王江

（中原工學(xué)院，河南 鄭州 450007）

我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程、問題及對策分析

王江

（中原工學(xué)院，河南 鄭州 450007）

城鄉(xiāng)一體化是我黨在建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化過程中的必然指向，亦是全面深化改革發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。分析新中國成立至今城鄉(xiāng)關(guān)系演進，歸納整理其存在問題，對現(xiàn)階段我國完成民族復(fù)興偉大構(gòu)想，建設(shè)城鄉(xiāng)一體化、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

城鄉(xiāng)一體化；改革；制度

一、研究背景

2013年，黨的十八屆三中全會明確指出：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題在我國存在已久，突出表現(xiàn)為城市以現(xiàn)代化大工業(yè)生產(chǎn)為主，而農(nóng)村仍然是傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟。長期二元態(tài)勢割裂了城鄉(xiāng)共同發(fā)展，呈現(xiàn)出城市一枝獨秀，“三農(nóng)”問題深重，限制工業(yè)乃至國民經(jīng)濟的有序發(fā)展，阻礙我國進行現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。長期的城鄉(xiāng)差別更可能造成許多社會問題，如社會裂痕、收入分配差距顯著、政府公信力不足等，成為社會和政治不穩(wěn)定的潛在因素，引發(fā)政府的合法性危機。

二、城鄉(xiāng)關(guān)系演進

建國以來，我黨帶領(lǐng)各族人民頑強拼搏、努力奮斗，取得的成就世人矚目。但是，我們還應(yīng)清醒的認(rèn)識到，成績的清單與人民的期許仍有不小的差距。在全面深化改革的今天，系統(tǒng)總結(jié)60年來我國城鄉(xiāng)關(guān)系的演繹和問題，對全面貫徹落實十八大和十八屆三中全會健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制目標(biāo)具有重要的借鑒意義。

（一）改革開放前：單級發(fā)展，城鄉(xiāng)分離

新中國成立初期，積貧積弱，這一時期是我國國民經(jīng)濟恢復(fù)和建設(shè)的重要時期。三大改造的基本完成和城鄉(xiāng)居民溫飽問題的初步解決，使我國的發(fā)展重心轉(zhuǎn)移到工業(yè)化進程上來，城市應(yīng)然成為政策傾斜之地，戶籍、糧食、人民公社、統(tǒng)購統(tǒng)銷等系列重工輕農(nóng)制度的實施，基于當(dāng)時的歷史背景與國情，確實為我國的城市化和工業(yè)化的迅速而有序的進行提供了物質(zhì)條件，但也著實限制了城鄉(xiāng)間人口和生產(chǎn)要素的互通，減緩了農(nóng)村發(fā)展，造成了快慢發(fā)展有別、繁榮落后兩貌的城鄉(xiāng)分離狀況。

（二）改革開放后：統(tǒng)籌發(fā)展，城鄉(xiāng)一體

改革開放后，隨著新經(jīng)濟成分的融入和解放思想的深入，重工輕農(nóng)政策逐漸松綁，主要體現(xiàn)在廢除人民公社制度，建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，激活了農(nóng)村經(jīng)濟；統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的取消，促使越來越多的農(nóng)民進城務(wù)工。但是，伴隨著城市在分配、社會保障等制度改革，因身份的差別，形成了新的福利待遇鴻溝。

2002年召開的黨的十六大成為我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)折。由于前期一系列農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的政策性投放，激發(fā)了城市工業(yè)發(fā)展的活力，工業(yè)在這一階段得到空前的充分發(fā)展，從而使得“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村”目標(biāo)的實現(xiàn)具備了經(jīng)濟基礎(chǔ)；長期城鄉(xiāng)不均衡的發(fā)展態(tài)勢而引發(fā)的收入差距、身份差異、分配不統(tǒng)一等社會問題的凸顯，也使得我國在對待農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的頂層設(shè)計方面不得不作出新的調(diào)整。

