制定政策規(guī)定社會機構擁有的住房必須用于出租，不能出售。

(2)逐步建立完善的住房租金補貼政策。政府對低收入家庭進行住房租金補貼，租戶可以選擇社會機構運營的租賃房，也可以自行在私人住房市場上租賃房源〔5〕。

(3)制定政策對社會機構進行監(jiān)管。如英國住房協(xié)會要接受來自出租服務管理局(TSA)的監(jiān)管，以確保其程序和做法符合要求，并在經濟上可行。

第三步，“只管不辦”走向“不管不辦”——政府只管理住房保障體系，不再管理保障房。

在激活、規(guī)范租賃市場的前提下，取消保障房的政府認證，實現保障房與住房租賃市場的互聯(lián)互通。具體操作是:

(1)政府在建立完善的收入認證體系的前提下，對低收入者進行認定，管理保障對象的準入和退出。

(2)建立完善的住房租金補貼政策。政府對低收入家庭進行住房租金補貼，租戶可以選擇社會機構運營的租賃房，也可以自行在私人住房市場上租賃房源。

(3)對市場進行動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)布市場租金的變化信息。

(4)積極宣傳并嚴格執(zhí)行住房租賃登記，規(guī)范市場租賃行為。

盡管政府退出保障房管理，但政府的責任更大了。如上個世紀末，德國聯(lián)邦政府直接參與的保障房建設也宣告落幕。然而，德國并未放松對整個租房市場的管理，政府通過控制房價、房租等手段保障低收入者的住房。如政策規(guī)定，在房屋建成后，住房投資人需要首先與政府合作，在一定的期限內以成本價將房屋出租給政府指定的群體，期限截止后，投資人才可進行市場運作;政府將資助低收入群體租賃合適的住房。通過這些緩阻機制，德國政府力圖緩解政府退出帶來的后果。正是在政府的積極引導及強烈干預下，德國大力發(fā)展租房，租金的穩(wěn)定得到了保證，更重要的是讓廣大租房者能夠獲得穩(wěn)定的住房〔6〕。

注釋:

〔1〕景娟、劉志林、滿燕云:《低收入住房政策的國際經驗借鑒:需求方補貼》，《城市發(fā)展研究》2010年第6期。

〔2〕唐燕云、陳方正:《貨幣型補貼與實物型補貼公共住房政策比較》，《經濟改革》2009年第2期。

〔3〕方建國:《政府住房保障制度新政的經濟學分析重新認識“實物補貼”和“貨幣補貼”問題》，《中山大學學報(社會科學版)》2008年第6期。

〔4〕劉增鋒:《美國住房租賃市場運行機制探討及借鑒》，《中國房地產》2011年6月下半月刊。

〔5〕甄輝、呂萍:《我國城鎮(zhèn)化進程中的城市住房租賃體系建設研究》，《建筑經濟》2011年第2期。

〔6〕李訊:《德國住房租賃市場發(fā)展的主要經驗及啟示》，《金融發(fā)展研究》2011年第10期。