為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的偉大目標(biāo)，從黨的十六大開始，“三農(nóng)”問題漸成我黨的重要和中心工作，這從我黨十六大以來的工作報告中可窺一斑。十六大報告中提出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)”；十六屆三中全會上將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展納入“五個統(tǒng)籌”；十七大報告指出“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重”；十八大強調(diào)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展是推動中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的一項重要內(nèi)容，是全黨工作的重中之重，根本實現(xiàn)途徑就是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；十八屆三中全會更是明確指出制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙就是詬病已久的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，要在體制機制上下功夫，打通城鄉(xiāng)壁壘，真正實現(xiàn)讓廣大農(nóng)民共同平等分享現(xiàn)代化成果，此次改革將是繼糧食流通、農(nóng)村經(jīng)營體制、農(nóng)業(yè)稅改革后的又一重大舉措。

三、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)存在的問題

從改革開放前城鄉(xiāng)關(guān)系間制度籬笆叢生，到改革開放后直至十八屆三中全會開創(chuàng)的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展新局面，經(jīng)過長期的探索和總結(jié)，我們已經(jīng)基本找到了一條消弭城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的路線，那就是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建立健全相關(guān)體制機制等。前途是光明的，道路是曲折的，城鄉(xiāng)現(xiàn)實差距的客觀存在，使得我們在科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展愿景的同時，也應(yīng)十分清醒的認(rèn)識到任重而道遠，要真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須厘清當(dāng)前現(xiàn)存的各種問題。

（一）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱

黨的十八大報告明確指出了我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的薄弱性，同時表明我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的歷史問題，由于人口基數(shù)大、人均耕地少、人均自然資源匱乏以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備落后等問題，都在伴隨著城鄉(xiāng)一體化的過程中充分凸顯，嚴(yán)重阻礙國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，其主要表現(xiàn)在三個方面：首先，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)裝備水平較低。耕地數(shù)量減少伴隨技術(shù)落后等客觀因素，加之農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新水平低、重點科研少等主觀因素，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展蕭條；其次，農(nóng)產(chǎn)品流通率低，流通方式落后，市場調(diào)控不充分，阻礙農(nóng)產(chǎn)品順利進入市場，制約農(nóng)業(yè)發(fā)展；最后，糧食安全問題越發(fā)嚴(yán)峻，實現(xiàn)糧食大生產(chǎn)的同時，如何在現(xiàn)行保障條件差、供給能力弱、技術(shù)手段少、環(huán)境污染嚴(yán)重的條件下，保障糧食安全，成為保障社會穩(wěn)固發(fā)展的前提。

（二）城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡

長期的投入不足、關(guān)注不夠，使得農(nóng)村在基礎(chǔ)社會公共服務(wù)方面與城市相比，差距顯著，2000年李昌平寫信給時任總理朱镕基直言“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險”就是切實寫照。黨的十六大以來，中央調(diào)整工作重心，著重解決“三農(nóng)”問題，加大農(nóng)業(yè)投入、改善農(nóng)村面貌、提高農(nóng)民收入，村村通、新農(nóng)村建設(shè)、新農(nóng)合等系列政策施展，著實使“三農(nóng)”問題有所改觀，如全國100%的行政村和95%以上的自然村通上了電話，100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和90%的的行政村通了寬帶。囿于歷史積累，長期對農(nóng)村投人不足,且財政投人又偏重解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題,涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利等社會事業(yè)服務(wù)與投入水平較之城市仍有不小差距。

（三）城鄉(xiāng)居民收入差距大

伴隨著改革開放的深入和新經(jīng)濟成分的融入，社會結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)不同調(diào)整和分化，貧富差距、區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距成為社會結(jié)構(gòu)變遷的顯著表現(xiàn)。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2009年我國城鄉(xiāng)居民收入差距達到了前所未有的3.33：1，雖然2013年我國城鄉(xiāng)居民收入比連續(xù)4年下降，下降到3.03:1但依然處于高位。收入差距擴大顯性看來是城鄉(xiāng)居民工資性收入和財產(chǎn)性收入差別，國家也把“增收”作為改善農(nóng)村民生的主要手段。但是，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，造成城鄉(xiāng)收入差距的真正原因是長久以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率差距、國家政策扶持不同等造成的。

（四）農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展力不足

城市的區(qū)位優(yōu)勢，使得城市在人才引進、招商引資等方面享有得天獨厚的優(yōu)勢，農(nóng)村雖富有資源，但軟硬件方面的欠缺使農(nóng)村地區(qū)的快速發(fā)展受到限制。如走旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體，由于交通基礎(chǔ)設(shè)施落后、信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)滯后、接待服務(wù)水平低下等綜合配套能力不足，抑制了旅游產(chǎn)業(yè)的深度、廣度開發(fā)，導(dǎo)致農(nóng)村轉(zhuǎn)型、農(nóng)民增收的目標(biāo)在質(zhì)的突破上舉步維艱。政策性投入雖然增加了農(nóng)民收入，礙于農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展能力限制，農(nóng)業(yè)收入仍然是農(nóng)村家庭收入的主要來源，經(jīng)營性收入無論是總量還是所占比重，均沒有實質(zhì)性提高。

（五）觀念意識陳舊

改革開放作為我國現(xiàn)代化過程中的一次偉大變革，在改變我們生活方式的同時亦解放著我們的思想，這次變革雖然主要由城市來承擔(dān)，但改革開放的滾滾洪流也沖刷了我國廣大農(nóng)村，一大批先進農(nóng)民代表脫離土地，在改革開放的歷史進程中成為了弄潮兒。但由于我國屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型國家，小農(nóng)意識長期處于主導(dǎo)地位，受教育廣度、深度有限，等、靠、要的思想仍根植于農(nóng)民意識中，科學(xué)發(fā)展、文明生活、自主建設(shè)意識缺乏，導(dǎo)致主動投身于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的動力不足。如在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的意識中，城鄉(xiāng)一體化就是簡單的“造城運動”、“壓井改為自來水”等，開展工作方式上不能依法行政，簡單粗暴。

四、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)對策分析

我國在城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)過程走過太多的曲折，在全面深化改革的今天，我們要因勢利導(dǎo)，積極推動城鄉(xiāng)關(guān)系由脫節(jié)實現(xiàn)有效銜接，打造新型城鄉(xiāng)關(guān)系，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，不失時機的推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

（一）加強制度建設(shè)，為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供制度保障

建立一套與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)相匹配的體制機制是推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要保障條件，體制機制是否健全完備、科學(xué)規(guī)范、運行流暢，直接關(guān)系到城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的推進水平。傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)管理呈現(xiàn)分而治之的狀況，政府管理的初衷更多著眼于城市，對農(nóng)村的關(guān)切不夠。在全面推進依法治國的今天，我國更應(yīng)該推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)體制機制方面的頂層設(shè)計。

1.深化戶籍管理制度改革。黨的十八屆三中全會提出 “要穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”，這就要求我們在進行戶籍制度改革的過程中，不能單純的開展戶籍上的“農(nóng)改非”，涉及戶籍的相關(guān)子女上學(xué)、醫(yī)療保險、就業(yè)等方面也須跟進保障，使得廣大進城農(nóng)民不單單看到的是身份認(rèn)同，更應(yīng)該是在社會福利方面的共享。

2.探索科學(xué)規(guī)范的土地交易制度。一定時期，關(guān)于低價強征、拆遷賠償?shù)韧恋厥褂眉m紛問題曾經(jīng)是我國社會的熱點，激發(fā)社會矛盾連連。在城鄉(xiāng)一體化規(guī)模建設(shè)的今天，如何杜絕土地糾紛，保護農(nóng)民權(quán)益，是政府義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。政府在土地征用的范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、審批流程等方面必須進行調(diào)整和規(guī)范，充分保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.建立更加公平的社會保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障均等化。農(nóng)村居民因戶籍差別、居住地、就業(yè)等不同，在事實享受的社會保障方面與城鎮(zhèn)居民存在著差異化問題。隨著我國政府在政策方面的不斷調(diào)整，社會保險、社會福利、社會救助等社會保障措施在農(nóng)村逐漸開展，幅度、力度也呈現(xiàn)上升趨勢，但冰凍三尺非一日之寒，困擾我國已久的農(nóng)村社會保障問題在現(xiàn)階段仍然是項艱巨任務(wù)，只有理性設(shè)計、長遠考量，科學(xué)做好加減法，集科學(xué)性、公平性、持續(xù)性、可操作性為一體的社會保障制度，才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障均等化的目標(biāo)。

（二）加強農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展，推進公共資源共享

1.進一步完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相比城市，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)堪稱“落后”，如電網(wǎng)建設(shè)、交通網(wǎng)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等。我國要開展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)，就要適時對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進一步完善。落后的農(nóng)村電網(wǎng)要積極進行改造，不能簡單立足于夠用，更要著眼于長遠的設(shè)計；鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通除了實現(xiàn)村村通，更要加強安全、快捷性建設(shè)；在當(dāng)今信息化社會下，網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)更是要實現(xiàn)全覆蓋，能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民享受到高速、穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。

2.提高農(nóng)村醫(yī)療文化教育水平。農(nóng)村居民享受到的醫(yī)療文化教育水平長期低于城市已是人所共知，改革農(nóng)村醫(yī)療文化教育工作體制機制，推進城鄉(xiāng)醫(yī)療文化教育均衡發(fā)展也是推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的應(yīng)有之義。國家應(yīng)加大對農(nóng)村的醫(yī)療文化教育經(jīng)費投入，采用政策引導(dǎo)和相關(guān)激勵措施，鼓勵、引導(dǎo)城市醫(yī)療衛(wèi)生教育工作人員積極投身到農(nóng)村建設(shè)事業(yè)上來，建立健全合理的城鄉(xiāng)醫(yī)療文化教育服務(wù)體系，提升農(nóng)村醫(yī)療文化教育服務(wù)水平。由于農(nóng)村居民受教育程度有限，地方政府要結(jié)合實際，加大宣傳力度，加強農(nóng)民家庭教育，改變落后的陳舊思想。

（三）加大培訓(xùn)，拓寬失地農(nóng)民就業(yè)渠道

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中，土地對于農(nóng)民的重要性不言而喻，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的實施，必然形成大量的失地農(nóng)民，這對于以耕種為主的農(nóng)民來講無異于“失業(yè)”，解決失地農(nóng)民的就業(yè)，不單單是就業(yè)問題，而是一個社會問題，如若處置不好，將會引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。加強對失地農(nóng)民開展相關(guān)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，政府應(yīng)劃撥?？睿M建專業(yè)隊伍，有針對性的對失地農(nóng)民再就業(yè)開展分類指導(dǎo)，組織開展非農(nóng)技能培訓(xùn)班，實現(xiàn)勞務(wù)輸出和培訓(xùn)的有機結(jié)合。培訓(xùn)過程中，除了在就業(yè)技能上加以指導(dǎo)，還應(yīng)加大對就業(yè)素質(zhì)的提高，相關(guān)就業(yè)觀念扭轉(zhuǎn)、職業(yè)道德樹立、法規(guī)法紀(jì)遵守等方面加以培訓(xùn)。

On Process,Problems and Countermeasures of Urban-rural Integration Development in China

Wang Jiang
(Zhongyuan University of Technology,Zhengzhou Henan 450007)

Urban and rural integration development is an inevitable choice of our party in the process of building socialist modernization with Chinese characteristics,also is the product of the comprehensive development of deepening reform to a certain stage.The article,through analyzing the evolution relations between urban and rural areas since the founding of new China,sums up the existing problems of complete national rejuvenation on the present stage,and points out its theoretical and realistic significance.

urban-rural integration;reform;system

F293，F(xiàn)320.3

A

1671-5101(2015)03-0110-04

（責(zé)任編輯：孫雯）

2015-03-23

王江（1983-），男，河南遂平人，中原工學(xué)院助教，碩士，主要從事政治學(xué)研究。